§ 64. Понятие административной юстиции.

§ 64. Понятие административной юстиции

Для разрешения споров о законности распоряжений органов администрации и самоуправления организуются обыкновенно особые учреждения — административные суды. Деятельность этих административных судов и дает содержание понятию об административной юстиции.

Чем же обусловливается существование особой административной юстиции наряду с общей юстицией гражданской и уголовной? Вопрос этот со стороны различных представителей науки государственного права находил себе неодинаковое разрешение. Одни относятся к административной юстиции совершенно отрицательно, видя в ней лишь ничем не оправдываемое стеснение компетенции обыкновенных судов, уголовных и гражданских, и полагая, что для обеспечения законности в управлении необходимо совершенное упразднение особых административных судов и предоставление надзора за законностью управления всецело и исключительно обыкновенным судам. Другие признают, напротив, существование административной юстиции необходимым, усматривая в ней то гарантию должной самостоятельности административной власти, то единственное надежное обеспечение законности управления.

Положительные воззрения на существо административной юстиции сводятся к двум существенно различным теориям: французской и немецкой. Основное различие их в том что, французская теория видит основание административной юстиции в принципе разделения властей — судебной и исполнительной, немецкая — в различии частного и публичного права. Французская теория исходит из предположения, что разделение власти исполнительной и судебной, и в частности независимость исполнительной власти от судебной требует, чтобы органы судебной власти не могли требовать отчета от органов власти исполнительной, и чтобы для этого надзор за законностью управления был предоставлен не обыкновенным судам, а особым коллегиальным учреждениям, принадлежащими к составу администрации и от нее зависимым. Французская теория относит поэтому к административной юстиции те дела, в которых субъект правонарушения есть административный орган, не могущий, якобы, в силу принципа разделения властей подчиняться контролю судебной власти. Немецкая теория, напротив, находит основание для обособления административной юстиции не в особенностях субъекта правонарушения, а в особенностях объекта. Как для охраны гражданских прав существуют суды гражданские, так для органа публичных прав должны существовать особые административные суды, для которых, однако, требуются те же гарантии независимости, как и для судов уголовных или гражданских.

Согласно французской теории существование административной юстиции требуется в интересах административной власти, ради того, чтобы она не подчинялась суду, чтобы предоставить ей больший простор, большую свободу. Административная юстиция с этой точки зрения — привилегия администрации и вместе с тем стеснение прав суда, а следовательно, и прав граждан. Считая задачей административной юстиции обеспечение возможной свободы административной деятельности, французская теория сама собой приводила к стремлению изъять органы администрации от контроля обыкновенных судов по всем вообще делам, к чрезмерному, следовательно, расширению сферы административной юстиции, относила к ведению ее и чисто гражданские дела, раз стороной в деле являлся административный орган. Вместе с тем, административные суды, при таком взгляде на административную юстицию, должны быть организованы в полной зависимости от администрации, должны быть поставлены в те же условия подчиненности, как и все вообще административные учреждения. И действительно, французское законодательство предоставляет функции административной юстиции советам префектуры, в первой инстанции, и Государственному Совету — во второй. И совет префектуры, и Государственный Совет составляются из лиц вполне зависимых от административной власти, не пользующихся судейской несменяемостью. А между тем к ведению этих учреждений отнесены некоторые чисто гражданские дела.

Понятно, что такая постановка административной юстиции породила убеждение, что весь институт этот есть только порождение деспотизма; что его развитие — верный признак реакции; что обеспечение законности возможно только при совершенном упразднении всякой административной юстиции. Это отрицательное отношение к административной юстиции в той ее форме, какую она получила во Франции, подкреплялось еще и тем, что в основу французской теории административной юстиции положено было, очевидно, неправильное начало. Признать, что разделение властей административной и судебной не допускает распространения судебного контроля на действия администрации, равносильно признанию того, что судебные функции в отношении к делам, в которых заинтересована администрация, должны выполняться не судом, а администрациею. Но это, конечно, приводит к отрицанию принципа разделения властей, к совершенному смешению административной и судебной функции. И во Франции такое странное толкование принципа разделения властей было принято только по политическим соображениям. В революционную эпоху относились недоверчиво к судьям, видя в них представителей консервативного направления и опасаясь, что если предоставить им право контроля над деятельностью администрации, они воспользуются им для противодействия проведению в жизнь революционных идей.

Нельзя не заметить при этом, что французская теория административной юстиции неразрывно связана с системой административной централизации и опеки. Только господствующая над всем и все опекающая административная власть, живое воплощение “единого и нераздельного народного верховенства”, всех и все подчиняя этому высшему принципу государственной жизни, может требовать и присвоить себе такую широту независимости, чтобы быть сама себе судьей в своих делах. Все опекая, администрация все и подчиняет себе. Но замените эту систему децентрализацией, самоуправлением, и такая постановка дела окажется невозможной. Община, округи, провинции, сами представители местных, следовательно, частных интересов, они сами могут в своей деятельности, в своих стремлениях придти в столкновение с общей государственной идеей. Органы самоуправления не могут поэтому притязать на подобное независимое положение. Уже само существование нескольких самоуправляющихся единиц делает необходимым в общих государственных интересах надзор за ними. Таким образом, понятно, что французская теория, в последовательном ее развитии, приводит к признанию несовместимости административной юстиции с самоуправлением.

Эти особенности постановки административной юстиции во Франции вполне объясняют господствовавшее прежде в литературе отрицательное к ней отношение. Но более внимательное изучение условий административной деятельности показало, что обеспечить вполне законность управления только деятельностью уголовных и гражданских судов представляется в действительности невозможным.

Уголовный суд имеет дело только с преступными деяниями, и уголовное преследование необходимо предполагает личную вину должностных лиц. Во всех тех случаях, где незаконное распоряжение состоялось без нарушения со стороны должностных лиц их служебного долга, а следовательно, без всякой вины с их стороны, уголовная ответственность не может иметь места. Незаконное действие должно быть при таких условиях признано действием учреждения, а учреждение не может подлежать уголовной ответственности. Гражданская ответственность применима не к одним только физическим лицам, а также и к лицам юридическим. Поэтому и в тех случаях, когда незаконное распоряжение не имеет своим основанием нарушения участвовавшими в нем должностными лицами своего служебного долга и когда, следовательно, оно признается действием учреждения, гражданский иск может иметь место. Тут или само учреждение может быть признано отдельным юридическим лицом и как таковое явится граждански ответственным за свои действия, нарушающие чужие права, или же учреждение может быть признано лишь органом государства, также являющегося в сфере гражданских отношений самостоятельным субъектом. Тогда ответчиком по гражданскому иску по поводу данного незаконного распоряжения явится целое государство, как субъект гражданских прав, как казна.

Но и гражданская ответственность не может обнять собою всех возможных незаконных действий администрации. Гражданская ответственность предполагает или прямо нарушение гражданского права, вызывающее иск о восстановлении нарушенного гражданского права, или такое незаконное действие, которым причиняется кому-либо имущественный, оцениваемый на деньги ущерб. Между тем, администрация в своей деятельности может нередко совершать важные нарушения публичных прав граждан, не связанные ни с каким имущественным вредом. В таких случаях и гражданский иск не может иметь места, а нарушающее публичные права распоряжение все-таки остается незаконным, а следовательно, требующим соответствующих средств для восстановления нарушенных прав.

Вот в этой недостаточности гражданской и уголовной ответственности немецкие юристы, с Шталем и Гнейстом во главе, и видят основание к существованию административной юстиции. Для них административная юстиция есть усиление контроля над администрацией и самоуправлением, расширение судебного контроля на обширную область публичного права, не входящую в сферу компетенции гражданских судов, вооружение, так сказать, и публичных прав граждан правом иска. Так как с точки зрения немецкой теории административная юстиция является не средством обеспечения свободы действия исполнительной власти, а вящим обеспечением законности, то она и не считает необходимою принадлежностью органов административной юстиции зависимость их от администрации. Напротив, она требует и для административных судов независимости и самостоятельности. Контроль над законностью управления, говорит Гнейст, может быть поручен только коллегиям с независимыми членами и с формальной процедурой.

Эти воззрения на административную юстицию нашли себе выражение в новом прусском законодательстве. Законами 1872‑1875 годов там организованы три инстанции административного суда: уездная управа (Kreisausschuss), окружная управа (Bezirksausschuss) и высший административный суд (Oberverwaltungsgericht). Уездная управа служит одновременно и органом административного суда, и активного управления, но при разборе судебных дел она действует с применением форм судебной процедуры. Под председательством назначаемого королем, но непременно из местных жителей, ландтага она слагается из шести выбираемых уездным земским собранием членов. Окружная управа есть одновременно орган административного суда и орган надзора за целесообразностью актов самого правления. Она составляется, под председательством губернатора (Regierungspräsident), из шести членов, из которых двое назначаются пожизненно королем, а четверо избираются провинциальным ландтагом. Наконец, высший административный суд есть уже исключительно орган административной юстиции и состоит только из назначаемых королем, но зато несменяемых членов. Таким образом, органы административной юстиции поставлены в Пруссии довольно независимо от органов активной администрации.

В основе немецкой теории лежит несомненно правильная мысль. Понятие административной юстиции может быть выяснено только в связи с различием частного и публичного права. Но едва ли правильно, как это делают немецкие публицисты, видеть особенность административной юстиции собственно в свойстве нарушенного права, в свойстве объекта правонарушения, служащего основанием к возбуждению административного иска. Ведь различие уголовной и гражданской судебной охраны определяется не свойством нарушенного права, а свойством самого правонарушения и связанных с ним последствий. Нарушение одного и того же права, например, имущественного, может влечь за собою одновременно и гражданскую, и уголовную ответственность. И нарушение публичного права гражданина, например, незаконное лишение свободы, может послужить основанием для гражданского иска о вознаграждении за причиненный тем материальный вред. Нечего уже и говорить, что нарушения публичного права зауряд составляют уголовно наказываемые деяния. Потому и разграничение административной юстиции от уголовной и гражданской может быть основано не на особенности нарушаемых прав, а на особенностях последствий правонарушения, осуществляемых административным иском.

Особенное последствие правонарушения, осуществляемое административным иском, составляет отмена незаконного распоряжения.

Правда, и в гражданском процессе возникают нередко вопросы о признании тех или других действий ничтожными. Но там эти вопросы не имеют самостоятельного значения. Дело в том, что принудительное осуществление гражданских прав допускается не иначе, как при содействии суда. Поэтому признак ничтожности гражданской сделки имеет значение лишь как условие какого-либо возражения или притязания стороны. Административное распоряжение может быть, напротив, принудительно осуществляться самою административною властью без обращения к суду. Поэтому даже сам факт издания незаконного распоряжения уже составляет правонарушение, уже создает неправомерное состояние. Неповиновение распоряжению администрации, в законности которого гражданин сомневается, но которое затем судом признается законным, влечет за собой для неповиновавшегося уголовную ответственность. В силу этого разрешение вопроса о законности или незаконности данного административного распоряжения во многих случаях само по себе представляет весьма серьезный и существенный интерес, и необходимо установить определенный порядок, в каком заинтересованные лица могли бы добиться разрешения этого вопроса. По всему этому отмена незаконных распоряжений администрации получает особенное и вполне самостоятельное значение.

Но если наряду с гражданским и уголовным иском следует установить еще особый административный иск, направленный на отмену незаконных административных распоряжений, то спрашивается, есть ли основание для рассмотрения таких административных исков устраивать особые административные суды?

Не проще ли и не лучше ли в интересах обеспечения законности управления предоставить рассмотрение и административных исков судам обыкновенным.

Необходимость существования особых административных судов обусловлена тем, что ни устройство, ни порядок производства уголовных и гражданских судов не соответствуют особенному характеру административных исков.

Так, прежде всего, совершенно непригоден для осуществления административной юстиции исключительно профессиональный состав гражданских судов. Дело в том, что административные распоряжения представляются не только осуществлением права, но и выполнением обязанности. Администрация и самоуправление не только могут, но и должны действовать и притом действовать согласно тем целям, какие указаны им верховным управлением. Они не могут не осуществлять предоставленных им полномочий власти или осуществлять их несогласно тому назначению, ради которого полномочия эти им предоставлены. Поэтому для полноты судебного контроля за деятельностью управления необходимо не ограничивать его только контролем за соблюдением внешних, формальных условий, а. надо распространить его на поверку того, — пользуются ли органы управления данными им полномочиями власти согласно указанным верховным управлением назначению и цели. Гражданское право можно по желанию осуществлять и не осуществлять, и можно осуществлять с какой вздумается целью, потому что в основе гражданских правоотношений лежит поделение объекта на части, причем полученною в обладание частью объекта можно распоряжаться по своему свободному усмотрению. Публичные правоотношения, напротив, основаны на приспособлении объекта к совместному пользованию многими¹*. Поэтому каждый может пользоваться объектом своего публичного права только согласно данному ему назначению. В частности вся государственная организация представляет собою не что иное, как приспособление власти, основанной на взаимной зависимости людей, составляющих государство, к осуществлению задач государственной жизни; и каждое отдельное государственное учреждение может осуществлять предоставленные ему полномочия власти не иначе, как согласно данному им назначению.

Пользование этими полномочиями для достижения каких-либо посторонних целей было бы незаконно.

Соответствие осуществления полномочий власти данному назначению зависит вполне от изменчивых и разнообразных конкретных условий, среди которых приходится действовать органам власти, и потому в законе нельзя наперед общим образом установить объективных признаков такого соответствия. Для такого соответствия органы власти, как на это справедливо указывает Гнейст, должны соблюдать в пользовании своими полномочиями должную, справедливую меру (rechtes Mass), всецело определяемую особенностями каждого частного случая. Например, если полиция имеет право требовать исправного содержания дорог, то, не соблюдая должной меры в осуществлении этого права, она может до крайности стеснить лиц, обязанных починкой дороги, ибо нет и не может быть безусловно исправной дороги. При желании на всякой дороге можно найти, что починить. И нельзя установить общих объективных признаков такой неисправности, которая может быть терпима, и такой, которая требует починки. Но, с другой стороны, нельзя и органам полиции предоставить ничем неограниченную свободу требовать починок, когда им вздумается. Это явилось бы в их руках бесконтрольным орудием угнетения граждан.

Для всеобъемлющего, полного контроля за законностью деятельности управления необходимо предоставить суду право разрешать вопросы не только о внешней, формальной законности действий администрации, но и о соблюдении в ее действиях должной меры. А для того, чтобы суд мог разрешать такие вопросы, в состав его должны входить не одни профессиональные юристы, а также люди, непосредственно знакомые с бытовыми условиями, среди которых приходится действовать органам управления. Другими словами, в составе административных судов необходимо присутствие представительного элемента. Поэтому более годным органом для рассмотрения административных исков были бы суды уголовные, функционирующие с участием присяжных. Но их организация не соответствует характеру административно-судебных дел. Организация суда присяжных слишком сложна и требует слишком большой затраты времени и труда, чтобы применяться ко всем делам, даже самым мелким. Для большинства административных дел она была бы слишком сложна и дорога, а найти объективную мерку для различения важных и неважных административных дел невозможно. Именно в публичном праве, чаще чем где-либо, самые важные принципиальные вопросы возбуждаются по поводу самых ничтожных дел. Поэтому для административных судов более подходящей организацией является соединение профессионального и представительного элемента в одну смешанную коллегию. При этом и характер представительного элемента тут должен быть несколько иной, чем в суде уголовном. Понимание вопросов управления, в отличие от вопросов о виновности, не может быть доступно каждому, а требует некоторого навыка и знакомства с делом. Поэтому выбор заседателей административных судов должен быть обставлен более строгими условиями, обеспечивающими известную административную опытность.

Точно так же непригодными для рассмотрения административных исков представляются и установившиеся формы уголовного и гражданского процесса. Уголовный процесс, предполагающий наличность обвиняемого и представителя государственной власти в роли обвинителя, совершенно непригоден для рассмотрения административно-судебных дел, где представители государственной власти являются, наоборот, в роли ответчиков, и где нет и не может быть обвиняемого. Что же касается гражданского процесса, то в нем стороны признаются полными хозяевами тяжбы, и это вполне соответствует особенной природе гражданских прав, с их резкою обособленностью по субъектам, с их вполне факультативным характером. Раз субъект гражданского права не обязан его осуществлять, вполне последовательно, что и гражданский суд не может отринуть признанных ответчиком притязаний истца и не может присудить истцу больше, чем он сам требует. Вместе с тем постановление гражданского решения имеет силу только для участвовавших в тяжбе сторон. Эти начала совершенно неприложимы к административно-судебным делам. В них на первом плане состоит не частный, а общественный интерес, и потому исход процесса нельзя ставить в зависимость от уменья, настойчивости или даже прямо от взаимного соглашения истца и ответчика. Признание должностным лицом принесенной на него жалобы правильною еще не может обязывать административный суд непременно удовлетворить требование истца. Иначе это привело бы к возможности произвольных соглашений между органами власти и заинтересованными лицами в прямой ущерб законности управления. С другой стороны, и неумение истца доказать основательность своей жалобы не может быть достаточным основанием отказа. Административный суд, имеющий в виду прежде всего действительное охранение законности управления, должен сам войти в самостоятельное рассмотрение дела, сам собрать доводы за и против и надлежащим образом оценить их. Роль административного суда должна быть по необходимости гораздо активнее, нежели роль гражданского суда. Административный судья не может оставаться лишь беспристрастным свидетелем происходящей между сторонами борьбы. Он не может основывать свое решение исключительно на том, что будет доказано сторонами. Сила решений административных судов не может быть, ограничена только участвовавшими в деле сторонами. Вследствие того, что в основе публично-правовых отношений лежит приспособление объектов к совместному пользованию многими, решение споров о публичных правах не может быть ограничено в своем действии только определенными лицами, участвовавшими в процессе. Оно по необходимости отражается на правах всех лиц, заинтересованных в пользовании данным объектом или несущих обязанность по приспособлению его к общему пользованию. Например, решение по жалобе землевладельца о проведении общественной дороги по его земле неизбежно получает обязательное значение для всех заинтересованных в пользовании этой дорогой; решение по жалобе на отказ в освобождении от воинской повинности точно так же отзывается на всех вынувших следующие за жалобщиком номера жребия, так как, если жалобщик будет освобожден, они могут быть призваны для пополнения требуемого числа новобранцев. Поэтому решения административного суда первой инстанции могут быть обжалованы не только участвовавшими в процессе сторонами, но и всяким заинтересованным лицом, что, например, прямо признает наш Устав о воинской повинности.

Итак, особенности административного иска, направленного к разрешению споров о публично-правовых отношениях, делают необходимым особенное устройство судов, призванных рассматривать эти иски, и особенную организацию самого судопроизводства. Для полноты судебного надзора за законностью управления необходимо существование особых административных судов. Но для того, чтобы этот надзор представлял действительные гарантии законности управления, надо, чтобы административные суды были настоящими судами, т. е. удовлетворяли всем основным условиям правильного отправления правосудия. И прежде всего личному составу административных судов должна быть обеспечена должная независимость от администрации, так как иначе они не могут надлежащим образом выполнять функцию надзора за законностью управления.

Примечание:

¹* Cм. мои Лекции по общей теории права, 1897, стр. 177 и след. 162‑166.