§ 55. Деятельность земских учреждений.

§ 55. Деятельность земских учреждений

Условия деятельности земских учреждений определяются, во-первых, кругом дел, предоставленных ведению земства; во-вторых, степенью власти, какою наделены органы земского самоуправления.

Предметы ведения земства определяются ст. 1 и 2 Положения. Ст. 1 общим образом постановляет, что земские учреждения ведают дела о местных пользах и нуждах губерний и уездов. Положение 1864 г. ближайшим образом определяло эти местные пользы и нужды, предоставленные ведению земства, как “хозяйственные”. В действующем Положении это ограничение отпало, но надо сказать, что в общем круг ведения земских учреждений остался тот же, что и прежде.

Ст. 2 дает более подробное перечисление дел, подлежащих ведению земства. Перечисление это, однако, не имеет исчерпывающего, ограничительного значения, так как два его последних пункта, XII и XIII, дают совершенно общие, неопределенные указания, что к ведению земства, кроме перечисленных дел, относится также “удовлетворение возложенных в установленном порядке на земство потребностей воинского и гражданского управлений” и вообще “дела, предоставленные ведению земских учреждений на основании особых законоположений и уставов”.

Впрочем, и перечисленные в первых одиннадцати пунктах ст. 2 предметы ведения земства указаны в довольно общих выражениях. При этом законодатель обозначает отношение земских учреждений к различным предметам их ведения различным образом, говоря то о “заведовании”, то об “устройстве и содержании”, об “участии”, “попечении”, “воспособлении”, “заботах”. В этой пестроте выражений нельзя, однако, заметить строго определенных различий. Под “попечение”, очевидно, подойдут и заботы, и воспособление, и участие. С другой стороны, “устройство и содержание”, конечно, предполагают и “заведование”. Поэтому можно сказать, что деятельность земства в отношении к различным задачам местного управления сводится к двум формам: одни дела переданы всецело в заведование земства, так что правительство сохраняет за собой только надзор за земскою деятельностью; другие же дела оставлены в непосредственном заведовании правительственных учреждений с возложением на земство лишь обязанности содействовать правительственной деятельности.

Таким образом в заведовании земских учреждений находятся: 1) земские повинности, денежные и натуральные; 2) земские имущества; 3) дороги, дорожные сооружения, больницы и пристани вне городских поселений; 4) земская почта; 5) лечебные и благотворительные заведения; 6) народное продовольствие, и 7) взаимное земское страхование, предоставленное заведованию собственно губернского земства. Кроме того, попечению земских учреждений предоставлены: 1) охранение народного здравия; 2) предупреждение скотских падежей; 3) предупреждение и тушение пожаров и лучшее устроение селений; 4) развитие средств народного образования; 5) воспособление земледелию,  промышленности и торговле.

Но для надлежащего выяснения условий земской деятельности по всем этим делам необходимо точнейшим образом определить характер и степень власти, предоставляемой нашим законодательством, земским учреждениям, или, другими словами, надо выяснить, каким образом и насколько могут они осуществлять три основных элемента административной деятельности: издание указов, принятие распоряжений и само исполнение.

Осуществление этих трех функций закон распределяет между земскими собраниями и управами так, что собрания издают указы и осуществляют распорядительную власть, а исполнительные функции возложены на управы (ст. 61). Распределение дел между губернскими и уездными земскими учреждениями определяется тем общим началом, что те и другие ведают одни и те же дела, но губернские ведают эти дела, если они касаются всей губернии или нескольких уездов, а уездные — если они относятся к одному только уезду (ст. 3). Но из этого правила имеются и исключения в смысле предоставления некоторых дел исключительному ведению губернского земства. Сюда относятся: 1) издание указов, 2) представление ходатайств правительству о местных пользах и нуждах, 3) дела по взаимному земскому страхованию, 4) разрешение займов, 5) устройство и перенесение, закрытие, изменение сроков ярмарок, базаров, торгов, пристаней, 6) установление повинностей по истреблению вредных животных и 7) установление такс вознаграждения за повреждение земельных угодий, порубки и тушение лесных пожаров и за простой судорабочих (ст. 63).¹*

Что касается объема, в каком земские учреждения осуществляют различные элементы власти управления, то он представляется далеко неодинаковым. Положение 1864 г. наделяло земство весьма широкой и самостоятельной распорядительной властью, но исполнительную власть его ограничивало довольно скромными рамками, а право издания указов первоначально вовсе не было предоставлено земству. Правда, уже при выработке проекта в 1863 г. граф Корф указывал на необходимость предоставить право издания “правил и постановлений (règlements), обязательных для всего местного населения”. Он мотивировал свое предложение тем, что “широкий круг деятельности земских учреждений, самостоятельность, которою они должны пользоваться, и в особенности предполагаемое высвобождение их, по некоторым частям, из-под административной регламентации Свода законов, влечет само собой необходимость признать за ними самими, в известных пределах, право регламентации. Сие право есть неотъемлемая прерогатива всякого установления, долженствующего иметь самостоятельное место в администрации, орудие, без которого такому установлению невозможно было бы выполнять свое назначение”. Он предполагал установить и особую санкцию за нарушение таких постановлений, не очень, впрочем, высокую, не свыше денежного взыскания в 15 руб., “дабы местная земская власть не касалась интересов слишком важных”.²* Предположение это было тогда устранено замечанием графа Валуева, что “такая мера была бы неудобна в настоящее время, когда, с одной стороны, еще не приведены в действие и сами положения, на коих будут существовать земские учреждения, с другой — начала и пределы регламентарной власти разных учреждений ни в науке, ни в практике не имеют твердых точек опоры”³*.

Вопрос о предоставлении органам местного самоуправления права издавать обязательные для местных жителей постановления возбужден был снова только в 1869 г. при обсуждении проекта Городового Положения 1870 г. и опять со стороны нашего кодификационного учреждения, во главе которого тогда стоял уже князь Урусов. Упирая на крайнюю неопределенность постановлений наших уставов благочиния и благоустройства, он пришел к тому заключению, что “невозможно в общем законе постановлять такие правила, которых польза вполне зависит от обстоятельств местных и временных. Очевидно, что только на местах может быть определено, согласно обстоятельствам места и времени, каким образом должны быть в каждом городе устроены и содержимы улицы и тротуары, какой должен быть распорядок на рынках и ярмарках, какие должны приниматься меры для предупреждения пожаров, скотских падежей, охранения народного здравия, безвредности съестных припасов и чистоты воздуха. Только положительное предоставление права самому общественному управлению или, смотря по важности предмета, местной или даже высшей административной власти, по инициативе общественного управления, на издание, по исчисленным предметам, в известном порядке, постановлений в дополнение, изменение и взамен тех по сим предметам правил Свода, которых польза зависит от местных и временных обстоятельств, и которые не могут составлять предмет закона. С предоставлением административной власти права издавать постановления взамен известных правил, изложенных в Своде, такие правила не могут не считаться отмененными, как законы. Но в тех видах, что некоторые из этих правил могут в иных городах оказаться достигающими своей цели, что местные власти не вдруг могут предначертать по каждому предмету городского благоустройства соответствующие обстоятельствам правила, а что до издания таких новых правил уничтожение всякой обязательной силы правил, действовавших доселе, может произвести беспорядок, казалось бы полезным определить, что эти правила действуют в каждом городе на одинаковом основании с постановлениями, издаваемыми в установленном порядке административною властью, впредь до положительной отмены таковых постановлений”.⁴*

Эти предположения нашли себе осуществление в Городовом Положении лишь отчасти. Думам было предоставлено право издавать обязательные для местных жителей постановления, но не в отмену известных статей Свода, а, напротив, под общим условием согласия таких постановлений с постановлениями закона. Осуществление предположений II отделения вполне до пересмотра соответствующих уставов было признано неудобным⁵*. Затем, по примеру Городового Положения, подобные же права были постепенно представлены и земству. В 1873 году губернским собраниям было предоставлено право издавать правила о мерах предосторожности от пожаров, о тушении их и о постройках в селениях (П. С. 3. № 52.396). В 1879 г. было предоставлено губернским же собраниям издавать правила о мерах против чумы на рогатом скоте (П. С. 3. № 59.739) и уездным собраниям о мерах к предупреждению и прекращению повальных и заразительных болезней (П. С. 3. № 59.399).

Положение 1890 г. (ст. 108) значительно расширило в этом отношении права земства, предоставив их, впрочем, только губернскому собранию, с правом ограничивать действие постановлений и отдельными местностями губернии. Губернское собрание может теперь издавать указы: 1) о мерах предосторожности от пожаров и о постройках в селениях (ст. 108, п. 1, 10); 2) о мерах санитарных (пп. 2, 5, 6, 7, 8, 11, 12); 3) об устройстве, содержании и порядке пользования путями сообщения, пристанями, переправами (п. 3); 4) о внутреннем распорядке на ярмарках, рынках и базарах (п. 9)⁶*, и 5) по делам о народном продовольствии (ст. 109)⁷*. Но перечень этот не имеет исчерпывающего значения: в законе прямо оговорено, что то же право принадлежит земским собраниям и по всем прочим предметам, о которых это специально указано в существующих узаконениях⁸*.

Почин составления таких указов может исходить или от самого губернского собрания, или от уездных собраний, или от соединенных заседаний уездных собраний и городских дум, или, наконец, от губернатора. Проекты указов о санитарных мерах рассматриваются при участии губернского врачебного инспектора, а по продовольственной части принимаются в соображение заключения уездных съездов (ст. 110). Составленные собранием проекты указа представляются губернатору на утверждение. Если губернатор затруднится утвердить постановление, он представляет дело на рассмотрение губернского по земским делам присутствия (ст. 111). Для вступления в силу указа собранием должен быть назначен определенный срок, не менее двух недель со времени объявления (ст. 112). Наблюдение за соблюдением указов и возбуждение судебного преследования их нарушителей возлагается на чинов полиции и участковых попечителей, избираемых земским собранием (ст. 111, 114).

Итак, хотя земству теперь предоставлено право издавать указы по довольно широкому кругу предметов, но указы эти получают обязательную силу не иначе, как с утверждения правительственной власти. Большею самостоятельностью пользуется земство относительно распоряжений. Утверждению правительственной власти подлежат из них только некоторые, прямо перечисленные в законе. À именно, утверждению губернатора подлежать распоряжения: 1) об изменении направления земских дорог и разделении их на губернские и уездные; 2) об учреждении выставок местных произведений; 3) о переводе, изменении сроков торгов и базаров и внутреннем размещении как торгов и базаров, так и ярмарок, и 4) о таксах вознаграждения за повреждения земельных угодий, за порубки, за тушение лесных пожаров, за сверхсрочный простой судорабочих (ст. 82)⁹*, и утверждению министра внутренних дел: 1) об открытии и перенесении пристаней, об обращении земских дорог в проселочные, о сборах за проезд по земским дорожным сооружениям и переправам, содержимым частными лицами; 2) о разделении имуществ и заведений общественного призрения на губернские и уездные; 3) о переложении натуральных повинностей в денежные, и об установлении натуральной или денежной повинности по истреблению вредных животных; 4) об открытии, закрытии, переводе, изменении срока ярмарок, и 5) о займах, кроме позаимствований из принадлежащих земству капиталов, имеющих специальное назначение (ст. 83)¹⁰*.

Все другие распоряжения земских собраний хотя также представляются губернатору, но приводятся в действие без правительственного учреждения, если в двухнедельный срок со дня их получения губернатор не остановит их исполнения (ст. 86).

Что касается собственно исполнительной власти, то Положение 1864 г. предоставляло земским учреждениям осуществление функции непосредственного исполнения лишь настолько, насколько она могла быть выполнена собственными средствами земства и деятельностью земских должностных лиц. Осуществление непосредственного принуждения частных лиц земским учреждениям не было предоставлено. Если же земство встречало надобность для исполнения своих распоряжений в таких принудительных мерах, оно должно было обращаться к содействию правительственных полицейских органов (ст. 127, 134, 150). Такое лишение земских учреждений права принудительной власти являлось в Положении 1864 г. естественным последствием признания земского управления собственно хозяйственным управлением. При составлении Положения 1890 г. имелось в виду поднять, усилить государственное значение земства. Поэтому можно бы было ожидать, что земским учреждениям, как долженствующим стать отныне органами государственного управления, будет предоставлена и известная доля принудительной власти, составляющей характерную особенность государственного управления. Но составители действующего Земского Положения сделали по этому вопросу совершенно иной вывод из признания государственного характера за земским самоуправлением. Действующее законодательство не только не расширяет сравнительно с Положением 1864 г. исполнительных функций земства, а, напротив, ограничивает самостоятельность их осуществления. Прежде земство было вполне самостоятельно в исполнении своих распоряжений, насколько это могло быть достигнуто без применения принудительных мер. Самостоятельность эта обеспечивалась тем, что земские исполнительные органы были поставлены в полную и исключительную зависимость от самого земства. Между земским собранием и управой не ставилось тогда вмешательства правительственной власти. Требовать отчета от управы могло только земское собрание (ст. 113‑117). Положение же 1890 г. ставит земские управы в непосредственное подчинение губернатору. Он может производить ревизии управы и других исполнительных органов земского управления (ст. 108). Недовольные распоряжениями управы могут по своему усмотрению приносить на них жалобы или земскому собранию, или тому же губернатору (ст. 129). Усмотрев из произведенной им ревизии или принесенной ему жалобы неправильные действия управы, он предлагает ей исправить допущенные нарушения должного порядка. Если управа встретит затруднения исполнить предложение губернатора, она может ему о том сделать представление, и тогда дело передается на разрешение губернского по земским делам присутствия (ст. 103, 130). Земское собрание остается при этом совершенно в стороне. Закон не обязывает губернатора даже спросить мнения собрания. И только когда губернское присутствие уже постановит обязательное для управы решение, земское собрание может его обжаловать Сенату (ст. 103, 89). Если принять еще в соображение личную зависимость членов управы от губернатора в силу принадлежащего ему права возбуждать вопросы об уголовной и дисциплинарной их ответственности, представлять их к наградам, давать им отпуска за пределы губернии, то будет ясно, что действующее законодательство совершенно лишило земство самостоятельной исполнительной власти, подчинив осуществление ее непосредственному воздействию губернатора.

Примечания:

¹* В статье этой указаны еще и другие дела, но они подходят, под общее правило, так как не могут относиться к одному уезду, например, раскладка сборов между уездами (п. 2). [Сверх дел, перечисленных в ст. 63 Пол. зем. учр. изд. 1892 г., губернскому земскому собранию предоставлена также следующие дела: 1) обращение сумм особого по каждой губернии специального земского дорожного капитала на дорожные сооружения, исполняемые распоряжениями губернского земства, или назначения из них пособия уездным земством, или же передача их в распоряжение последних; 2) прекращение действий пенсионных и эмеритальных касс служащих в земских учреждениях и определение условий их ликвидации; 3) установление сроков представлений предназначаемых для губернских земских управ сведений и отчетов об общем положении ветеринарного дела; 4) представление ходатайств о разрешении выдавать из земских сумм вознаграждение владельцам животных из местного скота, павшего после своевременного заявления о появлении заразной или повальной болезни с тем, чтобы размер сего вознаграждения не превышал одной трети оценки павшего животного. Дополнение к ст. 63 по Прод. 1906 г.].

²* Материалы, II, стр. 22.

³* Материалы, II, стр. 446‑448.

⁴* Материалы общ. устр. в городах. II, стр. 432‑435.

⁵* Материалы город., III, стр. 12, 100, 233, 304, 369‑378, 451‑454.

⁶* [Губернскому земскому собранию предоставлено также составлять обязательные постановления: а) о производстве легкового извозного промысла и содержании извозчичьих и других общественных экипажей вне городских поселений; б) о приемке на вес покупаемого торговцами всякого рода зернового хлеба, муки, крупы и проч. в определенных местах; в) о таксах сборов за взвешивания на общественных весах. Пп. 14, 15 и 16 ст. 108 по Прод. 1906 г.].

⁷* [Ст. 109 по Прод. 1906 г. исключена].

⁸* [Пунктом 9 Высочайше утвержденным в порядке 87 ст. Свода основных законов положения совета министров губернским земским учреждениям предоставлено составлять в установленном порядке обязательные постановления для обеспечения нормального отдыха служащих в торговых заведениях, складах и конторах в условиях и границах, означенных в том положении. Собр. узаконений 1907 г. № 270].

⁹* [Утверждению губернатора подлежать следующие постановления земских собраний: 1) о разделении земских путей сообщения на губернские и уездные; 2) об изменении направления земских дорог; 3) об обращении губернских и уездных дорог в проселочные и наоборот и об устройстве новых и перенесении существующих пристаней на судоходных реках и озерах; 4) об учреждении выставок местных произведений; 5) об открытии новых ярмарок и о переводе из одной местности в другую, об изменении сроков и закрытии существующих ярмарок, торгов и базаров, а также об изменении внутреннего размещения ярмарок, в пределах назначенных для них селений; 6) о таксах вознаграждения за убытки, причиняемые потравами и другими повреждениями земельных угодий, за лесные порубки и за тушение лесных пожаров; 7) об установлении такс за проезд в легковых извозчичьих и других общественных экипажах вне городских поселений; 8) об установлении сборов с проезжающих по дорожным сооружениям и переправам, находящимся в заведовании земства, а также переправам, содержимым частными лицами, и 9) о ценах для производства платы судохозяевами судорабочим за сверхсрочный простой на внутренних водяных путях сообщения при отсутствии между сторонами по этому предмету условия. Ст. 82 по Прод. 1906 г.].

¹⁰* [Утверждению министра внутренних дел подлежат следующие постановления земских собраний: 1) о разделении имуществ и заведений общественного призрения на губернские и уездные; 2) о переложении натуральных повинностей в денежные; 3) об установлении натуральной и денежной повинности по истреблению вредных для полей и лугов насекомых и животных; 4) о займах, за исключением позаимствований из принадлежащих земству капиталов, имеющих особое значение; 5) о прекращении действий пенсионных и эмеритальных касс служащих в земских учреждениях и об определении условий их ликвидации; эти постановления утверждаются министром внутренних дел по соглашению с министрами финансов и юстиции; 6) ходатайства губернских земских собраний о разрешении им выдавать из земских сумм вознаграждение владельцам животных из местного скота, павшего после своевременного заявления о появлении заразной или повальной болезни, и 7) ходатайства земских учреждений о выдаче в подкрепление местных средств на борьбу с заразными и повальными болезнями заимообразных пособий из средств процентного сбора с гуртов на сумму не свыше пятидесяти тысяч рублей. Ст. 83 по Прод. 1906 г.].