§ 72. Ответственность министров.

§ 72. Ответственность министров¹*

Особое положение министров, как посредствующих органов между верховным и подчиненным управлением, обусловливает и особенную постановку их ответственности. Их власть не ограничивается так строго законом, как власть органов подчиненного управления. Как участники верховного управления, они пользуются значительной долей свободной, дискреционной власти. Это необходимо для возможности осуществления лежащих на них широких задач управления. Но для того, чтобы власть эта служила действительно интересам государства, необходимо установление строгой ответственности за возможные ее злоупотребления, и притом ответственность эта не может быть ограничена лишь внешним контролем за формальной законностью министерских распоряжений. Ответственность эта, имея в виду широкие дискреционные полномочия министров, должна по необходимости включать в себе и политический элемент, быть ответственностью не только за формально незаконное, но и за нецелесообразное, несогласное с общими задачами государства осуществление власти.

Поэтому возбуждение министерской ответственности всегда предоставляется не органам судебной власти, а законодательному учреждению. Само производство над ними суда вверяется также законодательному учреждению или особому суду со смешанным составом, частью из судей, частью из представителей законодательного учреждения.

Эти особенности постановки министерской ответственности замечаются и в нашем законодательстве. И у нас министры предаются суду верховною властью не иначе, как при содействии нашего законодательного органа, Государственного Совета. И у нас судятся она судом, составленным частью из членов высшего судебного установления, кассационного Сената, частью из членов Государственного Совета.

По первому Учреждению министерств 1802 г., надзор за деятельностью министров был возложен на Сенат. “На Правительствующий Сенат, говорилось в манифесте, возлагаем важнейшую и сему верховному месту наипаче свойственную должность рассматривать деяния министров, делать свои заключения и представлять Нам докладом”. Но ближайшим образом не были определены ни поводы, ни порядок, ни последствия министерской ответственности. Более определенные правила об этом были установлены только Учреждением 1811 г.

Сперанский собственно находил, что установление министерской ответственности непременно предполагает существование представительного собрания. “Предполагаемо было, говорить он в своем проекте Уложения государственных законов, что Сенат может занять место сего сословия. На сей конец весьма основательно признано было нужным дать или возвратить ему некоторые права и некоторый вид бытия политического. Но бытие политическое образуется не словами, а внутренним началом, из коего состав его слагается. Никогда место, по существу своему исполнительное и во всех отношениях от произволения державной власти зависящее, не может принять на себя характера политического, не может заменить сословие государственное, составленное посредством народного представления. Может быть, в других обстоятельствах, в высшей степени просвещения, люди, права сии получившие, пользуясь их наружностью и мало-помалу их усовершая, предуспели бы дать им со временем истинное бытие; но у нас не могло сие совершиться, и впрочем жалеть нельзя: ибо из сего образовалось бы сословие аристократическое, истинным пользам России, самому духу правительства нашего совершенно противное. Таким образом ответственность министерская не могла доселе у нас существовать, а если бы сами министры утвердить ее пожелали, они не могли бы в семь успеть, ибо где закон сам не стоит на твердом основании, там и отвечать перед ним нельзя”. Поэтому Сперанский предполагал постановить, “чтобы члены законодательного сословия (т. е. Государственной Думы) имели право предъявлять обвинение против министров, и когда предъявление их большинством голосов за благо будет признано, тогда приступали бы к предметам самого обвинения. Когда обвинение большинством голосом признано будет основательным и вместе с тем утверждено будет державною властью, тогда наряжается суд и следствие”. Само суждение министров предполагалось предоставить верховному уголовному суду, составляемому “из одной трети сенаторов обоих департаментов (гражданского и уголовного), из всех членов Государственного Совета, из всех министров и из известного числа депутатов Государственной Думы. Президент сего суда на каждый случай определяется верховною властью. Министр юстиции занимает место обер-прокурора. Суд совершается установленным в законах порядком и представляется на уважение и окончательное утверждение верховной власти”. Но так как общий план задуманного Сперанским преобразования не осуществился, то и ответственность министров по Учреждению 1811 года должна была принять иные формы.

Учреждение министерств 1811 г., постановления которого по этому вопросу в общем сохраняют силу и по настоящее время, различает предметы, порядок и последствия ответственности министров. Предметы ответственности могут быть двоякого рода: “превышение и бездействие власти. Превышение власти имеется, когда министр, превысив пределы своей власти, постановит что-либо в отмену существующих законов, уставов или учреждений или же собственным своим действием и миновав порядок, для сего установленный, предпишет к исполнению такую меру, которая требует нового закона или постановления”; бездействие — “когда, оставив власть, ему данную, без действия, небрежением своим попустить важное злоупотребление или государственный ущерб” (§ 279). Но при этом специально оговорено, что нельзя считать превышением власти, когда министр примет необходимую в видах общей безопасности меру, когда по настоятельности случая нельзя было отлагать ее до высшего разрешения, “не попустив видимой опасности” (§ 281). Кроме того, министры вообще не отвечают за такие меры, которые принимаются ими с разрешения Государя Императора или Сената, хотя бы разрешение было испрошено самим министром, “разве бы в обстоятельствах представления сделано было умышленное и важное упущение” (§§ 280, 282‑285). Таким образом, если в представлении, которым испрошено Высочайшее повеление или сенатский указ, обстоятельство изложено неполно или в искаженном виде не умышленно, а по небрежности, министр все-таки освобождается от ответственности, что едва ли можно признать справедливым. Затем нельзя не обратить внимания, что закон наш, признавая только два предмета ответственности министров — превышение и бездействие власти, упускает из внимания возможность случаев нецелесообразного пользования властью без нарушения установленных законных ее пределов, но с важным вредом для государства. В виду значительной неопределенности пределов власти министров, — неопределенности, неизбежно связанной двойственностью их положения, как органов и верховного, и подчиненного управления, это опущение представляется особенно важным. Между тем, законодательство наше вообще придает в этом вопросе очень большое значение именно наступлению вреда от действий министра, так что и за превышение или бездействие власти он может быть привлечен к ответственности, только если они соединены с каким-либо важным государственным ущербом или злоупотреблением (§ 288).

Поводами к возбуждению ответственности и по Учреждению 1811 г. могут служить: 1) жалобы непосредственно Государю приносимые; 2) донесения местных начальств в тех случаях, когда предписаниями министров будут они понуждаемы к отмене законов существующих, или к введению новых, верховною властью не утвержденных; 3) последствием судов, над подчиненными им лицами производимых, когда они докажут, что неправильность действия, за которое они преданы суду, произошла от точного исполнения министерских, предписаний, или что закон, коего исполнение от них взыскивается, не был им предписан; 4) временными обозрениями губерний, а по военной части — осмотрами войск, и 5) рассмотрением ежегодных отчетов (§ 287). Составители Свода законов дополняли этот перечень еще одним, шестым, пунктом, заимствованным из первого Учреждения министерств 1802 г. и постановляющим, что Сенат, если усмотрит “важные злоупотребления в делах, управлению министров вверенных, то представляет о том Государю”. Едва ли, однако, в этом была действительная надобность, так как Сенат, очевидно, не может усмотреть злоупотреблений министерского управления иначе, как одним из способов, указанных в пп. 2‑4.²*

Все донесения, возбуждающие ответственность министров, представляются на Высочайшее усмотрение, и дальнейшей ход им дается только в том случае, если они удостоятся Высочайшего уважения. По Учреждению 1811 г., в таком случай дело поступало на рассмотрение общего собрания Государственного Совета. Государственный Совет избирал из своих членов комиссию для производства следствия. По рассмотрении донесения комиссии и дополнив его, если нужно, новыми объяснениями, Государственный Совет полагал заключение или о лишении министра его звания, когда он, “хотя не нанес с умыслом государству ущерба, но образом управления своего лишился Высочайшего доверия”, или о предании министра верховному уголовному суду (§§ 291‑295).

В 1889 году порядок этот был изменен. Новые правила включены не в Учреждение министерств, а в Учреждение Государственного Совета (3 отделение IV главы). Удостоенные Высочайшего уважения донесения и жалобы обращаются теперь не в общее собрание, а в департамент гражданских и духовных дел, который рассматривает их в составе не менее семи членов. Уже это изменение весьма важно. Им прежде всего устраняются от участия в обсуждении этих дел министры, которые считаются членами общего собрания, но не департаментов. Затем в департамент гражданских и духовных дел назначаются членами преимущественно лица, прошедшие судебную карьеру. Департамент сообщает привлекаемым к ответственности лицам о предмете обвинения и об имеющихся доказательствах и требует от них объяснений. Если по обстоятельствам дела окажется нужным, департамент постановляет произвести предварительное следствие, причем постановление это обращается к исполнению без испрошения Высочайшего утверждения. Но производство следствия возлагается на одного из сенаторов кассационных департаментов по Высочайшему назначению, а прокурорские обязанности при этом исполняет министр юстиции. Оконченное следствие вносится, при заключении министра юстиции о дальнейшем направлении дела в департамент, который постановляет или о прекращении дела, или о наложении взыскания без суда, или о предании привлеченного к ответственности суду. Последовавшие по этому вопросу в департаменте мнения представляются на Высочайшее утверждение. Если будет утверждено постановление о предании суду, министр юстиции на основании его составляет обвинительный акт, и дело рассматривается верховным уголовным судом, состоящим под председательством председателя Государственного Совета, из председателей департаментов совета и первоприсутствующих кассационных департаментов Сената и общего их присутствия.

Точно таким же порядком привлекаются к ответственности члены Государственного Совета, генерал-губернаторы и главночальствующий гражданскою частью на Кавказе.

В Учреждении 1811 г. прямо было выражено, что Государственный Совет, не предавая министра суду, может только лишить его звания министра. Более тяжкое наказание могло быть, следовательно, наложено только судом. Действующий закон менее опредедителен. В нем просто сказано, что департамент духовных и гражданских дел или налагает взыскание без суда, или предает министра суду. Значить ли это, что теперь без суда может быть наложено на министра всякое наказание? Вопрос этот должен быть разрешен отрицательно. В примечании к ст. 69 Уложения о наказаниях прямо постановлено как безусловное правило, не знающее никаких ограничений, что без суда могут быть за преступления по службе наложены взыскания только не свыше удаления от должности. Более тяжкие наказания могут быть наложены только властью суда.

Дополнение. На основании действующего Учреждения Государственного Совета издания 1906 года дела об ответственности за преступные деяния, совершенные членами Государственного Совета и членами Государственной Думы при исполнении или по поводу исполнения обязанностей, лежащих на них по сим званиям, а также об ответственности за нарушение долга службы председателя совета министров, министров, главноуправляющих отдельными частями, наместников и генерал-губернаторов и о предании суду за преступления должности прочих высших чинов, занимающих должности первых трех классов, производятся следующим порядком. Донесения и жалобы, содержащие обвинения вышеуказанных лиц в преступных деяниях, представляются на Высочайшее усмотрение. Удостоенные Высочайшего уважения, донесения и жалобы обращаются в первый департамент Государственного Совета. Департамент сообщает привлекаемым к ответственности лицам как о предметах обвинения, так и об имеющихся доказательствах, и требует от них объяснений. По рассмотрении представленных объяснений и собрании сведений, какие для разъяснения дела окажутся необходимыми, департамент полагает заключение о дальнейшем направлении дела. Когда, по обстоятельствам дела, окажется нужным предварительное следствие, производство его возлагается на одного из сенаторов кассационных департаментов, по Высочайшему назначению, а прокурорские по сему следствию обязанности исполняются обер-прокурором уголовного кассационного департамента. Оконченное следствие вносится, при заключении обер-прокурора уголовного кассационного департамента о дальнейшем направлении дела, в первый департамент Государственного Совета, который постановляет о прекращении начатого преследования, или о наложении на привлеченного к ответственности взыскания без суда, или о предании обвиняемого суду. В отношении членов Государственного Совета и членов Государственной Думы департамент постановляет либо о прекращении начатого преследования, либо о предании обвиняемого суду. Состоявшееся в департаменте постановление о прекращении дела, предании суду или наложении взыскания без суда представляется на Высочайшее усмотрение. Постановление департамента о производстве предварительного следствия обращается к исполнению без испрошения Высочайшего утверждения. Удостоенное Высочайшего утверждения постановление департамента о предании суду члена Государственного Совета, члена Государственной Думы, председателя совета министров, министра, главноуправляющего отдельною частью, наместника или генерал-губернатора, служит основанием обвинительного акта, который составляется обер-прокурором уголовного кассационного департамента и вносится им в верховный уголовный суд.

Примечания:

¹* Pistorias. Die Staatsgerichtshöfe und Ministerverantwortlichkeit. 1896.

²* В изданиях 1832 и 1842 гг. это составляло 6 пункт; в издании 1857 г. шестого пункта в ст. 259 нет, и постановление о Сенате изложено отдельно от перечня, как общее к нему дополнение. Под ст. 259 есть еще ссылка на указ 21 марта 1803 г.: это известный указ об ограничении данного Сенату права делать представления Государю; в нем об ответственности министров, собственно, ничего нет.