§ 56. Надзор за земским самоуправлением.

§ 56. Надзор за земским самоуправлением

В отношении к надзору за земскими учреждениями между старым Положением 1864 г. и новым Положением 1890 г. замечается наиболее существенное различие.

При составлении Положения 1864 г. решено было земским учреждениям предоставить действительную самостоятельную власть в заведовании делами местного хозяйства, и потому было признано, что “доколе действия земских учреждений касаются только местных интересов, нет надобности в участии правительственной власти, в прямом ее вмешательстве и влиянии на ход дел”. Составители Положения 1864 г. ссылались в подтверждение его на опыт дореформенного времени, когда во многих делах местного хозяйства прямое участие двух различных, по началу своему, властей вело или к совершенному почти уничтожению законного влияния одной из властей на ход дел, или к пререканиям и взаимному противодействию той и другой власти, или, наконец, к взаимному их уклонению от подлежащего исполнения обязанностей, к обоюдному бездействию и апатии¹*. Но, приняв общим основанием самостоятельность власти земских учреждений, комиссия, однако, признала: 1) что самостоятельность эта должна относиться лишь к определенному законом кругу дел, и 2) что распоряжения земства могут иногда существенно затрагивать интересы частных лиц и государства. Поэтому необходимы в этом отношении гарантии, которые должны заключаться в надзоре правительственной власти за деятельностью земства.

Для обеспечения возможности такого надзора все постановления земских собраний предписывалось сообщать без замедления губернатору (ст. 98), и губернатору, а также министру внутренних дел предоставлено было право остановить всякое постановление, противное законам или общим государственным пользам (ст. 9). Губернатор мог воспользоваться этим правом в семидневный срок, министр — в промежуток времени между двумя сроками заседаний земского собрания. Остановив постановление собрания, губернатор или министр должны были сообщить о том управе. Рассмотрев затем дело вторично, земское собрание сообщало свое окончательное заключение губернатору или министру по принадлежности, а те, если не соглашались с заключением собрания, представляли дело на разрешение Сената по первому департаменту. Это право протеста применялось ко всем постановлениям земских собраний без исключения. Но кроме того в ст. 90 и 92 Положения 1864 г. были перечислены дела, по которым постановления земских собраний требовали утверждения губернатора или министра. Для такого утверждения был установлен определенный срок: для губернаторского — семидневный, для министерского — двухмесячный. Если в определенный таким образом срок отзыва не получалось, постановление собрания считалось утвержденным. Однако, и отказ в утверждении со стороны губернатора и министра не решал еще дела окончательно. Отказ их должен был быть мотивированный, и если земское собрание при вторичном рассмотрении дела представленными возражениями не убеждалось, возникшие таким образом пререкания разрешались, по представлению губернатора или министра, первым департаментом Сената. Вместе, с тем земским учреждениям предоставлено было право на относящиеся до них распоряжения губернатора и высших административных властей приносить жалобы Сенату (ст. 11).

Такая постановка правительственного надзора за деятельностью земских учреждений обеспечивала им полную самостоятельность. Даже относительно тех постановлений, для которых требовалось правительственное утверждение, администрации не был предоставлен решительный голос. Если земское собрание настаивало на своем постановлении, утвердить которое затруднялась администрация, судьею между ними являлся Сенат, и притом в положении истца являлся орган правительственной власти, на нем лежала обязанность доказать незаконность или противоречие общим государственным пользам постановления земского собрания.

Действующее Положение внесло весьма существенные изменения в организацию правительственного надзора за земской деятельностью в смысле умаления самостоятельности земских учреждений. Оно, во-первых, расширило  круг самых задач надзора и, во-вторых, придало надзору более стеснительные формы.

Прежде правительственные органы были призваны надзирать за не противоречием постановлений земских собраний требованиям закона и общим государственным пользам. В определении и оценке местных интересов земству была предоставлена полная самостоятельность. Теперь правительственные органы призваны следить и за тем, чтобы постановления земского собрания не нарушали явно и интересов местного населения (ст. 87). Следовательно, законодатель как бы сам сомневается в том, чтобы организованные им на сословной основе земские учреждения были верными представителями действительных интересов местного общества.

Изменен теперь и сам порядок надзора. В первоначальном проекте министерства внутренних дел предполагалось даже все вообще постановления земских собраний признать подлежащими исполнению не иначе, как по предварительному утверждению их правительственной властью, причем все разномыслия между земством и губернатором предполагалось предоставить окончательному разрешению или вновь образуемого местного органа надзора, губернского по земским делам присутствия, или министра внутренних дел, без всякого участия Сената. Государственный Совет нашел, однако, невозможным принять такой порядок, при котором деятельность земства была бы подчинена уже не надзору только, а прямому непосредственному руководству правительственной власти. Согласно с этим было отвергнуто установление, как общего правила, правительственного утверждения всех постановлений земских собраний. Вместе с тем Государственный Совет нашел несогласным с коренными началами нашего государственного строя совершенное устранение Сената от разрешения пререканий земских учреждений с губернскою властью, и потому полагал предоставить земству право обжаловать решения губернского по земским делам присутствия в Сенат. Точно так же по мнению Государственная Совета было бы неудобным предоставить единоличной власти министра, внутренних дел отмену постановлений, несогласных с общими государственными пользами или явно нарушающих интересы местного населения. Поэтому предположено было предоставить окончательное решение таких пререканий, когда вопрос идет о незаконности данного постановления, сенату, а когда о нецелесообразности, — или комитету министров, или Государственному Совету, смотря по тому, предполагается ли при этом увеличение земского обложения сравнительно с предположенным земским собранием или нет²*.

Эти предположения Государственного Совета удостоились Высочайшего утверждения. Но и за этим изменением постановления действующего Положения все-таки очень значительно усилили правительственный надзор за земскою деятельностью.

Утверждение губернатора или министра внутренних дел требуется и теперь только для дел прямо перечисленных в законе (ст. 82 и 83)³*, но само утверждение поставлено в совершенно иные условия. Во-первых, ни для губернаторского, ни для министерского утверждения действующее Положение не устанавливает никакого срока, и постановления, требующие его, не приводятся вовсе в исполнение до воспоследования такого утверждения (ст. 81). Во-вторых, в случае отказа в утверждении дело теперь не представляется более ни на вторичное обсуждение земского собрания, ни на разрешение Сената. Постановления, которые губернатор не найдет возможным утвердить, представляются им на рассмотрение местного органа надзора за земскими учреждениями, губернского по земским⁴* делам присутствия, состоящего, под председательством губернатора, из губернского предводителя, вице-губернатора, управляющего казенною палатою, прокурора окружного суда, председателя губернской земской управы⁵* и одного члена, избираемого губернским собранием из членов управы или гласных (ст. 8)⁶*. Кроме того, при рассмотрении дел, касающихся ведомств, не имеющих представителей в присутствии, в заседание его приглашается с правом голоса начальник местного управления того ведомства, а если такого нет, то лицо, уполномоченное на то подлежащим министром (ст. 9). Дела в присутствии решаются по большинству голосов, а при равенстве голосов перевес дает голос председателя (ст. 11). Но если губернатор не согласится с решением большинства, он представляет дело на усмотрение министра внутренних дел (ст. 12), который и разрешает окончательно вопросы об утверждении или не утверждении постановления земского собрания по сношении, в подлежащих случаях, с другими министрами (ст. 84, 85).

Право останавливать постановления земских собраний, не требующие утверждения, принадлежавшее прежде министру внутренних дел в промежуток времени между двумя заседаниями земского собрания, теперь отменено, и это, конечно, составляет существенное улучшение, так как дает больше устойчивости постановлениям земских собраний.

Право останавливать постановления земских собраний сохранено теперь только за губернатором, но зато срок, в течение которого он может осуществлять это право, удвоен; вместо семидневного установлен двухнедельный (ст. 86). Поводом к остановке постановления собрания может служить как его незаконность, т. е. несогласие с законом, нарушение круга ведомства, пределов власти или порядка действий земских учреждений, так и нецелесообразность, т. е. несоответствие общим государственным пользам и нуждам или явное нарушение интересов местного населения (ст. 87). Это различие мотивов остановки постановлений обусловливает собою и различие в порядке разрешения возбужденного вопроса. Окончательное решение об отмене незаконных постановлений предоставлено Сенату, нецелесообразных — Государственному Совету и комитету министров⁷*.

Постановление собрания, остановленное губернатором, как незаконное, передается им в месячный срок на рассмотрение губернского по земским делам присутствия. Если губернатор согласится с заключением большинства, то оно подлежит исполнению (ст. 88); но земское собрание может на него принести до окончания ближайшей очередной сессии жалобу в Сенат, которая управой передается губернатору, и тот с подлинным производством представляет ее министру, который в трехмесячный срок должен внести дело со своим заключением в Сенат (ст. 89). Если же губернатор не согласится с большинством присутствия, то также представляет дело министру, который, в случае согласия с губернатором, входит в Сенат с представлением об отмене постановления земского собрания (ст. 12).

Постановления уездных собраний, остановленные губернатором как нецелесообразные, предлагаются им на обсуждение первого очередного губернского собрания (ст. 90). Постановления же губернских собраний, в случае признания их нецелесообразными, представляются министру внутренних дел с заключением губернского по земским делам присутствия (ст. 91). Министр или разрешает исполнение опротестованного постановления, или входит с представлением о его отмене, либо изменении, о чем уведомляет губернатора в трехмесячный срок (ст. 93). Отмена или изменение постановлений земских собраний разрешается по общему правилу комитетом министров: но если последствием предполагаемого изменения должно явится возвышение земского обложения против определенного земским собранием, то дело разрешается Государственным Советом тем порядком, который установлен для дел о земских повинностях (ст. 94)⁷*.

Как мы уже говорили, Положение 1864 г. не устанавливало особого порядка обжалования постановлений земских собраний частными лицами, предоставляя им только права гражданского иска на общем основании (ст. 119). При этом, очевидно, было упущено из внимания, что постановлениями земских собраний могут быть нарушены не одни гражданские права, а также и публичные права частных лиц, и во всех тех случаях, когда земские учреждения действуют, как органы власти, ими будут нарушаться именно публичные права. Между тем, при нарушении публичного права гражданский иск не может иметь места, и гражданский суд не может принять дела к своему рассмотрению. Поэтому в таких случаях частным лицам оставалось только два пути для того, чтобы добиться отмены постановления, нарушающего их права: обратиться с жалобой или к самому же земскому собранию, или к губернатору в расчете, что тот воспользуется своим правом протеста для защиты прав частных лиц. Но оба эти пути одинаково представлялись не обеспечивающими права частных лиц. Если жаловаться самому земскому собранию, то оно оказывалось судьею в собственном деле и притом безапелляционным. Да к тому же земские собрания заседают всего раз в год и очень не долго, так что потерпевшему уже по условиям времени не всегда окажется возможным своевременно обжаловать постановление собрания. Что же касается губернатора, то предоставленным ему правом протеста он по закону должен пользоваться как орган правительственного надзора в видах законности и общей целесообразности, а не ради охраны прав частных лиц. На такую беззащитность частных лиц в отношении к земству было обращено внимание при составлении нового Земского Положения, и действующий закон обстоятельно определяет порядок обжалования частными лицами как постановлений земских собраний, так и распоряжений управ.

Когда действием земских учреждений нарушено гражданское право частного лица, действующее Положение предоставляет ему право гражданского иска на общем основании (ст. 127). Для всех других случаев нарушения распоряжениями земства прав частных лиц установлен особый порядок обжалования. Закон различает обжалование: 1) обращенных к исполнению постановлений земских собраний, 2) не вступивших еще в силу постановлений земских собраний и 3) распоряжений земских управ. Жалобы на обращенные к исполнению постановления приносятся в Сенат. Жалобы на не вступившие в силу постановления приносятся губернатору. Если при этом жалоба касается постановления, требующего министерского утверждения, то губернатор представляет ее министру; все другие жалобы передаются на разрешение губернского по земским⁸* делам присутствия (ст. 128). Жалобы на распоряжения земских управ приносятся, по усмотрению жалобщика, или земскому собранию, или губернатору (ст. 129). Губернатор, если признает жалобу заслуживающей уважения, предлагает управе удовлетворить жалобщика (ст. 130). Если управа встретит затруднение исполнить предложение губернатора, то представляет ему о том, и дело передается на разрешение губернского по земским⁸* делам присутствия (ст. 103). На решения губернского по земским делам присутствия могут быть также приносимы жалобы в трехмесячный срок. Жалобы эти подаются губернатору, который представляет их с объяснениями министру внутренних дел, а тот, со своим заключением, вносит их в Сенат (ст. 131)

Примечания:

¹* Материалы, II, стр. 380.

²* Отчет по Государственному Совету за 1890 г., стр. 125‑133.

³* Дела эти указаны на стр. 446.

⁴* [Губернского по земским и городским делам присутствия. Ст. 8 по Прод. 1906 г.].

⁵* [или заменяющих их по закону лиц. Там же].

⁶* [В состав губернского по земским и городским делам присутствия входит кроме того непременный член этого присутствия с правом голоса и городской голова губернского города. При обсуждении дел городского общественного управления в состав присутствия входит вместо члена по выбору губернского земского собрания член от городской думы губернского города, избираемый ею из состава ее гласных и утверждаемый министром внутренних дел. — На непременного члена возлагается производство и доклад губернатору дел городского и земского общественного управления, которые восходят на его усмотрение и вообще подлежат поверке или утверждению правительственной власти, заведование делопроизводством присутствий, подготовка дел к слушанию и исполнение поручений губернаторов при производстве ими ревизий органов земского и городского управлений. Ст. 8 и прим. по Прод. 1906 г.].

⁷* [Отмена или изменение по представлениям министра внутренних дел постановлений земских собраний разрешается в порядке законодательном в тех случаях, кода от того должно последовать возвышение земского обложения против определенного земским собранием размера и советом министров — во всех прочих случаях. Ст. 94 по Прод. 1906 г.].

⁸* [и городским].