§ 54. Исполнительные органы.

§ 54. Исполнительные органы

Организацией представительства определяется, какие именно элементы местного общества и в какой именно степени призываются к участию в местном самоуправлении. Организацией исполнительных органов самоуправления обусловливается степень предоставляемой самоуправлению самостоятельности. От той или другой системы представительства зависит отношение органов самоуправления к местному обществу; от того или другого устройства исполнительных органов зависит отношение их к правительственной власти.

Само существо самоуправления, как мы уже говорили, в том именно и заключается, что осуществление в местности определенных задач государственного управления совершается не непосредственными органами государства, а органами местного общества. Поэтому, там, где все участие местного общества в заведовании делами местного государственного управления ограничивается только обсуждением и решением возбуждаемых текущим управлением вопросов, а само исполнение принятых решений совершается правительственными учреждениями, самоуправления в собственном смысле слова не существует.

В таком случае нельзя сказать, чтобы государство возлагало на местное общество осуществление определенных задач государственного управления. Правительство сохраняет за собой непосредственное осуществление всех задач государственного управления, но только некоторые из них осуществляет при содействии представителей местного общества.

Такой именно характер имеет участие общества в делах местного управления во Франции, по крайней мере в департаментах и в округах (arrondissement). Местное представительство организовано там на широком демократическом основании. Члены всех местных советов, генеральных, окружных, муниципальных, избираются непосредственно населением всеобщей подачей голосов. Но тем не менее все эти советы не имеют значения настоящих органов самоуправления, потому что не имеют своих самостоятельных исполнительных органов. Все их постановления приводятся в исполнение правительственными органами — префектами, супрефектами, мерами. Правда, с 1870 г. в департаментах, кроме генеральных советов, созываемых два раза в год, существуют еще избираемые генеральными советами постоянные департаментские комиссии. Но это не есть собственно исполнительный орган. Департаментская комиссия не есть постоянно действующее учреждение, каким необходимо должен быть исполнительный орган. Заседания комиссии, по правилу, происходят только раз в месяц, и функции ее заключаются лишь в наблюдении за тем, как префект исполняет постановления генерального совета.

При выработке Положения 1864 г. всеми безусловно признавалась необходимость дать земству особые, зависящие от него исполнительные органы. Тогда вовсе не находили себе сторонников предположения ни о возложении исполнения постановлений земских собраний на правительственные учреждения, ни об образовании особых исполнительных земских органов по назначению от правительства. Доводы комиссии в пользу необходимости поручения исполнительных функций особому земскому учреждению сводились к “сложности и специальности исполнительных действий по земским делам; необходимости подчинить непосредственно эти действия надзору земских собраний и предупредить столкновения и пререкания между общею правительственною властью и земскими учреждениями, и, наконец, указаниями опыта, свидетельствующего, что предоставление исполнительной деятельности по земским делам общей исполнительной власти ведет вообще к неблагоприятным последствиям”¹*. Речь шла лишь о том, не следует ли включить в состав исполнительного органа, земской управы, члена от правительства, и председательство в управе предоставить предводителям дворянства. Первое из этих предложений было заявлено лишь одним членом комиссии (гр. Д. А. Толстым), а затем не нашло себе поддержки, так как ”коронный член или не будет иметь существенного значения, или значение это будет в ущерб самостоятельности представительного начала”²*. Предположение о председательстве предводителей было принято большинством комиссии и одобрено при рассмотрении в совете министров³*. Но затем оно встретило решительные возражения со стороны графа М. Корфа, обратившего внимание на неловкость положения предводителя, избираемого одним собранием и обязанного нести, в качестве председателя управы, ответственность перед другим, и на существенное различие качеств, требуемых от предводителя дворянства и председателя управы⁴*. С этими доводами согласился Государственный Совет, причем было еще добавлено и то соображение, что председательство предводителя в управе уронит звание предводителя в смысле его отдельного значения, так как подчинит его собранию из представителей всех сословий⁵*. По этим соображениям в Положении 1864 г. было постановлено всех членов и председателя управы избирать земскому собранию. При составлении Положения 1890 г. первоначально министерством внутренних дел было предположено выборные управы заменить земскими присутствиями, состоящими из членов и председателя по назначению от правительства. Мотивами такого предположения выставлялось то, что “при полной зависимости от земских собраний управы являются в сущности ничем иным, как хозяйственными конторами сих общественных коллегий. Подобный порядок вещей не может быть сохранен при предполагаемой постановке земского дела, как дела государственного, подлежащего ведению государственной власти совместно с земским представительством. Дело государственное может быть поручено лишь государственным установлениям, от правительства зависящим”⁶*. Эти доводы, очевидно, были дальше цели. Если принять их, то вообще можно допустить существование в местности одних только правительственных установлений, а не земских. Министерство, по-видимому, поняло это, и в проекте, внесенном в 1890 г. в Государственный Совет, уже отказалось от замены выборных управ земскими присутствиями. Действующее положение предоставляет выбор всего состава управы земскому собранию (ст. 115).

В проекте Положения 1864 г. не был указан срок, на какой избираются члены управы. В Государственном Совете на это было обращено внимание. Граф Милютин полагал, что срок избрания членов управы должен совпадать со сроком, в какой они обязаны давать отчет земскому собранию в своей деятельности, так как, если бы управа по поверке не оправдала доверия собрания, было бы нерационально продолжать ее деятельность на будущее время. Этим, конечно, существенно усиливалась ответственность управы, потому что на возбуждение уголовной ответственности членов управы собрание решится гораздо труднее, чем на простое их забаллотирование. Но граф Валуев противопоставил этому желательность придать управам, как учреждению, постоянно и непрерывно действующему, больше устойчивости и постоянства состава, и Государственным Советом был принят тогда трехлетний срок⁷*, сохранившийся и в действующем Положении (ст. 128). Выбывшие до срока замещаются кандидатами, а если таковых нет, то в первые два года производятся новые выборы, а в последний год вакантная должность замещается по назначению от правительства (ст. 123).

Относительно условий избираемости в члены управ между старым и новым Положениями существует довольно значительная разница. По Положению 1864 г. могли быть избраны в состав управы только лица, участвовавшие в избирающем собрании (ст. 46). Теперь можно избирать как гласных, и притом безразлично уездных и губернских, так и вообще всех, имеющих право голоса в земских избирательных собраниях (ст. 116). Следовательно, члены избирательных волостных сходов и даже крестьяне, избранные сходом в кандидаты, но губернатором в звании гласных не утвержденные, не могут быть избраны; а крестьяне уездные гласные могут быть избраны не только в уездную, но и в губернскую управу. На первый взгляд может показаться несколько странным такое расширение круга лиц, могущих быть избранными в управу, за пределы состава избирающего собрания. Если данное лицо не могло пройти на выборах в гласные, то как допускать его в управу? Но в действительности это служит лишь некоторым коррективом того правила, что каждое избирательное собрание может избирать гласных только из своей собственной среды. Поэтому лицо, вообще пользующееся большим уважением местного населения, может не попасть в гласные только потому, что не найдет поддержки большинства в том именно избирательном собрании, к которому само принадлежит. В члены управы оно все-таки может оказаться избранным.

Так как ст. 46 Положения 1864 г. признавала могущими быть избранными в управу всех участвующих в избирающем собрании лиц, то и председательствующий в нем предводитель мог также быть избранным, хотя бы ни гласным, ни земским избирателем не был. Но теперь избранными в управу могут быть только гласные и члены избирательных собраний. Поэтому, предводитель, не выбранный в гласные и не имеющий голоса, в избирательном земском собрании, не может быть, избран в управу. Это, по-видимому, внесено в закон не намеренно его составителями, а является случайным результатом изложения текста закона. В проекте министерства прямо была оговорена возможность совмещения должности предводителя и председателя управы, и потому едва ли министерство хотело ограничить избираемость предводителей в управу только теми случаями, когда предводитель вместе с тем гласный или избиратель. Государственный же Совет нашел лишь излишним особо предусматривать возможность указанного совмещения, в виду удостоверенной опытом его нежелательности, так как неудобно, если одно и то же лицо будет председательствовать и в управе, обязанной отчетом, и в собрании, проверяющем эти отчеты. Это привело бы к необходимости заменять председателя собрания другим лицом при обсуждении наиболее важных вопросов, какими несомненно представляются поверки отчетов управы. Однако, Государственный Совет не считал нужным устанавливать и запрещения избирать предводителя, если собрание найдет это удобным, в председатели или члены управ⁸*.

С другой стороны, для председателей управы новое Положение устанавливает особое ограничение. На эту должность могут быть избраны только лица, имеющие право поступления на государственную службу (ст. 117).

Хотя члены управы и замещаются по выборам, но правительство все-таки имеет влияние на состав управы, так как ему предоставлено утверждение избранных в управу лиц. По Положению 1864 г. утверждались только председатели (ст. 48, 56), теперь и члены: члены управы и председатель уездной управы — губернатором, председатель губернской управы — министром внутренних дел (ст. 118). Новое Положение представляет еще ту особенность, что оно предоставляет земскому собранию избирать на управские должности и по нескольку лиц, из которых тогда одно утверждается по усмотрению правительства (ст. 115),

По Положению 1864 г. не было прямо указано, в чем заключаются последствия не утверждения избираемого в председатели управы. Но так как в законе тогда был предусмотрен лишь один способ замещения управских должностей, то возможен был в этом случае лишь один исход: производство новых выборов, пока избранный не будет утвержден. Положение 1890 г. прямо предусматривает этот случай. В проекте министерства предполагалось предоставить соответственно министру или губернатору, не утвердившим избранных, прямо назначать взамен их других лиц в состав управы. Государственный Совет нашел, однако, необходимым ограничить применение такого назначения “случаями крайней необходимости, так как успех земского дела требует прежде всего единодушия и дружной работы земского собрания и его управы. Между тем подобных взаимных отношений не всегда можно ожидать между земским собранием, составленным из выборных членов, и управою, образованною из лиц, назначенных административной властью⁹*. Сообразно с этим в действующее Положение (ст. 119) внесено такое постановление: в случае не утверждения избранных в управу лиц, назначаются новые выборы, на которых не утвержденные лица уже не могут баллотироваться, и только в случае не утверждения и вновь избранных управские должности замещаются по назначению министра или губернатора, с тем, однако, ограничением, что назначаемыми могут быть лишь лица, могущие быть и избранными. Назначенные правительством лица остаются в составе управы в течение трех лет. Это право назначения членов управы, конечно, ограничивает выборное начало и противоречит требованию солидарности между распорядительными и исполнительными органами. Члены управы, назначенные правительством после двукратного не утверждения избранных собранием лиц, не только не могут оказаться солидарными с большинством земского собрания, но даже непременно окажутся в прямом с ним антагонизме. А такая рознь между земством и его исполнительным органом не может не отзываться самым невыгодным образом на всем земском управлении. С другой стороны, и тот порядок вещей, какой устанавливался Положением 1864 г., нельзя назвать нормальным. В случае не утверждения избираемых лиц выборы могли повторяться до бесконечности, не приводя ни к какому разрешению возникшего столкновения. Между тем земское дело не может идти без исполнительного органа. А раз установлено требование правительственного утверждения, такие столкновения всегда возможны, и в законе необходимо должен быть указан определенный способ их разрешения. Вместе с тем нельзя лишать вовсе правительство возможности влиять на состав земских учреждений. Без сомнения, могут быть случаи, когда какая-нибудь клика местных воротил добьется решительной победы на выборах и, располагая большинством в собрании, все земское дело подчинит своим своекорыстным интересам. Едва ли благоразумно ставить правительство в необходимость оставаться бессильным свидетелем такого земского хозяйствования и выжидать, пока земскими заправилами будут совершаться, наконец, деяния, подходящие под определения уголовного закона. В интересах самого местного общества желательно в подобных случаях вмешательство правительственной власти с целью предупреждения готовящихся злоупотреблений. Но форма такого вмешательства должна быть согласована с принципом самоуправления и с необходимостью внутренней солидарности всех органов земства. Эти условия были бы осуществлены, если бы правительству было предоставлено не право назначать, в случае не утверждения избранных лиц, членов управы своею властью, а право роспуска самого земского собрания с назначением новых выборов гласных. Этим не нарушался бы сам принцип выборного самоуправления, так как правительство само никого не назначало, а, найдя не подходящим данный состав земского собрания, предоставляло бы самим земским избирателям высказаться по этому вопросу путем производства новых выборов. Этим не нарушалось бы и внутреннее единство отдельных органов самоуправления, потому что новая управа была бы избрана и новым земским собранием.

Действующее Положение ставит и выборных членов управы в непосредственную зависимость от органов правительственной власти. Оно признает их состоящими на государственной службе (ст. 124) и потому в отношении к преданию суду и дисциплинарной ответственности подчиненными тем правительственным органам, от которых зависит их утверждение в должности, с тем, однако, что губернатор действует по этим делам не единолично, а как председатель губернского по земским делам присутствия (ст. 133‑136). По положению 1864 г., определения о передаче на распоряжение судебной власти действий председателей и членов управ, и губернских и уездных, постановлялись губернским земским собранием (ст. 116). Но при этом губернское собрание могло с утверждения губернатора только временно устранять их от должности, окончательно же удалялись от должности они только по определенно Сената (ст. 117).

Теперь возбуждение вопроса об ответственности членов управы, как уголовной, так и дисциплинарной, возбуждаются или подлежащим земским собранием, или губернатором. По предварительном истребовании объяснений от обвиняемого дело передается на обсуждение губернского по земским делам присутствия, в состав которого при этом, вместо прокурора, входит председатель окружного суда (ст. 133). Дисциплинарным порядком могут быть члены управы подвергнуты только замечанию, выговору, без внесения в послужной список, и удалению от должности (ст. 134). Замечания и выговоры членам уездных управ делаются губернским по земским делам присутствием; во всех других случаях дисциплинарное взыскание налагается постановлениями совета министра внутренних дел с утверждения министра (ст. 135). При этом надо заметить, что дисциплинарные взыскания на членов управы могут быть наложены только “за преступления и проступки” (ст. 132), т. е. только за деяния, предусмотренные уголовным законом.

Предание суду членов уездных управ совершается властью губернского по земским делам присутствия, а всех других чинов земских управ — властью министра внутренних дел по предварительному рассмотрении дела в совете министра (ст. 136).

Предоставление чинам управы права государственной службы, кроме указанной зависимости от органов правительственной власти, дает им еще право на награждения чинами и орденами, если лично пользуются правом поступления на государственную службу. Но и те члены управы, которые этим правом не пользуются, могут по выслуге трех трехлетий быть представлены губернатором к утверждению в первом классном чине (ст. 124), что открывает уже возможность и дальнейшего чинопроизводства.

Денежное содержание чины управ получают по назначению земского собрания; но чтобы ослабить вытекающую из этого зависимость управы от собрания, закон постановляет, что размер содержания должен быть определен до производства выборов, а следовательно, хотя закон прямо об этом не говорит, оставаться неизменным на весь трехлетний срок полномочий управы. Если же члены управы будут назначены правительством, то размер их содержания определяется губернским по земским¹⁰* делам присутствием, не выше, однако, среднего по губернии оклада соответствующей должности (ст. 126).

Для заведования отдельными отраслями земского хозяйства и управления в помощь земским управам могут быть избраны земскими собраниями особые лица, как из гласных, так и из лиц, имеющих право непосредственного участия в избирательных собраниях. Но для заведования земскими имуществами и заведениями и для выполнения обязанностей, требующих специальных знаний и подготовки, земские управы могут приглашать и посторонних лиц (ст. 105)¹¹*. Кроме того, для наблюдений за исполнением издаваемых земским собранием обязательных постановлений земские собрания могут избирать особых участковых попечителей (ст. 113). Все эти лица подлежат ответственности на тех же основаниях, как и члены управы (ст. 137). Но лица, исполняющие при управе обязанности по делопроизводству, назначаются и увольняются председателем управы (ст. 105).

Примечания:

¹* Материалы, I, стр. 418. Тут, очевидно, комиссия имела в виду существовавший у нас до введения земских учреждений порядок заведования делами о земских повинностях.

²* Материалы, I, стр. 185.

³* В комиссии только граф А. А. Бобринский был против него. Материалы, I, стр. 373.

⁴* Материалы, II, стр. 427.

⁵* Материалы, II, стр. 530.

⁶* Объяснительная записка 1888 г., стр. 36, 37.

⁷* Материалы, II, стр. 531.

⁸* Отчет Государственного Совета за 1890 г., стр. 159.

⁹* Отчет Государственного Совета за 1890 г., стр. 137.

¹⁰* [и городским. Ст. 126 по Прод. 1906 г.].

¹¹* [Из таких лиц могут быть образованы комиссии. Прим. к ст. 105 по Прод. 1906 г.].