§ 71. Дисциплинарная ответственность по русскому праву.

§ 71. Дисциплинарная ответственность по русскому праву¹*

Постановления русского законодательства о дисциплинарной ответственности служащих представляются очень устарелыми и скудными. По общему правилу дисциплинарная ответственность признается частным видом уголовной. Дисциплинарные провинности предусмотрены в Уложении о наказаниях. Они отличаются от преступных деяний только большею легкостью санкции и порядком наложения установленных взысканий: не судом, а властью начальства. Ст. 65 Уложения о наказаниях постановляет, что кроме общих мер наказаний и взысканий за преступления и проступки по службе полагаются следующие: 1) исключение из службы, 2) отрешение от должности, 3) вычет из времени службы, 4) удаление от должности, 5) перемещение с высшей должности на низшую, 6) выговор более или менее строгий, с внесением его в послужной список, 7) вычет из жалованья, 8) выговор без внесения в послужной список, 9) замечание более или менее строгое. Исключение и отрешение тем отличаются от удаления, что исключенный лишается права вступать снова в какую-либо государственную службу, участвовать в выборах и быть избираемым в должности по назначению дворянства, земства, городов и селений (ст. 66); отрешенный лишается только права вступить на службу государственную и общественную и лишь на три года (ст. 67). Удаление же от должности не связано ни с каким ограничением прав.

Так как законодательство наше не отличает дисциплинарных провинностей от преступных деяний, а подводит их в Улож. о нак. под общее понятие преступлений и проступков, то отсюда само собой вытекает, что и дисциплинарные взыскания могут быть наложены начальством только за деяния, предусмотренные в Уложении, как это прямо и указано в ст. 172 Общ. учр. губ.

Такой взгляд по дисциплинарной ответственности установился у нас только в 1845 г., когда было составлено Уложение о наказаниях. Составители Уложения, задавшись целью сосредоточить в нем все карательные постановления, рассеянные тогда по разным частям Свода, не обратили внимания на различие уголовных и дисциплинарных взысканий, смешав их воедино. В результате и получилось это новое правило, что дисциплинарные взыскания, даже самые мелкие, могут быть наложены только за деяния, предусмотренные Уложением о наказаниях. Но на практике весьма скоро обнаружилась решительная невозможность такого ограничения дисциплинарной ответственности служащих, и уже в 1850 г. статс-секретарь Танеев, управлявший тогда первым отделением Собственной Его Величества канцелярии, вошел в комитет министров с представлением о тех затруднениях, в какие ставится инспекторский департамент сохраняющийся вопреки постановлениям Уложения 1845 г. практикою “отставления”, как тогда говорили, от должностей без объяснения причин. Танеев предлагал постановить, чтобы впредь допускалось увольнение без прошения не иначе, как согласно постановлениям Уложения. Но другие члены комитета (в особенности граф Блудов и граф Панин, представившие о том особые записки) находили такой порядок практически невозможным и считали необходимым сохранить за начальством право увольнять неблагонадежных чиновников и тогда, когда не может быть доказана их виновность в деяниях, предусмотренных Уложением. В таком смысле и состоялось Высочайше утвержденное 7 ноября 1850 г. положение комитета, которым установлен т. н. “третий пункт”, включенный теперь в ст. 788 и в третий пункт ст. 838 Уст. служб., изд. 1896 г. В ст. 788 говорится, что чиновников, кои по убеждению начальства неспособны к исправлению возложенных на них должностей, или почему-либо неблагонадежны, или сделали вину, известную начальству, но такую, которая не может быть доказана, предоставляется начальникам, от коих зависит увольнение от должностей, увольнять по своему усмотрению и без просьбы их. В приказе о них пишется просто увольняется от службы, без означения причин увольнения (ст. 838, п. 3) На такое увольнение уволенный никуда не может жаловаться. В правилах о порядке принятия прошений, на Высочайшее имя приносимых, содержится нарочитая оговорка, что “жалобы на увольнение от должности по предоставленной начальству власти без объяснения причин” оставляются без последствий, не будучи повергаемы на Высочайшее усмотрение (Правила принятия прошений, ст. 12, п. 6)²*. Нельзя, впрочем, при этом не заметить, что статьи 788 и 838, п. 3 Уст. служб. и ст. 12, п. 6 Правил принятия прошений все согласно говорят только о чиновниках, увольняемых начальством. Под это определение нельзя подвести ни увольнение Высочайшею властью, ни властью Сената. Поэтому следует заключить, что на должностных лиц, назначаемых на должности Высочайшею властью, действие ст. 788 Уст. служб. не распространяется.

Таким образом, одна крайность вызвала другую. Начальник, не могущий сделать подчиненному даже замечания за деяние, не предусмотренное в Уложении о наказаниях, может в силу ст. 788 Уст. служб, уволить его без объяснения причин вовсе от службы, что едва ли представляется соответственным существу дела.

Относительно порядка наложения начальством дисциплинарных взысканий постановления законодательства очень неполны и отрывочны.

Начальства могут, согласно примечанию к ст. 69 Уложения о наказаниях, налагать только замечания, выговоры без внесения в послужной список, вычеты из жалованья, перемещение с высшей должности и удаление от должности. В примечании этом власти начальства предоставлено еще наложение ареста не свыше семи дней, хотя в перечне ст. 65 об аресте ничего не сказано. В отдельных статьях Уложения арест до семи дней назначается только один раз в ст. 393 за явное начальству ослушание, причем такой арест поставлен между выговором со внесением в послужной список и вычетом из времени службы, следовательно, в ряду мер взыскания, налагаемых только по суду.

Из взысканий, налагаемых начальством, замечания и выговоры без внесения в послужной список налагаются непосредственным начальством; все другие — начальством, от которого зависит назначение к должности (Уст. угол. судопр., ст. 1066).

В Общ. учр. губ. ст. 172 устанавливает, как “главное правило”, что “никакое взыскание не может быть наложено без истребования предварительно от признаваемых виновными объяснения”. Только губернатору разрешается, когда он лично усмотрит в подчиненных ему полицейских местах и учреждениях по части распорядительной какие-либо упущения или беспорядки, и о причине сих беспорядков есть уже в виду его достаточные сведения, подвергать виновных непосредственно от себя или через губернское правление взысканиям, без предварительного требования объяснений.

В Учреждении Сената и в Общ. учреждении губерний содержатся особенные постановления о дисциплинарной ответственности губернаторов. Ст. 204 Учреждения Сената постановляет, что поставлять губернаторам на вид несоблюдение ими законного порядка и иное упущение, не сопряженное с обстоятельствами особой важности, и сделать им за то от своего имени замечание, без внесения в послужной список и без опубликования, Сенат может собственною властью. Для вынесения губернатору выговора с опубликованием и внесением в послужной список требуется Высочайшее соизволение, испрашиваемое через комитет министров.³* Согласно ст. 397 Общего учреждения губерний Высочайшее соизволение требуется и для замечаний, и для удаления от должности, и для иных взысканий.

Относительно порядка наложения взысканий без суда на членов Государственного Совета, министров, главноуправляющих отдельными частями, генерал-губернаторов⁴* и главноначальствующего гражданскою частью на Кавказе в Учреждении Государственного Совета, ст. 87‑94⁵*, установлены особые правила, изложенные в следующем параграфе. Что же касается других должностных лиц первых трех классов. то о них в ст. 23, п. 18 Учреждения Государственного Совета сказано только, что они предаются суду Высочайшею властью, по предварительному обсуждению Государственного Совета. Но на то, как налагаются на них взыскания без суда, нет в законе никаких указаний.

Существующая у нас, таким образом, организация дисциплинарной ответственности представляется далеко неудовлетворительной. Постановления закона не полны, и ими вовсе не ограждаются права служащих, поставленных в совершенную зависимость от произвола начальства. Хотя закон и вменяет начальству в обязанность прибегать к увольнению “по третьему пункту” “с достаточною осмотрительностью, при полном убеждении в неспособности или неблагонадежности чиновника, не допуская ни пристрастия, ни личности” (ст. 761), но действительное соблюдение этого доброго совета ничем не обеспечено, так как никакого рода жалобы на подобные распоряжения не допускаются.

При всей необеспеченности служебного положения административных чиновников, существующий у нас порядок дисциплинарной ответственности не обеспечивает все-таки достаточно строгой и энергической служебной дисциплины. Пользоваться “третьим пунктом” начальство, конечно, не может быть обязано, и мера эта во всяком случае представляется исключительной, допустимой лишь в редких случаях. Возможность применения ее, по усмотрению начальства, лишает служащих всякой уверенности в обеспеченности своего положения, но ни один начальник не решится применять ее сколько-нибудь часто. А нормальные условия применения других дисциплинарных мер, требующие применения дисциплинарных взысканий только в предусмотренных уголовным законом случаях, могут часто ставить начальство в беспомощное положение, в невозможность законным путем взыскать с неисправного служащего.

В последнее время в нашем законодательстве весьма определенно выразилось сознание неправильности установленного с 1845 г. отождествления дисциплинарной ответственности с уголовной. Эта точка зрения сохраняется только в старых постановлениях, составляющих, однако, общее правило. В отдельных же новейших законах проводится иное, более широкое и правильное понимание дисциплинарной ответственности.

Таков прежде всего закон 20 мая 1885 года (2.959), вошедший теперь в состав Учр. суд. уст., в статьи 263, 270, 272, прим., 281, 288, 290, 295‑296. Им допущена возможность дисциплинарного преследования. судей за непредусмотренные уголовным законом: 1) деяния, по своему значению и многократности свидетельствующие о несоответствии виновного в них судьи занимаемому им положению; 2) противные нравственности или предосудительные поступки, которые, будучи несовместимы с достоинством судейского звания и получив огласку, лишают совершившего их судью необходимых для сего звания доверия и уважения, и 3) за такой образ действий, которым судья ставит себя в месте своего служения в положение, дающее основательный повод сомневаться в дальнейшем спокойном и беспристрастном исполнении им своих обязанностей (Учрежд. суд. уст., ст. 295³). При этом наложение дисциплинарных взысканий предоставлено судебным установлениям, а для рассмотрения дисциплинарных дел председателей и членов судебных палат, председателей судов, чинов прокурорского надзора при кассационном Сенате и палатах и чинов канцелярии кассационного Сената образовано при Сенате высшее дисциплинарное присутствие (ст. 270) из первоприсутствующих кассационных департаментов, всех сенаторов соединенного присутствия первого и кассационного департаментов и четырех сенаторов кассационных департаментов, Высочайше назначаемых ежегодно (ст. 119⁴).

Точно так же Положение 12 июля 1889 года (6.196) о земских участковых начальниках допускает дисциплинарную их ответственность вообще за 1) обнаруженное явное их нерадение или неспособность к успешному исполнению служебных обязанностей и 2) за противные нравственности или предосудительные поступки, которые несовместимы с достоинством их звания и, получив огласку, лишают их необходимого для сего звания доверия и уважения (ст. 139).

Надлежащая организация дисциплинарной ответственности представляется поэтому настоятельно необходимой, и образцом в этом деле могло бы послужить хотя бы германское законодательство. Оно различает исправительные и очистительные дисциплинарные меры. Первые предполагают сохранение за виновным должности; вторые заключаются в удалении от должности, увольнении от службы и иногда лишении титула и права на пенсию. Исправительные меры зависят от власти начальства. Для применения очистительных мер организованы особые дисциплинарные коллегии двух инстанций: дисциплинарная палата и дисциплинарный суд. Дисциплинарная палата (Disziplinarkammer) состоит из 7 членов, из коих по крайней мере 3 должны быть судьи. Для законного состава присутствия требуется 5 членов, из них 3 судей. Дисциплинарный суд состоит из 11 членов, из них по крайней мере 4 должны быть из членов союзного совета и 6 судей. Для законного состава присутствия требуется 7 членов, из них 4 судей.

Именно в подобной организации дисциплинарных учреждений, а не в невыполнимом на деле перечислении в законе всех дисциплинарных провинностей, может и должно заключаться обеспечение положения служащих от произвола начальства.

Примечания:

¹* Таганцев. Карательная деятельность государства и ее границы. Журнал Гражданского и Уголовного Права. 1832, № 1. Фон Резон. О дисциплинарном праве. Журн. Гражданского и Уголовного Права. 1889, № 7. Коркунов. Тридцать пятая глава проекта Уголовного Уложения. Журнал Министерства Юстиции. 1896, № 4.

²* [П. 6 ст. 16 Учреждения канцелярии по принятию прошений изд. 1906 г.].

³* [Через министра юстиции. П. 4 ст. 204 по Прод. 1906. г.].

⁴* [и наместников. Ст. 68 Учреждения Государственного Совета изд. 1906 г.].

⁵* [Ст. 86‑95 там же]