§ 53. Земские собрания.

§ 53. Земские собрания

Избранные избирательными собраниями и волостными сходами на трехлетний срок гласные составляют уездное земское собрание. Но в состав его входят, кроме уездных гласных, еще и другие лица: 1) представители ведомства государственных имуществ и удельного (по одному из каждого), назначаемые соответственными министрами, если в уезде имеются казенные или удельные земли; 2) депутат от духовного ведомства, если епархиальное начальство признает полезным его назначить; 3) городской голова главного города уезда (ст. 57)¹*, и 4) председатель и члены уездной управы, хотя бы они и не состояли гласными (ст. 121).

Председательствует в уездном земском собрании уездный предводитель (ст. 54). Так было и по Положению 1864 г. Но установление это вызвало тогда большие разногласия. Мысль о предоставлении председательства в уездном собрании предводителю была впервые выражена петербургским дворянством и была принята в первоначальном проекте комиссии²*. Но в Высочайше одобренных в 1862 г. главных началах, выработанных в совете министров, предположено было назначение председателя из числа гласных предоставить правительству³*. Но предположение это было единогласно отвергнуто Государственным Советом, находившим, что это могло бы “возбудить неуместные нарекания на правительство в намерении назначением председателя в земские собрания придать им значение органов власти. Кроме того, назначение председателей министром неудобоисполнимо и на практике, так как при значительном числе уездных собраний министр был бы поставлен часто в затруднение, кого выбрать в председатели, и могли бы быть случаи назначений неудачных. Притом само открытие собраний после производства выборов отсрочивалось бы каждый раз до назначения министром председателя; для отдаленных уездов такая отсрочка могла бы быть слишком продолжительна”.⁴* Однако, затем само определение порядка замещения должности председателя вызвало в совете разногласие. Одна половина членов общего собрания (28 членов) полагала предоставить самому собранию избрание своего председателя, так как “председатель каждого собрания, состоящего из выборных, должен быть избран самим собранием”⁵*. Другая же половина, мнение которой и удостоилось Высочайшего утверждения, возвратилась к первоначальному предположению о председательствовании в собрании уездного предводителя, так как “и для правительства, и для самого земства весьма важно, чтобы председатели были люди вполне благонадежные, на которых можно было бы вполне положиться, а этим условиям в уездах всего более удовлетворяют предводители; они суть лица, удостоенные доверием местных землевладельцев, наиболее заинтересованных в делах земства, и по своим занятиям соответствуют тем условиям, какие требуются от председателей собрания. Поручение им председательствовать в собраниях, продолжающихся всего несколько дней и постановляющих свои определения по большинству голосов, не может быть принято с неудовольствием или возбудить сословный антагонизм”.⁶*

Предводитель председательствует в собрании. Председательство предполагает только руководство обсуждением и решением дел, но не само участие в суждениях собрания. Так, прусский ландрат, хотя и председательствует в крейстаге, не имеет, однако, в нем права голоса. Наше законодательство постановляет только, что в случае равенства голосов при открытом голосовании голос председателя дает перевес. Отсюда можно заключить, что все участвующие в собрании, в том числе и председатель, пользуются одинаковыми правами в обсуждении и решении дел.

Губернское земское собрание составляется из губернских гласных в положенном по расписанию числе и, кроме того, из всех уездных предводителей, местных управляющих государственных имуществ, и удельных управляющих⁷*, председателей уездных управ, депутата от духовного ведомства, если епархиальное начальство признает полезным его назначить (ст. 56), а также председателя и членов губернской земской управы, хотя бы они и не состояли губернскими гласными (ст. 121). Председательствует в губернском собрании губернский предводитель, но только в том случае, если Высочайшею властью не будет к тому назначено особое лицо (ст. 54). На случай Высочайшего назначения никаких условий для выбора председателя закон не устанавливает.

Губернские гласные избираются уездными собраниями из числа уездных гласных сроком на три года (ст. 14). Следовательно, участвующие в уездном собрании представители духовного и удельного ведомства и ведомства государственных имуществ, а также городской голова в губернские гласные избраны быть не могут.

Существующей теперь порядок избрания губернских гласных уездными собраниями установлен был и Положением 1864 г.; но при выработке его вопрос этот возбудил довольно значительные разногласия. Граф Корф в своем отзыве обращал внимание на неудобство избрания губернских гласных уездными собраниями по большинству голосов. Такой порядок должен был привести к одностороннему представительству в губернских собраниях партии, представители которой в уездных собраниях составят большинство. Состав губернских собраний должен поэтому получиться слишком однородным, не представляющим собою разнородных интересов местного общества.

В виду этого гр. Корф предлагал применить к избранию губернских гласных систему пропорционального представительства⁸*. Но предложение его встретило возражения, указывавшие на сложность этой системы выборов, на то, что она нигде еще практически не применялась⁹*, на рискованность делать при организации земских учреждений такие опыты. Это заставило гр. Корфа в Государственном Совете отказаться от системы пропорционального представительства и предложить взамен того установить непосредственное избрание и губернских гласных тремя группами земских избирателей, чем было бы обеспечено присутствие и в губернских собраниях представителей всех элементов местного общества. Иначе же губернские собрания легко могут оказаться состоящими из одних дворян. К этому предложению Корфа присоединилось всего пять членов¹⁰*. Решительное большинство высказалось против на том основании, “что в губернских собраниях будут собственно сосредоточены все важнейшие дела. Посему, большую часть дел, возникающих в уездах, будет разрешать губернское собрание. В виду этого различия в значении собраний уездных и губернских, едва ли можно то и другое составлять из гласных, избираемых путем прямого выбора одними и теми же избирателями. Выбор губернских гласных потребует гораздо большей разборчивости, которая достигается только при том условии, чтобы круг избирателей был не очень многолюден, и чтобы он состоял из людей, по возможности образованных и пользующихся в обществе некоторым доверием и весом. С другой стороны, большинство находило, что губернские гласные, будучи избраны членами уездного собрания, которые, в свою очередь, назначаются избирателями от различных частей населения, будут точно также представителями населения, как если бы они были выбраны непосредственно съездами уездных избирателей”. Это последнее соображение не оправдалось на деле. Напротив, оказались вполне справедливыми опасения гр. Корфа. Преобладание дворян и чиновников в губернских собраниях оказалось совершенно подавляющим. Общее число губернских гласных за 1885‑86 гг. было 2.284; из них дворян и чиновников — 1.862, что составляет 81%. Если же обратиться к распределению их по отдельным губернским собраниям, то окажется, что из 34 губернских собраний дворяне и чиновники не составляли большинства только в трех: в вятском, олонецком, пермском. С установлением действующим Положением обязательного численного преобладания в уездных собраниях дворян, эта однородность состава губернских собраний должна еще усилиться. Но теперь этого намеренно желали достигнуть, и решительное преобладание дворян в губернских собраниях обеспечивается включением в их состав всех предводителей губернии.

Условия деятельности как земских собраний, так и гласных определяются в общем одними и теми же правилами как для уездных, так и для губернских собраний.

Гласные при вступлении в исполнение своих обязанностей приносят присягу (ст. 55). Полномочия их длятся три года, но они могут во всякое время отказаться от звания гласного. Кроме того, если после избрания гласный утратил право участвовать в земских выборах, в силу наступления одного из отрицательных условий (ст. 27), то он признается ipso jure выбывшим из состава собрания. Место таким образом выбывших или отказавшихся замещается кандидатами (ст. 58), т. е. лицами, избранными сверх положенного числа гласных (ст. 43, 51). Хотя закон говорит при этом совершенно общим образом о замене выбывших гласных кандидатами, не различая уездных и губернских гласных, но едва ли можно допустить, чтобы кандидат, заменивший выбывшего гласного в уездном собрании, заменил его ео ipso без избрания в уездном собрании и в собрании губернском.

Гласные, привлеченные к судебной ответственности при тех условиях, при которых такое привлечение лишает права участвовать в выборах, не лишаются звания гласного, а только временно устраняются из состава собрания впредь до окончания судебного производства (ст. 58).

Присутствие гласных в собрании обязательно (ст. 59). Не явившегося без уважительных причин гласного собрание может подвергнуть, но не иначе, как по постановлению ⅔ голосов, в первый раз — замечанию, во второй — штрафу не свыше 75 руб., в третий — сверх штрафа исключению из собрания на время, не долее следующих выборов (ст. 60, Уложения о наказ