§ 65. Преобразование Сената в 1802 году.

§ 65. Преобразование Сената в 1802 году

Существующее у нас органы административной юстиции не были созданы по сознательно выработанному, определенному плану. Они образовались частью вследствие перехода функций активного управления от старых коллегиальных учреждений к новым, единоличным органам администрации, частью как отдельные дополнения исторически сложившейся у нас организации местных учреждений, — дополнения, вызванные главным образом организацией местного самоуправления.

Высшим органом административной юстиции является у нас Сенат. Учрежденный Петром I в 1711 году, он не был первоначально только органом надзора за законностью управления, а являлся вообще высшим государственным учреждением, сосредоточивавшим в себе все функции управлении, суда, законодательства. И хотя после смерти Петра I значение Сената не раз и существенно менялось, но до реформы нашего центрального управления при Александре I Сенат все-таки неизменно сохранял за собою функции активного управления. Учреждение министерств, как специальных органов активного управления, привело к тому, что за Сенатом остались собственно только функции суда, гражданского и уголовного, и функция надзора за законностью управления, следовательно, функция административной юстиции.

Александр I предполагал первоначально восстановить Сенат “на прежнюю степень, ему приличную и для управления мест толико нужную”, как это выражено в известном указе 5 июня 1805 г. (П. С. 3. № 19.908), в котором предписывалось Сенату, “чтобы он, собрав, представил докладом все то, что составляет существенную должность, права и обязанности его, с отвержением всего того, что в отмену или ослабление оных доселе введено было”. По словам Державина, непосредственный повод к изданию этого указа был подан им. Тогдашний генерал-прокурор Беклешов в докладе Государю по рассматривавшемуся в общем собрании Сената делу Колтовской с ее мужем умолчал о несогласном с большинством голосе Державина. Узнав об этом и находя это противным “коренной привилегии Сената”, Державин испросил Высочайшую аудиенцию и обратился к Государю с такою речью: ”Ваше Императорское Величество манифестом своим о восшествии на престол обещали царствовать по законам и по сердцу Екатерины; законы же Петра Великого, на коих основан Сенат, и сей Государыни давали всякому сенатору то преимущество, что голос каждого имел право доставлять спорное дело на рассмотрение самого Монарха, несмотря на мнение прочих, которые бы были с ним и не согласны; а ныне г. генерал-прокурор по делу Колтовской поднес доклад, не упомянув о моем противном прочим мнении, чем и учинил мне по должности презрение, то и осмеливаюсь испрашивать соизволения Вашего, на каком основании угодно Вам оставить Сенат. Ежели генерал-прокурор будет так самовластно поступать, то нечего сенаторам делать, и покорнейше прошу меня от службы уволить”. Государь сказал: „Хорошо, я рассмотрю". Вслед за этим через несколько дней последовал именной указ, которым повелевалось рассмотреть права Сената.¹*

Указ 5 июня был заслушан 7 июня общим первых четырех и межевого департаментов Сената собранием²*, постановившим тогда же исходатайствовать через генерал-прокурора “дозволение Сенату предстать пред освященное Его Императорского Величества лице, дабы изъявить всеподданнейшее благодарение за сие неограниченное к Сенату благоволение и милость, каковых оный с самого своего учреждения удостоен еще не был”. Само же дело поручено было первому департаменту. 6 июля департаменту было доложено “сочиненное по мнению первого департамента” графом П. В. Завадовсвим “Положение о правах и преимуществах Сената”.

В введении тут дается краткий очерк исторических судеб Сената с таким общим заключением: “Хотя от самой кончины Императора Петра Первого во все времена властолюбивые лица, пользуясь доверенностью государевою, стремились к тому, чтобы им, а не местам властвовать в делах; но никогда только не успели во унижение Сената, как в последние годы. Без напряжения можем уподобить Сенат немощному телу в такие времена, когда он не видел у себя председающими Государей и отношения его к ним шли не чрез самих членов, а чрез третьи руки. В таком положении издано повеление решать в нем дела по большинству голосов, в опровержение коренного права, что голос и одного сенатора силен был остановить дело. Тут Сенат в первый раз от учреждения своего подвергнут в своих решениях, подобно судным местам, апелляции, и даже указом опубликован назначенный к подаче оной годовой срок. Следствием того было, что генерал-рекетмейстер от Государя Петра Великого для принятия в Сенате прошений на коллегии определенный начал принимать просьбы на определения Сената и возвышен, так сказать, в судью делам того правительства, которому был подчинен. По выбору и произволу прерывалась очередь течения дел, и Сенат, объятый сильным влиянием на его дела, по нескольку раз перерешивал свои решения. Се образ порабощенного Сената, в котором молчать тяжко, говорить было бедственно!”

Затем следовало само Положение в 15 статьях. В первой статье содержалось общее определение значения Сената. “Сенат по основанию своему есть первое государственное правительство, снабженное от своего Государя и законодателя силою и всею исполнительною властью, потому управляет всеми гражданскими местами в империи, высшей власти над собою не имеет, кроме единой самодержавного Государя, коего едино же лице председает в оном. Должность и обязанность его по присяге подданнической предохранять права и преимущества своего самодержца, соблюдать законы, пещись всемерно о исполнении воли и повелений Государя, о всякой вообще пользе народной и о течении законного правосудия повсеместно. Из сих прав изливается преимущество, чтобы повеления его исполняемы были как именные Государя указы. По сим правам принадлежит ему ходатайство у престола по всяким народным нуждам и в случае потреб государственных, докладываясь Императорскому Величеству, прибавлять по статьям доходов необходимую прибавку платы или податей, чего не мог бы ни основательнее, ни облегчительнее расположить, если не будет у себя иметь полных сведений о всех частях государственной экономии. От сих прав следует и то, что суд и расправа верховным образом принадлежит Сенату по выходящим в оной гражданским и уголовным делам; ибо сколько невозможно одному Государю удовлетворить всем первым, столько по вторым несвойственно священному сану царскому своим подписом утверждать казни: законы осуждают, законы наказывают, но драгоценнейшее право помиловать и простить остается неограниченно во власти Государя”.

Ст. 2‑7 определяют порядок решения дел в Сенате и силу сенатских решений. Решения должны постановляться и в департаментах и в общем собрании единогласно. В случае разногласия из департамента дело переходит в общее собрание, из общего собрания докладывается Государю генерал-прокурором с двумя сенаторами. Апелляция на Сенат не допускается. Только в исключительных случаях можно приносить жалобы Государю под страхом наказания, если жалоба окажется неосновательной. Ст. 8 требует от назначаемых Государем в сенаторы “благомыслия, незазорной жизни и сведения государственных законов”. Каждому сенатору предоставляется право объявлять Высочайшие повеления и требовать доступа ко всем сенатским делам (ст. 10, 11). Затем ближайшим образом определяются права самого Сената: “Чтобы в единой власти Сената стояло точное и непосредственное управление всех присутственных мест в империи, и чтобы один Государь или именной указ Его мог переменить или остановить повеления Сената; и также бы никто не мог, кроме единого Сената, предписывать образ исполнения законов, и дабы все недоразумения представляемы были на его разрешение” (ст. 12). “Следовало бы Сенату избирать в президенты коллегий, опричь трех первых, в губернаторы и в другие места кандидатов и представлять Государю, как от Высочайшей конфирмации зависит тех определение: ибо в прочие зависимые от Сената места по докладу герольдии сам определяет” (ст. 13). “Побудительные указы выходили бы из Сената, и по жалобам только на губернские правления и палаты, дабы внимание мест присутственных, ничем неразвлекаемое, обращалось к единому Сенату и дабы никакое место и лицо не могло взыскивать или подтверждать об исполнении, ни объявлять указов по делам, в присутственных местах производящимся, помимо Сената” (ст. 14).

Наконец, заключительная ст. 15 была изложена так: “Все добрые государи не оскорбляются представлением им истины, покровительствуют законы и народное благо вменяют в свое собственное. Все сие мы видя в царствующем Государе, не можем подумать прогневить Его тем, если испросим дозволение Сенату, что уже коллегии по регламенту, палаты по учреждениям имеют и что от императрицы Екатерины Второй в наказе, данном о сочинении проекта нового уложения, предписано представлять Государю, если бы закон или указ от Него вышел противен прежде изданным, вреден или неясен был. Но когда по представлению о том не угодно будет отменить, тогда уже исполняется оной безмолвно”.

На проект Завадовского со стороны многих сенаторов последовали замечания. Указывалось, что неприкосновенность дворянских прав требует не допускать исполнения приговоров о лишении дворянства иначе, как с утверждения Государя (Муравьев и Тейльс); что и в случае единогласия протест генерал-прокурора может обусловить передачу дела из департамента в общее собрание, из общего собрания Государю (Державин, Строганов, Тейльс); что сенаторов следовало бы назначать из кандидатов, избираемых “от всех других присутственных мест и знаменитых особ в обеих столицах” (Державин), что “единожды Государем пожалованный в сенаторы да не лишится никогда сего толикого важного наименования, где бы он ни был, разве противными сему именитому званию поступками сим недостойным носить оное сделается” (Тейльс); что, при представлениях от Сената Государю, нельзя ограничиваться посылкой всегда только двух сенаторов, “ибо могут мнения разделиться на три и больше разномыслия, и тогда двух сенаторов будет недостаточно (Пущин, гр. Толстой, князь Сагалов, Макаров, Захаров); что ”и единогласные постановления общего собрания для чего не позволить печатать для народного сведения, с одной стороны для того, чтобы приобрести ими более в государстве доверенности, а с другой, чтобы приобрести средство поучения юриспруденции молодых людей, когда теперь гниют они в архивах. Бояться пересудов, буде дела решены справедливо, было бы малодушие и гордость. Надобно только быть Сенату Сенатом, — мечта ужаса от просвещения народного тотчас исчезнет” (Державнн).

Проект гр. Завадовского и замечания на него обсуждались в трех заседаниях общего собрания (9, 19 и 20 июля 1801 г.), и затем в заседании 26 июля принята Сенатом несколько измененная редакция. К первой статье в конце сделано добавление о невершении дел по уголовным преступлениям дворян без утверждения Государя. Согласно предложению Державина, было включено постановление о печатании единогласных решений общего собрания. Единогласные решения признаны окончательными только при условии пропуска их генерал-прокурором.

Этот доклад Сената был представлен Государю вместе с замечаниями отдельных сенаторов³*. Окончательное решение этого дела, однако, очень замедлилось. Причиной замедления была, очевидно, невыясненность и в самих правительственных сферах, в чем должна состоять реформа управления. В неофициальном комитете выдвигалась тогда мысль о введении у нас министерской системы управления, а это было несовместимо с восстановлением Сената в первоначальном его значении, со сосредоточением всего управления в его руках. Приходилось откладывать реформу Сената до окончательного разрешения вопроса о министерствах, и, действительно, указ о правах Сената издан в один день с манифестом об учреждении министерств.

К тому же и сторонники расширения власти Сената, представители охранительных течений, не были согласны между собой. Даже подписавшие доклад Сената выдвигали затем свои собственные проекты, более или менее своеобразные.

Так, Державин представил Государю целый “Проект устройству Сената”, в основу которого положена мысль устроить Сенат “в духе Екатерины, т. е. сообразно ее учреждению о губерниях, с разделением обязанности управления на четыре власти: законодательную, судную, исполнительную и оберегательную, смешанные в регламентах Петра Великого”⁴*.

Державин предполагал все четыре власти вверить Сенату, как верховному правительству под Высочайшим наблюдением, состоящему из собрания первых государственных чинов, под председательством Государя.

Орудием каждой власти предполагается лицо под названием министра.

Власть законодательная Сената по важности своего предмета составляется из общего собрания всех оного членов и министров, при которых находится комиссия законодательства, под ведением министра законодательной власти. Это законодательное общее собрание сочиняет и рассматривает законы, выслушивает именные указы, баллотирует на должности, производит в чины и обсуждает вопросы о ходатайствах Сената пред Государем о всенародных нуждах.

Власть судебная составляется из некоторого числа сенаторов и министра судебной власти, с ними присутствующего. Сей судебный департамент, установляемый на основании губернских гражданских и уголовных палат, разделяется на две верховные палаты, уголовную и гражданскую. К гражданской причисляется до окончания межевания отделение межевых дел. По великому пространству России и множеству судебных дел для успешности можно учредить такие же судебные департаменты в Москве и других губерниях, а управление ими, вместо министра, поручить старшим сенаторам. В случае разногласия сенаторов в палатах судебного департамента дело переносится в судебное общее собрание.

Власть исполнительная составляется также из некоторого числа сенаторов и министра власти исполнительной. Сей департамент называется “Императорское верховное правление”, установляется на основании губернских правлений, казенных палат и приказов общественного призрения и разделяется на три отделения: верховное исполнительное правление, верховную палату казенных дел и верховный приказ общественного призрения. Императорское верховное правление имеет также общие собрания по делам, вызывающим в отделениях его разногласия, и по государственным делам, особливого уважения заслуживающим.

Власть оберегательная составляется из министра оберегательной власти или генерал-прокурора, и его помощников, или обер-прокуроров, под именем оберегательной думы. Дума эта действует через своих членов на основании генерал-прокурорских и прочих прокурорских должностей, по всем департаментам Сената, их отделениям и по всем правительствам Империи. Общие ее собрания созываются для законодательных советований и для рассуждения и соглашения разных мнений сенаторов.

По проекту, кандидаты в сенаторы выбираются из четырех служащих классов собранием знатнейших государственных чинов и 5‑классными всех присутственных мест чиновниками в обеих столицах. Из трех кандидатов выбирает Государь одного сенатора; из сенаторов избирает он министров. Кандидаты в обер-прокуроры избираются по представлению сберегательного министра общим собранием Сената и утверждаются Государем.

Обязанность законодательной власти заключается в сочинении новых узаконений и в исправлении старых. Ежели о том последует повеление Императорского Величества, то министр законодательной власти объявляет законодательному собранию и записывает в журнал; потом, истребовав, откуда надлежит, к тому нужные сведения, отдает комиссии законодательства, в ведении его состоящей, дабы она, по здравому, в чем нужно, соображении, сочинила проект повеленного узаконения, рассмотреть предлагает законодательному собранию и по апробации вносит докладом Императорскому Величеству, по Высочайшей конфирмации законодательное собрание записывает в книгу законов и к исполнению посылает в Императорское верховное правление. Если же благоугодно будет Императорскому Величеству без вышесказанных повелений дать от себя какой-либо новый закон, то оный равномерно вносится в книгу законов и исполняется; буде же, паче чаяния, встретится в оном какое неудобство, то законодательное собрание входит со всеподданнейшим представлением чрез своего министра, объясняя причины и обстоятельства оного; а в случае неуважения, повинуется безмолвно. Если же законодательный министр сам собою или по чьему-либо отношению усмотрит надобность в новом узаконении, то представляет о том Императорскому Величеству; сама же собою и никакая власть Сената не приступает к сочинению или исправлению законов. В случае отсутствия Императорского Величества из империи, если окажется времени нетерпящая надобность в каком-либо новом узаконении, тогда, по приговору законодательного собрания, оное сочиняется, но, не записывая в книгу законов, отсылается в Имперское верховное правление, для единовременного по тому только случаю, до возвращения Императорского Величества, исполнения.

Верховное Императорское правление объемлет все части государственного правления, хозяйства и общественного призрения. Первое его отделение имеет главнейшим предметом обнародование узаконений, полицию, дела пограничные, синодские и других религий, государственный архив, герольдию, набор рекрут и проч. Верховная казенная палата ведает казенное управление и все места, где денежные суммы обращение имеют, монетный департамент, сельское домоводство, мануфактуры, коммерцию, рудокопство, государственные банки, снабжение сухопутных и морских сил, строение городов, казенных зданий, население и проч. Верховный приказ общественного призрения имеет в своем ведении академии, кадетские корпуса, народные училища, университеты, врачебные заведения, воспитательные дома, все приказы общественного призрения, опеки и все, что до просвещения и человеколюбивых заведений принадлежит, кроме совестных судов.

Каждый член этих отделений, не будучи особенным правителем мест, обязан посредством текущей переписки собирать о них сведения и, руководствуясь ими, споспешествовать пользам государства. В делах, требующих Высочайшего разрешения, каждый член по своей части, для лучшего объяснения, подносит сам от лица Сената доклады, но не иначе, как по общему соображению и по соглашению с другими членами.

Обязанность судебного департамента заключается в высшей ревизии дел уголовных, гражданских, межевых и военных судов. Обязанность верховного Императорского правления объемлет все части государственного правления, хозяйства и общественного призрения. В делах, требующих Высочайшего разрешения, каждый член по своей части, для лучшего объяснения, подносит сам от лица Сената доклад Императорскому Величеству.

Обязанность оберегательной власти основывается на должности генерал-прокурора. Оберегательный министр по законодательству, разрешению сомнительств в законах и казусах, и при соглашении разногласия сенаторов, один без советования в собрании своих помощников делать заключения и предлагать Сенату не должен: ибо оберегательная власть есть око Императорского Величества, и все члены оной долженствуют по законам говорить одними устами. Но при равенстве голосов мнение министра делает перевес.

Кроме того, Державин предполагал возложить на оберегательного министра ходатайство в правительствах по делам Императорского двора.

Все вообще министры, кроме оберегательного, который имеет свое особое место, заседают в Сенате с прочими сенаторами по старшинству чинов. Они управляют канцелярией своего департамента Сената. Они докладывают Государю по всем текущим делам своего департамента и объявляют Высочайшие повеления, созывают общие собрания, устраивают по государственным и общим делам между собою конференции и могут в случае надобности приглашать к тому и сенаторов.

Что касается Правительствующего Сената в целом его составе, то все присутственные места, кроме Синода и Вышнего совестного суда, подчинены ему. Он назначает, по представлению герольдии, все губернские чины до VII класса, а на высшие представляет Государю кандидатов к утверждению. В Сенат вносятся все именные повеления, кроме подлежащих особливой тайне. Сенат имеет право, торжественно представляясь Государю, приносить за милости благодарность, а равно в чрезвычайных случаях ходатайствовать о всенародных нуждах. В случае разногласия Сенат посылает от разномыслящих сторон по депутату для объяснений Государю.

Каждый отдельный сенатор имеет свободный доступ к Государю, имеет право объявлять словесные повеления; может при всяком случае войти в присутственное какое-либо место и, обозря, о состоянии оного представить Сенату; они судятся только в самом Сенате.

Проект Державина очень понравился Государю, да и в обществе он возбуждал большие толки: его называли конституцией и даже кортесами. Но, по справедливому замечанию Е. M. Дмитриева, “он сочинил такую “организацию”, которую едва ли бы приняла сама Екатерина. Эта “организация” чрезвычайно любопытна, как доказательство совершенного отсутствия политического смысла и полного пренебрежения к недавним опытам.⁵*

Схема Учреждения о губерниях вовсе непригодна для организации верховного управления. Она вся рассчитана именно на местное управление и предполагает над собою высшие центральные установления. В ней нет места власти законодательной, а придуманное Державиным признание орудием ее одного министра законодательной власти, при котором общее собрание Сената получило лишь совещательное значение, являлось ничем необоснованным и совершенно несообразным применением к организации законодательной власти форм, свойственных только органам исполнительной власти. Полувыборный состав Сената, как его проектировал Державин, с избранием кандидатов в сенаторы высшим чиновничеством, привел бы к безграничному господству бюрократии, которая соединила бы тогда в своих руках всю полноту государственной власти, тем более, что при той постановке, какая в проекте дается оберегательной власти, ею совершенно подрывалась бы самостоятельность сенатских коллегий.

Сенатский доклад был сначала представлен на обсуждение неофициального комитета 5 августа 1801 года, и тут дело затянулось настолько, что лишь 21 апреля 1802 года доклад был представлен совету.

Обсуждение вопроса в комитете началось с доклада о нем Новосильцева. Докладчик исходил из того, что не следовало считать Сенат законодательным учреждением. При самом основании его Петр I предоставлял ему власть не иначе, как для пользования ею под своим председательством, т. е. под своим руководством, потому что самодержавный президент может иметь с подчиненными ему членами только сношение владельца с управляющим. Подобная организация не позволяет и думать о вручении столь важной власти собранию, которое по самому составу своему не может пользоваться доверием народа и, состоя исключительно из лиц, назначаемых верховною властью, не допускало бы участвовать обществу в составлении законов. С другой стороны, Император, дав Сенату значительные права, связал бы себе руки так, что не мог бы выполнить всего задуманного им на общую пользу, и встретил бы в невежестве этих людей помеху, которая имела бы опасные последствия в случае борьбы между верховною властью и правительственными учреждениями. Поэтому Сенат надо ограничить судебною властью, но в широком размере, с полною независимостью от опеки генерал-прокурора. Предоставив таким образом свободный ход правосудию и учредив верховную палату суда, правительство обеспечит гражданам величайшее благо.

Затем обсуждались замечания Державина и гр. Воронцова. Члены комитета находили, что от проекта Державина, одобряемого Государем, нельзя ничего ожидать, так как он основан на “весьма ошибочном разделении властей”, и Новосильцев по этому поводу распространился об истинных началах разделения властей. Трудом Воронцова остался недоволен и сам Государь, так как тот облекал всею властью Сенат, упустив из виду, что этому собранию надлежит предоставить судебную часть и ничего более.

При следующем обсуждении вопроса, 11 сентября, в Москве при участии только Строганова и Новосильцева, они вновь старались убедить Государя в необходимости предоставить Сенату только одну судебную власть и указывали на неудобства вручения ему власти законодательной, как это предполагалось в записке Зубова, а также исполнительной и охранительной, как того требовал Державин. Относительно нежелательности предоставления Сенату законодательной власти сослались на мнение Лагарпа, и Государь против этого не спорил. Но вопрос об исполнительной власти возбудил разногласия — Строганов и Новосильцев говорили, что “не следует себе связывать руки, и что лучше предоставить администрацию одному человеку, с возложением на него ответственности, нежели отдать ее в руки многих. Не следовало слишком распространять права Сената, чтобы, сохранив власть, устроить управление по собственному усмотрению. Государь возражал на это, что Сенату предполагалось предоставить лишь власть получать сведения обо всем происходящем и следить за администрацией, а не иметь на нее влияние. Хотя такая идея, замечает в своем отчете Строганов, была весьма сомнительна, тем не менее ему не возражали, боясь, что он заупрямится. Против предоставления Сенату охранительной власти члены комитета указывали, что такая охранительная власть будет призрачна, что истинная охрана заключается в организации политического строя и в общественном мнении. Но Государь находил, что предполагаемая им мера служила приближением к цели. В заключение он поручил им составить проект указа о Сенате. Это было исполнено Строгановым, представившим свою записку о Сенате в заседание 9 декабря. Обсуждение ее происходило затем еще в двух заседаниях, 30 декабря 1801 и 6 января 1802 года. По предложению Государя, из ведения Сената решено изъять военное управление и народное образование. Административные дела предполагали разделить между двумя департаментами. Строганов думал разграничить их компетенцию по степени важности дел, но Государь нашел более удобным установить, чтобы в один из административных департаментов стекалось все относящееся к исполнительной части, а в другом — дела по управлению. Кроме того, по совету обер-прокурора первого департамента Резанова, решено увеличить число судебных департаментов.

В комитете обсуждался также порядок назначения сенаторов. Первоначально, в заседании 24 июня 1801 г., Государь предполагал предоставит губернаторам представлять по два кандидата для составления общего списка лиц, из которых избирались бы им сенаторы. Но Новосильцев выразил сомнение, чтобы намеченные таким порядком кандидаты оказались действительно способны к такой важной должности. Позднее, 6 января 1802 г., на обсуждение комитета было предложено предположение Державина предоставить выбор кандидатов из лиц первых четырех классов в каждом уезде дворянам первых восьми классов, а потом уже назначать сенаторов из общего списка кандидатов. Это предположение также было отвергнуто, во-1‑х, потому, что лица 4‑х классов не довольно известны избирателям для дельного выбора, и, во-2‑х, дворянские выборы всегда у нас много зависят от произвола губернаторов; в особенности же это окажется при выборе кандидатов на важные места сенаторов. По мнению комитета, подобные меры в России еще были несвоевременны.

Последнее обсуждение вопроса о преобразовании Сената происходило в комитете 17 марта. При этом были исключены из проекта две статьи, несогласованные с готовившимся Учреждением министерств, а именно — постановление о том, чтобы губернаторы и председатели присутственных мест, в чрезвычайных либо сомнительных случаях, должны были испрашивать разрешение Сената и о том, что Сенату ведать о всех донесениях губернских прокуроров.

В этом же заседании комитета Государь сообщил о передаче дела на обсуждение совета. Граф Кочубей заметил, что совет выскажется против проекта, находя его недостаточным. Государь ответил, что граф может подать в совет голос против проекта, и что это послужит к отвращению подозрений насчет участия в нем неофициального комитета.

Дело было доложено совету 21 апреля и рассмотрено им в четырех заседаниях, 24 и 28 апреля и 1 и 5 мая. Предсказания графа Кочубея оправдались. В архиве государственного совета напечатаны мнения 13 членов совета, из них только трое ограничиваются предложением частных поправок.

В общем одобряя проект, граф С. П. Румянцев выставил свой собственный проект. Девять других членов высказались против надобности и своевременности издания нового положения о должности Сената. В архиве, к сожалению, не указано, сколько именно членов присутствовало тогда на заседаниях, но во всяком случае девять голосов составляли уже значительное большинство. Всех членов совета тогда было 14⁶*.

Из противников проекта первым подал свое мнение Куракин, решительно заявив, что “к распространению прав Сената и к дарованию оному каких-либо новых преимуществ нет теперь надобности и истинных к тому побуждающих причин”. Особенно несвоевременным находил он задуманное преобразование Сената, “когда по уважению того сожалительного поката всех умов, ложными правилами себя соблазняющих к вольности необузданной и ко всякому посягательству не токмо на умаление, но даже и на уничтожение древнего порядка и той законной власти, коими государство многими веками до сего существовало и охранялось, клонится к умножению и введению прав и преимуществ новых, существом и действием своими власть самодержавную умаляющих”. Действительные недостатки Сената он считал возможным исправить частными мерами: разбором лиц в Сенат определяемых, исправлением обряда внутреннего в течении и производстве дел по канцелярии и т. п.

Беклешов находил, что “во всем проекте никакого существенного преобразования Сенату не заключается, а повторяется токмо, что в законных постановлениях и правилах доныне содержится”, и потому признавал “предложенный проект для пользы государственной и выгоды народной не только недостаточным, но и собственной своей цели и намерению не соответствующим, по которому для желаемого успеха в делах и общих нужд удовлетворения достигнуть невозможно, а подлежит необходимо, для установления не суетного обряда, а общеполезного порядка, как внутреннее расположение Сената, так и образ производства в нем дел, нераздельно с канцелярией исправить, недостаткам пособить, затруднение отвратить и вообще весь состав оного привести в такое устройство, от которого бы прямого действия ожидать можно было — что пользы в компасе и карте, когда корабль на мели или от течи моря не держит!” Сам он представил план разделения Сената на восемь департаментов. В Петербурге он предполагал шесть департаментов. Первый ведает дела к государственному управлению и к полицейскому распорядку относящиеся. Второй — дела к хозяйству и доходам государственным принадлежащие. Третий — уголовный. Четвертый — гражданский. Пятый — все судебные дела губерний, состоящих на особых правах. Шестой — межевые дела. Наконец, два московских департамента суть отделения III и IV департаментов.

В том же смысле высказался и Кочубей. “Возвратить Сенату то, что у него было отнято, конечно, желательно; но что касается до установления чего-либо, кроме судопроизводства и канцелярии, не удобнее ли оставить сие до того времени, когда новое законоположение российское к окончанию приведено будет. Суды, вероятно, испытывают некоторую перемену, а, конечно, с ними и Сенат”. Поэтому он предлагал “указ Совету внесенный заменить другим, в коем одни бы только статьи до судопроизводства относящиеся находились, не упоминая ничего о правах и преимуществах Сената. Скажут, может быть, что после вызова Государем учиненного нельзя чего-нибудь теперь не положить. Но Государь не потому, конечно, чтоб переменились мысли его, но желая лучше все сообразить, может не спешить принятием новых мер. Он отлагает, чтобы сделать лучше, и молчание его теперь не может приписано быть нехотению привести Сенат в свойственное ему положение”.

К этому отрицательному взгляду на дело примкнул также Мордвинов, находивший, “что Сенат, быв местом присутственным, а не корпусом политическим, может иметь должности, а не права; что должности сии достаточно определены данными ему повелениями, которые никогда постановлением не отменялись, а если произошло в них нарушение от поведения лиц, доверенность носящих, то поведением же, а не указом и исправлять их надлежит”. Зубов, Николай Румянцев, Вязмитинов, Лопухин, Васильев говорили то же самое.

Граф Сергей Румянцев выступил с своим особым проектом разделения Сената на две палаты: вышнюю палату правительства и вышнюю палату правосудия. Каждая из них состоит из двух департаментов. Первый департамент палаты правительства ведает казенные доходы, другой — прочие правительственные места; при них состоит генерал-прокурор. Палата правосудия разделяется на департаменты гражданский и уголовный, при них соответственно генерал-прокурору состоит оберегатель законов. Относительно палаты правосудия Румянцев выражал уверенность, что “Государь, следуя внушениям просвещенной справедливости, отречется охотно от всякого влияния в судах и, по примеру прочих государей самодержавных, сделает членов сей палаты независимыми, утвердив их в должности по жизнь, разве бы в преступлениях каких были они уличены и то не инако, как публичным судом”. Кроме того, он считал необходимым “некоторое различие сделать между повелениями Высочайшими, кои относятся к временным распоряжениям, к случаям и лицам, с теми, из коих имеет составиться Уложение государственное. Ощутительно по крайней мере для всякого, что воля монаршая, устраивающая благосостояние целого народа, и та же воля, удостаивающая, примерно, благородную деву званием фрейлинским, не одним и тем же наименованием образоваться должны”.

Немногие принципиальные сторонники проекта предлагали все-таки частные к нему поправки. Завадовский и Воронцов предлагали восстановить некоторые постановления сенатского доклада относительно требования единогласия и в общем собрании, относительно издания побудительных указов от имени самого Сената и т. п. Воронцов кроме того, указывая, что предполагаемое преобразование Сената не имеет никакого отношения “к идеям французскими делами порожденным”, что нет его и “в обязанности, возлагаемой на Сенат, делать самодержавной власти представления, если повеления ее найдет он в исполнении неудобными или народу отяготительными”: напротив, мысль сия утверждена и в наказе Екатерины II, и в проекте ее о Сенате. ”Дозволение такое отвратит и остережет скороспешность, при частных докладах допускаемую, и обезопасит государство от важных личных ошибок”.

Трощинский, отстаивая проект, заявлял, что он не видит другого способа обратить Сенат на прежнее его установление, как подтвердив его права и обязанности и присоединив к ним нужные на будущее время предосторожности. Ожидать сего возвращения от единой перемены в правилах лиц, значило бы основать его бытие на личных свойствах людей. Но и Трощинский предлагал частные поправки к проекту: исключить все введение, начав просто со слов: “рассмотрев представленный от Сената доклад”, установить и для общего собрания требование единогласия, считая “право единогласного решения правом от учредителя Сената ему данным”. По ст. 8 проекта Трощинский указывал на необходимость выразить в ней более определенно, что право представления Государю распространяется и на общие дела государственные, “где Сенат, яко хранилище законов и верховное место исполнения их, имеет обязанность представлять встречаемые им неудобства”.⁷*

В самый день последнего заседания совета по этому делу, о суждениях его было сообщено в неофициальном комитете Кочубеем, который и тут поддерживал свое мнение, что лучше всего было бы обнародовать указ, в коем излагалась бы только процедура занятий Сената, без упоминания о его правах. Государь сказал только, что он прикажет переписать все предложенные мнения, чтобы сообщить их комитету. В записках Строганова нет указаний на дальнейшее обсуждение вопроса в комитете. Но, по-видимому, и сам Государь колебался: только через четыре месяца, 8 сентября 1802 хода, был обнародован указ о должности Сената, в один день с изданием Учреждения министерств.

Указ этот далеко не осуществляет первоначального намерения, выраженного в указе 5 июня 1801 года, восстановить Сенат в том значении, какое он имел в царствование Петра Великого и Елизаветы.

Да и действительно, раз были учреждены министры, как органы активного управления и как непосредственные докладчики верховной власти по делам управления, невозможно уже было сохранить за Сенатом прежнюю полноту власти. Приходилось ограничить его деятельность функцией надзора. В этом смысле и было составлено тогда новое Учреждение Сената. Ст. 1 Указа о правах и обязанностях Сената (20.405) постановляла, что “Сенат есть верховное место в империи; имея себе подчиненными все присутственные места он, как хранитель законов, печется о повсеместном наблюдении правосудия; наблюдает за собиранием податей и за расходами штатными, имеет попечение о средствах к облегчению народных нужд, соблюдению общего спокойствия и тишины и прекращению всяких противозаконных деяний во всех подчиненных ему местах”. Вместе с тем Учреждение министерств обязывало министров представлять ежегодно через Сенат письменный отчет Государю (ст. XII). Сенат, рассмотрев отчет, требует от министра объяснений и докладывает Государю свое мнение об отчете министра (ст. XIII). Кроме того, Сенату предоставлялось, если он и раньше года усмотрит из доношений губернских прокуроров, что в какую-либо часть вкрались злоупотребления, требовать от министра объяснений, и если признает их неудовлетворительными, докладывать о том Государю (ст. XIV). Так как в царствование Екатерины значение Сената много пострадало от возраставшей власти генерал-прокурора, то закон 1802 г., сохранив за генерал-прокурором право не соглашаться с заключением общего собрания Сената, постановлял однако, что в случае несогласия генерал-прокурора дело вносится к Государю не через одного генерал-прокурора, но при депутации от Сената, из одного или двух сенаторов противного генерал-прокурору мнения (ст. 9). С другой стороны, для решения дел в общем собрании, вместо простого большинства, установлено было требовать большинство ⅔ и тем как бы умалена самостоятельная власть Сената (ст. 13). На практике, однако, сохранилось только последнее правило; первое же, по замечанию Сперанского, “по очевидному его неудобству вскоре само собою пало в бездействие”.⁸*

Вскоре после издания этого указа Сенату представился повод воспользоваться предоставленным ему правом, “если бы по общим государственным делам существовал указ, который был бы сопряжен с великими неудобствами в исполнении, или по частным судным не согласен с прочими узаконениями, или же неясен, представлять о том Императорскому Величеству”. В декабре 1802 года Государю министром военных сил Вязмитиновым был представлен доклад военной коллегии о правилах увольнения от службы дворян и вольноопределяющихся, удостоенный Высочайшего утверждения. В первой статье этих правил постановлялось “об отставке не дослужившихся до обер-офицерства из дворян унтер-офицеров и прежних нижних чинов по прошениям на свое пропитание не прежде представлять, как по нахождении их в действительной службе 12 лет”. Когда доклад этот был объявлен Сенату, он принял его сначала беспрекословно, и определено было передать его для наблюдения за исполнением в четвертый департамент, о, чем 17 декабря и был подписан журнал. Но затем, через девять дней, графом Северином-Потоцким подано было мнение⁹*, в котором указывалось, что “первая статья вовеки достопамятная указа 18 февраля 1762 г. определяет ясно, что “все находящиеся в разных службах дворяне могут оные продолжать, сколь долго пожелают и их состояние им дозволит”. И хотя в ст. 8 того указа сказано: “находящихся же ныне в военной службе дворян в солдатских и прочих нижних чинах менее обер-офицера не оставлять, разве кто более 12 лет военную службу продолжал”; но выражение “находящихся ныне”, очевидно, объясняет, что сия статья, поставленная не без причины последнею, имела в виду только настоящее тогда время, и дворяне в ней разумелись не иначе, как служившие при самом издании указа, что таковой точно, а не иной смысл и дел сей статьи 8 доказывается тем, что в течение последовавших 40 лет 18 статья славной, на вечные роды российскому дворянству дарованной грамоты гласит: “Подтверждаем благородным, находящимся в службе, дозволение службу продолжать и от службы просить увольнения по сделанным на то правилам”. Хотя положение военной коллегии естественно и неоспоримо, что в таких случаях подают прошение по правилам, и по правилам не оставляют службу иначе, как в положенное время года или по окончании смотров, что ожидают решения и проч., но не думаю, чтобы стал кто утверждать, будто под именем правил должен разуметься и 12‑летний срок, вводимый докладом. На сем основании военная коллегия весьма удобно может 24 или 36‑летнее время поставить в число правил, и тем в самые тесные пределы привести силу грамоты дворянской. Не простирая столь далеко робких ожиданий, должно согласиться, что и 12‑летнее принужденное служение произведет на опыте великое неудобство. Вместо ограниченного числа людей, которые удержаны будут на несколько лет в службе насильно (печальное прибежище полководцу), сколько тысяч других и поступить в оную побоятся. Не жестоко ли столь чувствительным образом опечалить дворянство целой империи повреждением силы драгоценнейшего для него постановления, которое Петр III называет “непоколебимым утверждением Самодержавного Всероссийского престола”, которое бессмертная Екатерина столько уважила, распространила, — постановление, напоследок, которое обожаемый Александр торжественно наименовал и удостоверил “коренным и непрелагаемым законом”. Оставаться ли нам в молчании, когда доклад, ниспровергая самое то, что полагает основанием своим, и предубедив, смею сказать, строгую внимательность Государя, коснулся почти единственного коренного закона, коим Россия справедливо гордиться может? Не обязаны ли мы говорить, когда общее мнение, кажется, нас уже предварило? Вследствие сего мнение мое то, чтобы Правительствующий Сенат на основании 9 статьи Высочайшего указа вошел к Его Императорскому Величеству со всеподданнейшим докладом: не благоугодно ли будет повелеть министрам рассмотреть вновь упомянутое столь важное узаконение”.

Мнение это было обер-секретарем передано генерал-прокурору Державину, и тот, найдя, что “оно написано не токмо дерзко против Сената, но и против Государя неприлично, который как бы в каком народном правлении сравнен со всеми гражданами”, приказав его не записывать, представил Государю. “Государь, рассказывает Державин, как видно, знал о сем мнении, и едва ли не с позволения его оно написано, ибо тогда все окружающие были набиты конституционным французским и польским духом, а паче всех и как атаман их, граф Воронцов, который в Сенате при рассуждении о правах оного вводил мнения аристократические или ослабляющие единодержавную власть Государя; но не был же тому противен и граф Валериан Зубов, бывший тогда в Совете и в уважении Императора; Государь отвечал на доклад весьма резко сими именно словами: “Что же? Мне не запретить мыслить кто как хочет. Пусть его подает, и Сенат пусть рассуждает. Сенат это и рассудит, а я не мешаюсь. Прикажите доложить”. Это было в воскресенье, а в следующую пятницу 26 января 1803 года мнение Потоцкого было доложено общему собранию, и только два сенатора, Шепелев и Ананьевский, высказались против него. Между тем слухи о происходившем в Сенате проникли в общество. По словам Державина, в Москве “знатное и, можно сказать, глупое дворянство приняло с восхищением мнение графа Потоцкого, так что в многолюдных собраниях клали его на голову и пили за здоровье графа, почитая его покровителем российского дворянства и защитником его угнетения; а глупейшие или подлейшие души не устыдились бюсты Державина и Вязмитинова, яко злодеев, выставить на перекрестках, замарав их дерьмом для поругания”. Ходила по рукам и “Ода господину Потоцкому”.¹⁰*

За болезнью Державина согласительное предложение его было доложено общему собранию обер-прокурором первого департамента, князем А. Н. Голицыным. Державин сам явился в Сенат лишь в следующее заседание, когда должно было происходить подписание определения. Державин находил, что по важности дела и разногласию следовало изложить лишь мнения и предложения генерал-прокурора без всякого приговора и в таком виде представить дело Государю. “Нет, закричали несколько сенаторов, приказываем, пиши приговор!” Державин прибег тогда, чтобы прекратить прения, к старому петровскому правилу, согласно которому в случае разногласия давалось на диспут только три часа времени, для отсчета которых ставились песочные часы. Когда срок протекал, сам царь ударял по столу молотком, и далее прения не могли продолжаться. Так поступил и Державин. “Седши на свое место, рассказывает Державин, за генерал-прокурорский стол, он ударил по оному молотком. Сие как громом поразило сенаторов: побледнели, бросились на свои места, и сделалась чрезвычайная тишина. Не знаю, замечает Державин, что было этому причиною, не показалось ли им, что Петр Великий встал из мертвых и ударил своим молотком, к которому по смерти его никто не смел прикоснуться. И по городу были о сем случае многие и различные толки”.

Несмотря на противоречие Державина, на Фоминой неделе Государь принял депутацию от Сената, состоявшую из Трощинского и графа Строганова. Трощинский прочел мнение Потоцкого, резолюцию Сената и согласительное предложение Державина. По выслушании Государь встал и сказал, что он дает указ¹¹*. Указ этот был дан 15 марта 1803 года (10.676), и в нем постановлялось, что слова ст. 9 указа 8 сентября 1802 года: “не касаясь вновь издаваемых и подтверждаемых Нами”, относятся единственно к существовавшим уже законам и следственно не дают в настоящем случае Правительствующему Сенату права основывать на сей статье своего Нам представления”.

В действующем издании Учреждения Сената на основании этих указов 1802 и 1803 гг. образована статья 202, гласящая так: “Если бы, по общим государственным делам, существовал указ, сопряженный с великими неудобствами в исполнении, или, по частным судным, несогласный с прочими узаконениями или же неясный, то Сенату дозволяется входить с докладом о сем к верховной власти; но когда по таковому представлению перемены не последует, то указ остается в силе. Сие право Сената распространяется однако же только на законы прежние, не касаясь вновь издаваемых или подтверждаемых Императорским Величеством”.

Когда по плану Сперанского предпринято было в 1809 г. преобразование совета и министерств, то вместе с тем предполагалось преобразовать и Сенат. “Как судная часть по существу своему весьма различна от части правительственной, то и положено было дать обеим сим частям разные и каждой свойственные устройства; а для большей точности в понятиях различить сами их наименования, назвав соединение правительственных частей Сенатом правительствующим, а судных — Сенатом судебным”. При этом министерства должны были считаться не средним отдельным учреждением, а самим Правительствующим Сенатом, которого министры — члены, а министерства — составные части. Сенат должен был при этом заменить собою и комитет министров. Хотя составленный в этом смысле проект был внесен в Государственный Совет и там принят большинством, но утверждение его не состоялось. В начале царствования этот проект был вновь рассмотрен и одобрен комитетом 6 декабря 1826 года¹²*, но и тогда не получил утверждения, а затем уже более вопрос этот не возбуждался.

Только судебной реформой, приведшей к образованию в составе Сената совершенно обособлено поставленных кассационных департаментов, как бы осуществлена старая мысль о разделении Сената на судебный и правительственный. Но “правительственный” Сенат не слился с министерствами или с комитетом министров и в этой, к счастью сохранившейся вопреки предположениям Сперанского, отдельности Сената от комитета — залог возможности для административных департаментов Сената стать со временем настоящим административным судом высшей инстанции. Слияние Сената с комитетом, напротив, знаменовало бы собою смешение функции надзора за законностью с функциями активной администрации.

Примечания:

¹* Записки, 275, 726.

²* Относящиеся сюда архивные материалы напечатаны Калачевым в Сборнике Археологического Института, т. 1, 1878 г.

³* Сборник археологического института. Книга I. СПб. 1878 г., стр. 68‑118.

⁴* Проект Державина сохранился в Архиве Государственного Совета и в Императорской Публичной Библиотеке. Калачев напечатал его в Сборнике Археологического Института, т. I, 1878, приписав Сперанскому, который будто бы составил его для графа Завадовского. Репинский думал, что проект этот составлен Дмитриевым или Трощинским. Но сравнение проекта с тем, что о своем проекте говорить сам Державин в своих Записках (Сочинения, т. VI, стр. 727), устраняет всякое сомнение в том, то это его проект. См. мою статью в Журнале Министерства Юстиции 1896, декабрь, “Проект устройству Сената Державина”.

⁵* Сперанский и его государственная деятельность с общим очерком истории внутреннего управления в XVIII веке. Русский Архив, 1868, № 10, ст. 1585, 1586.

⁶* Граф Н. И. Салтыков, граф В. А. Зубов, князь А. Б. Куракин, граф А. И. Васильев, князь П. В. Лопухин, Д. П. Трощинский, граф П. В. Завадовский, граф А. Р. Воронцов, граф Н. П. Румянцев, граф П. С. Мордвинов, граф В. П. Кочубей, граф С. П. Румянцев, С. К. Вязмитинов, А. А. Беклешов.

⁷* Архив Государственного Совета, т. III, ч. I, столб. 15‑50.

⁸* Архив исторических и практических сведений, 1859, кн. III, стр. 46. Державин относить его отмену ко времени генерал-прокурорства Лопухина.

⁹* Чтения Императорского Общества истории и древностей, 1864, кн. III, стр. 128‑131.

¹⁰* Напечахжхтана в VII томе Сочинений Державина, стр. 424.

¹¹* Державин, Записки (Сочинения, т. VI, стр. 749‑758).

¹²* Сборник Р. И. О., т. 74, стр. 9.