§ 52. Избирательное право.

§ 52. Избирательное право

Относительно условий избирательного права при установленном разделении всех избирателей на три группы, являлся прежде всего вопрос о том, должно ли определить эти условия одинаково для всех трех разрядов избирателей или для каждого разряда особо? Резкие особенности быта и условий самого владения землей крестьянами привели к тому, что необходимость установления особых условий избирательного права для крестьян не вызывала вовсе сомнений. Уже в заключениях дворянских собраний предполагалось для крестьянских выборов не устанавливать вовсе определенного ценза, но зато применить к ним систему косвенных, двухстепенных выборов¹*, и эти начала были приняты и комиссией и Государственным Советом и сохраняются в действующем законе до сих пор.

Вопрос об установлении одинаковых или различных условий избирательного права для уездных землевладельцев и городских избирателей возбудил, напротив, спор. В заседаниях дворянских собраний предполагалось установить для них одинаковые условия²*. Комиссия, напротив, находила, что для городских жителей в виду “значительного числа городов, бедных населением и средствами, и гораздо большего сравнительно с уездами раздробления недвижимой собственности в городах, необходимо было понизить ценз, сравнительно с тем, который положен для уездов”. Вместе с тем признано было необходимым допустить к участию в выборах и купцов, платящих гильдейские пошлины, хотя бы и не владеющих недвижимостью, так как лица эти в значительной степени участвуют в местных сборах и повинностях и в торговых и промышленных интересах местности³*.

Предположения эти вызвали тогда же весьма веские возражения со стороны графа М. Корфа, указывавшего на то, что города в большинстве ничем не отличаются от селений, и что потому нет основания устанавливать для городских жителей пониженный ценз. Он предлагал как для уездных, так и для городских собственников установить один общий ценз для личного участия в выборах — недвижимость ценою в 15.000 руб., для участия через уполномоченных — в 1.000 руб. Но впрочем и он находил возможным предоставить, независимо от владения недвижимостью, купцам 1‑й гильдии личное право голоса, купцам 2‑й гильдии — через уполномоченных⁴*. В виду того, что города наши в большинстве действительно не отличаются от селений ни условиями быта, ни большим развитием жителей, такое уравнение представительства уездного и городского населения представлялось бы, по-видимому, справедливым. Но ни министерство внутренних дел, ни Государственный Совет с этим не согласились. В Положении 1864 года для городских жителей быль установлен особый пониженный ценз, но вместе с тем не было уже допущено участие в выборах через уполномоченных мелких собственников, не удовлетворяющих условиям ценза. Правом голоса на городских избирательных съездах пользовались: 1) лица, имеющие купеческие свидетельства; 2) владельцы промышленных заведений с годовым оборотом не менее 6.000 руб.; 3) лица, владеющие недвижимостью в городах с населением более 10.000 — ценою не ниже 3.000 руб., с населением более 2.000 — не ниже 1.000 руб. и во всех других — не ниже 500 руб., Так как уездные землевладельцы получили лично право голоса только под условием владения недвижимостью, ценою не ниже 15.000 руб., то городской ценз оказывался для мелких городов в 30 раз ниже уездного. Правда, эта несоразмерность несколько ослаблялась тем, что в уездах допускалось и участие в выборах мелких собственников через уполномоченных, а в городах не допускалось.

Конечно, и по введении Положения 1864 г. в действие это неравенство ценза для городских и уездных жителей не могло же обращать на себя внимания, тем более, что с проведением железных дорог и с общим изменением экономических условий после освобождения крестьян цены на земли в уездах значительно возросли. Поэтому не только недвижимость ценою в 15.000 руб., но равное стодушевому наделу количество десятин (от 200 до 800) оказалось значительно превышающим ценз, установленный даже и для многолюдных городов.

С изданием в 1870 г. нового Городового Положения, заменившего в городах прежнее сословное представительство общественным, министерством внутренних дел был возбужден вопрос о предоставлении избрания уездных гласных от городов не особым избирательным съездам, а самим городским думам. Тогда бы в земстве нашли себе представительство не отдельные городские собственники, а все городское общество. Такой порядок дал бы возможность, с одной стороны, не устанавливать несправедливого различия в размере ценза между уездными и городскими собственниками, а с другой стороны, не лишил бы представительства в земстве мелкой городской собственности, несущей известные тягости по земскому управлению. Вместе с тем установилась бы непосредственная связь между городским и земским общественным управлением. Большинство губернаторов, спрошенных тогда по этому вопросу, также высказались в пользу предположенного изменения. Они указывали в частности, что это бы уравняло участие в земском представительстве мещан и крестьян, между тем как при существующем порядке масса городских обывателей, хотя и платящих земские сборы, остается чуждой участия в земских выборах.

Предположения эти не нашли себе, однако, осуществления, и когда вырабатывалось новое земское положение, само министерство внутренних дел отказалось от мысли предоставить избрание гласных от городов городским думам, конечно, потому, что в основу представительства по новому закону положено не различие уездных и городских собственников, а различие дворянства и городского сословия. Лица же городских состояний могут и не принадлежать к составу городского общества, и, с другой стороны, в состав городского общества могут входить и дворяне и крестьяне. Но необходимость уравнять условия ценза для всех земских избирателей, кроме крестьян, была признана и составителями нового положения. По действующему закону для обоих избирательных собраний установлен один и тот же ценз, и это уравнение ценза совершилось так, что общее значение придано в несколько измененном виде цензу, первоначально установленному для уездных землевладельцев. Посмотрим же, как выработался этот общий теперь ценз.

Когда комиссии, составлявшей Положение 1864 г., пришлось определять ценз для уездных землевладельцев, она естественно остановилась на условиях участия в дворянских выборах. Постановления, определявшие эти условия, представлялись исторически выработавшимися, всем привычными. К тому же съезд уездных землевладельцев, по крайней мере в первое время по введении земских учреждений, должен был слагаться в большинстве губерний, главным образом, из тех же дворян. До освобождения крестьян для непосредственного участия в дворянских выборах требовалось владение менее 100 ревизских душ. Это и послужило основанием для определения ценза, обусловливающего право личного участия в съезде уездных землевладельцев. С освобождением крестьян ревизские души должны были замениться соответственным числом душевых наделов. Такая замена и приводила, конечно, к некоторому, и довольно значительному, понижению ценза, так как надел крестьян землею был рассчитан так, чтобы, за отводом душевых наделов, у помещика все еще оставалось достаточное количество земли. Но составители Положения считали такое понижение необходимым потому, что с освобождением крестьян землевладение наше, предполагалось, должно было вообще раздробиться, сделаться более мелким. К тому же по мере завершения выкупной операции и сокращения дворянского землевладения участие дворян в земском управлении было бы значительно ослаблено. А между тем дворянство представлялось тогда в уезде единственным образованным классом и притом в силу исторических условий уже привыкшим к заведованию делами местного управления. Поэтому желательно было сохранить за ним некоторое преобладание в местном управлении. Вот почему комиссия, не довольствуясь само собой получившимся понижением ценза в силу замены ревизских душ душевыми наделами, предполагала для дворян установить вдвое меньший ценз, нежели для уездных землевладельцев других сословий. Для дворян — 50‑душевой надел, для других землевладельцев — 100‑душевой⁵*. Это начало было одобрено и при рассмотрении в 1862 г. проекта Положения в совете министров, но только ценз был вообще повышен: для дворян определен в 100 наделов, для не дворян — в 200⁶*. Однако, против такого различия в условиях избирательного права дворян и не дворян высказался граф М. Корф, находя, что “допущение в новом законе столь резкого, единственно на сословном начале основанного, различия между избирателями едва ли будет хорошо принято и лицами не дворянского звания и самими дворянами, которых оно поставит в довольно неловкое положение относительно других сословий, и которыми открыто заявляется желание отказаться, при общих земских выборах, от исключительных сословных преимуществ”. Граф Корф предлагал поэтому установить пониженный ценз независимо от сословных различий для владельцев такой земли, на которой существует заселение или заведено правильное хлебопашество, при имеющихся на ней хозяйственных или жилых постройках⁷*. Государственный Совет пошел в этом направлении еще дальше, установив для всех уездных землевладельцев один общий ценз в размере стодушевого надела, найдя, что характер землевладения не меняется, составляет ли оно собственность дворянина или не дворянина, и если принимать владение землею за основание при определении права участия в земском представительстве, то мера или ценз, определявшей это право, должен быть непременно одинаковый для всех владельцев, несмотря на различие между ними по происхождению. На съездах землевладельцев дворяне будит составлять почти повсеместно преобладающий элемент по своему положению и образованию, и не нуждаются для занятия первого места в преимуществе по цензу⁸*. Это начало равенства ценза для дворян и не дворян удержано и в действующем Положении, несмотря на стремление его составителей построить земское представительство на сословном начале.

Стодушевой надел был принят за основу определения ценза, но только как руководящее начало для законодателя. В тексте самого Положения 1864 г. оно не было выражено, а вместо того к нему была приложена особая таблица, в которой было прямо определено количество цензовой земли для различных местностей. Таблица эта была составлена так, что для упрощения расчета цензовой земли все местности были разделены сначала на шесть, а позднее на семь⁹* разрядов: в 200, 250, 300, 350, 475, 650 и 800 десятин. Положение 1890 г. вообще понизило этот ценз, установив вместе с тем большее число разрядов, так что теперь в различных местностях полный ценз составляют 125, 150, 175, 200, 225, 250, 275, 300, 325, 350, 400, 425, 475, 550, 700 и 890 десятин (ст. 16, прилож.). Такое изменение вызвано, конечно, возрастанием цен на земли и большим дроблением землевладения.

Но право личного участия в избирательных собраниях определяется не одним только количеством десятин. Оно может определяться также и ценою всякого вообще недвижимого имущества, находящегося во владении лица, а именно, требуется владение недвижимостью, ценою не ниже 15.000 рублей. Этот второй вид ценза был установлен в виду того, что хотя пространство земли есть наиболее общая и прилагающаяся к большинству случаев мера ценности земли, но есть особые случаи, где нельзя не принять в соображение и других условий этой ценности, имеющих сильное влияние на увеличение доли интересов землевладельца в общем хозяйстве уезда. Сюда преимущественно относится случай, когда владелец, хотя бы и небольшого участка земли, имеет на оном промышленное заведение: фабрику, завод, мельницу и т. д.; 15.000 рублей были при этом признаны за среднюю ценность 100 душевых наделов земли¹⁰*. Из только что приведенных соображений комиссии, составлявшей Положение 1864 г., видно, что первоначально предполагалось и владельцам промышленных заведений предоставить право личного участия в выборах лишь под условием оценки этих заведений не ниже 15.000 руб. Но затем в проекте, представленном в 1862 г. на рассмотрение совета министров, цена в 15.000 руб. требуется альтернативно с 6.000 руб. годовым оборотом, хотя в журналах комиссии нет никаких соображений, объясняющих такое дополнение. Тем не менее это дополнение было одобрено и советом министров и позднее Государственным Советом и вошло в текст Положения 1864 г. По-видимому, при выработке этого Положения никто не заметил, что 6.000 руб. годового оборота очень часто вовсе не равняются 15.000 руб. капитальной ценности. В промышленных заведениях с малым основным капиталом, например, в кирпичных заводах старого типа, годовой оборот легко достигает 6.000 рублей при весьма незначительной затрате капитала. Таким образом, этой формой ценза для владельцев промышленных заведений устанавливалось ничем не мотивированное преимущество перед землевладельцами. При практическом применении Положения это не могло не обратить на себя внимания как несправедливость. Так, в 1881 г. пермское губернское земское собрание ходатайствовало об отмене этой формы ценза. Действующее же Положение 1890 года исключило действительно ее, установив, согласно первоначальному предположению комиссии, вырабатывавшей Положение 1864 г., и для промышленных заведений непременное требование оценки их не ниже 15.000 руб.

Раз определен размер ценза, является другой вопрос: дает ли этот ценз право голоса лишь под условием владения им по праву собственности или по другому какому-либо праву? Тут может идти речь об избирательных правах арендаторов и пожизненных владельцев.

Комиссия, составлявшая Положение 1864 г., имела в виду только арендаторов. Исходя из того соображения, что “права и интересы собственников в значительной степени переходят к арендаторам, в особенности при арендах на долгие сроки”, комиссия предполагала предоставить право личного участия в выборах тем арендаторам, которые арендуют на срок не менее 6 лет пространство земли не менее 250 душевых наделов¹¹*. Предположение это нашло себе противника в графе M. Корфе, считавшем неудобным предоставлять у нас избирательные права арендаторам, так как “сам класс арендаторов состоит у нас из лиц большею частью пришлых, мало привязанных к местности, живущих сегодня здесь, а завтра там и потому не имеющих особенного интереса в местных делах”. К этому присоединялось им еще и то соображение, что платеж налогов, служащий основанием участия в земском представительстве, лежит всегда на собственнике, а. не на арендаторе¹²*. Государственный Совет точно так же не нашел возможным предоставить арендаторам самостоятельное: избирательное право, подробно обосновав свое мнение¹³*. “Арендатор не может иметь прямого участия в земстве, ибо он есть представитель чужой собственности, в которой заинтересован лишь частным образом, без прямого отношения к общим мерам, какие будут приняты в губернии и уезде по разным предметам местного хозяйства. Как временный пользователь землею, он был бы всегда против коренных улучшений в местном хозяйстве. Пришельцы-спекуляторы, не привязанные никакими прочными интересами в местности, пускающиеся в предприятие большею частью без всякого капитала или на занятые деньги, не представляют вообще достаточного материального и нравственного обеспечения в том, чтобы допущение их в земские собрания было полезно, и чтобы при участии их и влиянии, какое они могут приобрести на крестьян, не последовало бы положительного вреда. Предоставление избирательного права арендаторам может привлечь нарушение равенства в правах землевладельцев. Владеющий землею в количестве, превышающем ценз, может раздать это превышающее количество земли арендаторам и через то получить в пользу личных своих интересов несколько лишних голосов”. Но вместе с тем Государственный Совет нашел, что “землевладельцы, отдающие имения в аренду, большею частью живут вдали и были бы поставлены в затруднение приискать поверенных, удовлетворяющих условиям избирательного права”. Поэтому решено было предоставить собственникам уполномочивать своих арендаторов на участие за них в выборах, как об этом и было постановлено в Положении 1864 г. (ст. 21). Но при составлении нового Положения это право было исключено, и по действующему закону арендатор вовсе лишен права участия в земских выборах, хотя бы только по уполномочию.

В Положении 1864 г. вовсе не были предусмотрены избирательные права пожизненных владельцев. На практике чувствовалось неудобство такого порядка, и еще в 1880 г. полтавское земство ходатайствовало о предоставлении избирательного права пожизненным владельцам наравне с собственниками. Действующее Положение 1890 г. восполнило этот пробел (ст. 16, прим. 1).

В интересах более широкого участия местного населения в земском управлении и обеспечения представительства и мелкому землевладению по примеру дворянских выборов, собственникам, не владеющим полным цензом, предоставляется у нас, так сказать, коллективное право голоса. Мелкие собственники, владеющие не менее как ¹/₁₀ полного ценза, участвуют в выборах через особых уполномоченных, избираемых ими по такому расчету, чтобы на каждый полный ценз, составляемый из недвижимости мелких собственников, действительно явившихся на выборы, избиралось по одному уполномоченному. По Положению 1864 г. это право избирать уполномоченных предоставлено только мелким уездным собственникам, и притом только тем, которые владеют не менее ¹/₂₀ того количества десятин, какое составляет полный ценз. По-видимому, это ограничение было вызвано желанием несколько усилить представительство собственно дворянского землевладения. Но на деле это уравновешивалось существовавшим тогда весьма низким цензом для личного участия в выборах владельцев промышленных заведений, получивших это право, как мы видели, при условии годового оборота не менее 6.000 руб. Положение 1890 г., уравняв ценз для городских и уездных собственников и установив и для промышленных заведений безусловное требование оценки их не ниже 15.000 руб., распространило право участия в выборах через уполномоченных на всех собственников уездных и городских безразлично, но только под условием владения ими не ¹/₂₀, а ¹/₁₀ полного ценза.

Участие в земских выборах крестьян обставлено совершенно особыми условиями. Для них не установлено определенного имущественного ценза; но зато к избранию гласных от них применена система косвенных выборов, и крестьяне избирают собственно кандидатов в гласные по одному от каждой волости, а гласные назначаются уже губернатором из числа этих кандидатов. Если же в каком-нибудь уезде волостей окажется не больше числа гласных, подлежащих избранию от крестьян, губернское по земским делам присутствие разрешает волостным сходам наиболее населенных волостей избирать по два лица (ст. 56). В проекте министерства предполагалось установить, чтобы от каждой волости избиралось по два кандидата, с тем, чтобы губернатор мог по своему усмотрению увеличивать это число до трех и уменьшать до одного. Но Государственный Совет нашел это неудобным, так как это делало бы возможным утверждение 2 или 3 лиц из одной и той же волости и, следовательно, приводило бы к крайне неравномерному представительству отдельных волостей.¹⁴*

Утверждение по избранию губернатора положенного числа гласных от крестьян из лиц, избранных волостными сходами, введено Положением 1890 г. Но система косвенных выборов в применении к избранию гласных от крестьян установлена уже Положением 1864 г., и притом тогда она была еще сложнее. Волостные сходы избирали тогда только выборщиков, в числе, не превышающем одной трети волостного схода, а выборщики уже избирали гласных.

Замена для крестьян имущественного ценза системой косвенных выборов при составлении Положения 1864 г. мотивировалась тем, что у крестьян “частной недвижимой собственности почти не существует, различия в имущественных интересах членов сельских общин весьма мало, вообще говоря, даже совсем нет”. Первоначально, впрочем, предполагалось избрание гласных от крестьян предоставить собранию, составленному из волостных старшин и сельских старост, причем комиссия полагала, что такой состав избирательного собрания имел бы “мало существенного различия” сравнительно с собранием, составленным из специально избранных выборщиков¹⁵*. Но Государственный Совет нашел, что “производство выборов через административных лиц не может назваться правильным. Крестьяне не считают своих старшин и старость людьми совершенно независимыми от поставленного над ними начальства и едва ли будут смотреть на гласных, этими людьми избранных, как на своих представителей”, и потому предпочел избрание крестьянами особых выборщиков¹⁶*.

Наше законодательство устанавливает для земского представительства только один имущественный ценз. Для участия в земских выборах нет ни служебного, ни образовательного ценза. Известный уровень образования или занятие определенных должностей не служит основанием ни для освобождения от требования имущественного ценза, ни для понижения его. Этим законодательство о земских выборах отступило от своего исторического образца — дворянских выборов.

Это отступление было принято не сразу. Комиссия, вырабатывавшая Положение 1864 г., признавала “весьма полезным призвать к участию в земских делах лиц, звание и образование которых представляет особенное ручательство благонадежности и нравственных качеств”, и потому предполагала “понизить ценз для землевладельцев, принадлежащих к сельскому духовенству и для получивших образование в высших учебных заведениях”. Для духовенства предполагалось довольствоваться владением недвижимостью ценою в 1.000 руб.¹⁷*, для лиц с высшим образованием — в 3.000 руб. При обсуждении проекта в совете министров это постановление было исключено¹⁸*, а в окончательной редакции проекта, представленной в Государственный Совет, образовательный ценз заменили служебным, и притом ему придано было вполне самостоятельное значение; дворяне, занимавшие в уезде в течение трех лет должности мирового посредника или мирового судьи, получали право личного участия в выборах независимо от какого-либо имущественного ценза¹⁹*. Эта мысль нашла себе дальнейшее развитие в отзыве графа M. Корфа; он предлагал “учредить особый разряд т. н. capacités, которым предоставить право личного участия в выборах по цензу, пониженному, например, даже до ¹/₁₀ полного ценза; сюда могли бы быть причислены лица, занимающие или занимавшие должности мировых судей, посредников, членов земских учреждений, предводителей, депутатов дворянства, городских голов и т. д., сюда же, может быть, не было бы препятствия включить и всех окончивших курс в высших учебных заведениях²⁰*. Но все эти предположения были решительно отвергнуты Государственным Советом на том основании, что “земские учреждения суть земско-хозяйственные; они не могут иметь никакого другого значения и учреждаются единственно для заведования делами местного хозяйства. Поэтому участие в сих учреждениях должны иметь только лица, заинтересованные в земском хозяйстве по владению имуществом”²¹*.

Так как при составлении Положения 1890 г. выдвигалось с особенною силою государственное значение земских учреждений, то можно было ожидать, что эти сомнения в возможности установить, наряду с имущественным, служебный или образовательный ценз, основанные на признании исключительно хозяйственного значения земства, отпадут; что именно в виду государственного значения теперь будет обеспечено привлечение к участию в земском самоуправлении более развитых элементов местного общества. Но ожидания эти не оправдались. Положение нисколько не ослабило исключительного значения имущественного ценза.

В одном отношении оно даже усилило его, устранив вовсе от участия в земской деятельности духовенство, являющееся несомненно в уездном населении представителем образования и притом чисто русского. Вопрос о допустимости участия духовенства в земском представительстве был обсужден при рассмотрении Положения 1864 года в Государственном Совете. При этом было обращено главное внимание на особенности положения “нашего сельского духовенства, живущего среди сельского населения, в прямом соприкосновении с его нуждами. Священнослужитель имеет семью, которую он должен содержать, землю, которую он должен обрабатывать, ему близко известны материальные интересы его прихожан. В этом заключается одно из важных преимуществ нашего сельского священника. Зная и чувствуя на самом себе потребности и лишения своих прихожан, он чрез это самое и пользуется их доверием и может иметь на них благотворное влияние и способствовать сближению духовенства с народом. Поэтому всякие меры, которые бы клонились к ослаблению этой связи, к отчуждению священников от интересов их паствы, могли бы ослабить влияние духовенства на народ, отняли бы от духовенства способ пещись о поддержании и утверждении в народе начал православия и христианской нравственности. Такие именно последствия имело бы устранение священнослужителей от участия в земском представительстве. К участию в делах земства предполагается призвать ныне все сословия. Устранение одних только священнослужителей произвело бы самое невыгодное впечатление не только на духовенство, но и на народ. Правительство показало бы чрез то, что оно смотрит на духовенство, как на особую касту, которая не должна иметь ничего общего с народом, не должна пользоваться общими для всех гражданскими правами”²²*.

При составлении Положения 1890 г. этим доводам были противопоставлены следующие едва ли убедительные соображения²³*. Во-первых, указывалось, что в виду изъятий большей части церковных имуществ от земского обложения, материальные интересы церкви в земстве крайне незначительны. Но и составители Положения 1890 г. поняли, что в разрешении вопроса об участии в земстве представителей церкви едва ли возможно решающее значение придавать незначительности связанных с этим материальных интересов. Поэтому, во-вторых, они указывали, что “влияние духовенства едва ли обеспечивается участием его в избирательных съездах, ибо нередко случается, что в числе избранных гласных не оказывается ни одного священнослужителя”²⁴*. Поэтому, для предоставления церкви права голоса в местных делах признано ими более целесообразным допустить в состав земских собраний особых депутатов по назначению епархиального начальства. Конечно, между таким заключением и его предпосылкой нет прямого соответствия. Если надо было обеспечить непременное нахождение в числе гласных священнослужителей, можно было, не заменяя выборов назначением, образовать из духовенства, подобно дворянам и городским обывателям, особую группу избирателей. Против участия духовенства в выборах приведено было только то соображение, что “при существующем порядке земских выборов, нередко сопровождающихся неблаговидными интригами, участие духовенства в избирательных съездах не может не иметь последствием некоторого ущерба для его нравственного авторитета и для самого достоинства духовного сана”. По-видимому, составители Положения 1864 г. имели больше доверия к достоинству и нравственному влиянию нашего духовенства, предполагая, что участие его в выборах должно поднять достоинство выборов, а никак не уронить достоинство самого духовенства. На первый взгляд самым сильным доводом против участия духовенства в земстве служат сомнения в согласуемости его с каноническими правилами, не допускающими вмешательства духовенства в дела мирского управления. Но если так, как же Положение 1890 г. допускает назначение духовных лиц в состав земского собрания епархиальным начальством? Канонические правила во всяком случае не делают различия между участием в делах мирского управления, по выборам и по назначению от правительства. К тому же ни избиратели, ни даже гласные не могут быть признаны мирскими правителями, а к избранию духовных лиц в члены земских управ не допускало и Положение 1864 года. Основанием указанных сомнений служит, конечно, шестое апостольское правило: епископ, или пресвитер, или диакон да не приемлет на себя мирских попечений (χόσμιχαι φρονίδες). Мотив этого запрета заключается в несовместимости с духовным саном стремлений к власти и почестям. Занятия же, например, делами общественного призрения или народного образования и вселенскими соборами, именно четвертым и седьмым, признавались вполне совместимыми с духовным саном. А общественное призрение и народное образование как раз составляют и задачи земской деятельности.

Запрещение духовенству участвовать в избирательных съездах закон распространяет на все христианские исповедания, (ст. 26, п. 2), но только на христианские. Таким образом, для духовенства нехристианского создается привилегированное положение сравнительно с христианским. Правда, евреи вовсе не допускаются к участию в земском представительстве (М. Г. С. 12 июня 1890 г., п. XII. Собр. узак. 1890 г., ст. 597). Но и затем все-таки остаются духовенства караимское и магометанское — газаны и муллы.

Кроме ценза, как положительного условия избирательного права, закон устанавливает еще и отрицательные условия. Не могут участвовать в избирательных съездах лица: 1) состоящие под следствием или судом или уже подвергшиеся суду за преступления и проступки, влекущие за собою лишение и ограничение прав состояния или исключение из службы, а также за преступления, предусмотренные в ст. 169, 177 мир. уст., когда они судебными приговорами не оправданы²⁵*; 2) отрешенные от должности — в течение трех лет²⁶; 3) подвергшиеся несостоятельности, до определения свойства ее все, а по определении — все, кроме несчастных; 4) лишенные духовного сана за пороки и исключенные из сословных обществ; 5) состоящие под гласным надзором полиции (ст. 27), и 6) лица, не состоящие в русском подданстве (ст. 26).

Эти отрицательные условия в общем одинаково определяются и в Положении 1864 г. и в действующем Положении²⁷*. Но в Положении 1864 г., эти условия имели совершенно общее значение, относясь ко всем земским избирателям безразлично. Условия эти определялись в нем как условия участия в избирательных съездах, а тогда все уездные гласные, в том числе и гласные от крестьян, избирались не иначе, как на избирательных съездах. Действующее Положение устанавливает эти отрицательные условия, как условия участия в избирательных собраниях. Между тем теперь кандидаты в гласные от крестьян выбираются не на избирательных собраниях, а на избирательных волостных сходах. Поэтому к избранию гласных от крестьян отрицательные условия, определенные ст. 27 Земского положения, не применимы. В выборе гласных от крестьян не могут поэтому участвовать только те лица, которые вообще не могут участвовать в волостном сходе. Специальных отрицательных условий для участия в волостном сходе закон не устанавливает, и тут прилагаются те же правила, какие установлены в этом отношении для сельских сходов. А согласно 2 прим. к ст. 47. Общ. пол. крест.²⁸* не могут участвовать в сельских сходах только состоящие под следствием и судом по преступлениям и проступкам, влекущим за собою лишение всех особенных прав²⁹*, или же отданные по приговору судебных мест под надзор обществ. По-видимому, такое различие в отрицательных условиях для крестьян и для избирателей других сословий явилось случайным результатом недостаточно обдуманной редакции статей нового Положения.

Мужской пол и 25‑летний возраст составляют условия не избирательного права, а только избирательной дееспособности (ст. 17). И лица, не достигшие 25 лет, и женщины, если удовлетворяют другим условиям, не лишаются избирательного права, но только не могут осуществлять его сами, не могут лично участвовать в избирательных собраниях а только через представителей, малолетние — через опекунов, несовершеннолетие — через попечителей, если они удовлетворяют сами условиям личного участия в избирательных собраниях³⁰*, не достигшие 25 лет — через уполномоченных ими на то лиц, под тем же условием, и женщины — через уполномочиваемых ими отцов, мужей, сыновей, зятев, внуков, родных братьев или племянников, без такого условия (ст. 18). Хотя закон говорит при этом о женщинах совершенно общим образом но в виду того, что и о совершеннолетних говорится также без различия их пола, надо заключить, что несовершеннолетие женщины подчиняются в отношении осуществления избирательного права тем же правилам, как и несовершеннолетие мужчины.

Кроме указанных категорий физических лиц, через представителей осуществляют право голоса также юридические лица, владеющие требуемым цензом. Представители их лично могут и не иметь ценза, но должны удовлетворять всем другим условиям избирательного права (ст. 22).

Наконец, можно по желанию осуществлять свое избирательное право через своего не отделенного сына (ст. 19). Закон не говорит, каким условиям должны удовлетворять эти сыновья. Надо думать, что всем вообще условиям избирательного права и избирательной дееспособности, кроме имущественного ценза.

Следует при этом заметить, что, подобно отрицательным условиям избирательного права и по тем же самым основаниям, требование 25‑летнего возраста, как условие избирательной дееспособности, не относится к членам избирательных волостных сходов.

Как мы уже говорили, земские избиратели группируются по сословиям. Крестьяне избирают гласных в составе волостных сходов. Все другие избиратели — в составе двух избирательных собраний, из которых первое составляется из дворян, второе — из лиц всех прочих состояний (ст. 28). Участвующие в выборах через уполномоченных сообразно с этим образуют два избирательных съезда (ст. 31). Принадлежность к тому или другому собранию или съезду определяется личным сословным положением данного избирателя. Поэтому лица, участвующие в выборах в качестве представителей, входят в состав не того собрания или съезда, к которому бы принадлежал при личном участии представляемый, а в состав того собрания, к которому они сами принадлежат по своему сословному положению. Если, например, не дворянин назначит своим представителем дворянина, он будет участвовать в первом, а не во втором собрании. Только относительно представителей юридических лиц постановлено, что они всегда входят в состав второго избирательного собрания, кто бы они сами ни были.

Относительно представителей юридических лиц закон требует, чтобы они удовлетворяли условиям, требуемым для личного участия в выборах (ст. 22), а не в избирательных собраниях. А так как и крестьяне участвуют в выборах, то и они могут быть, согласно точному смыслу закона, назначены представителями юридических лиц и в этом качестве участвовать во втором избирательном собрании. Это, конечно, опять результат невнимательной редакции нового Положения, приводящий к весьма странной несообразности.

Крестьянин, лично владеющий недвижимостью в 15.000 руб., не может участвовать в избирательном собрании именно потому, что он крестьянин.

И вместе с тем, любой безземельный крестьянин по уполномочию какого-нибудь промышленного товарищества получает доступ во второе избирательное собрание.

Дополнение. [Высочайшим указом 5‑го октября 1906 г. между прочим повелено: “предоставить сельским обывателям, обладающим установленным цензом, помимо надельной земли, участвовать во вторых земских избирательных съездах и собраниях, независимо от участия их в выборах гласных от сельских обществ уезда”. Далее, на основании ст. 51 Положения о земских учр. 1890 г. гласные от сельских обществ избираются волостными сходами. Из числа избранных губернатор утверждает положенный расписанием комплект гласных от сельских обществ и определяет очередь, на основании которой остальные избранные лица заступают утвержденных, в случае выбытия последних до окончания трехлетнего срока. Пунктом X упомянутого указа повелено: отменить правило об утверждении губернатором земских гласных от сельских обществ из числа кандидатов, избранных волостными сходами, предоставив избранным кандидатам самостоятельное избрание из своего состава положенного числа гласных и определение очереди заступления их остальными кандидатами].

Что касается условий избираемости, то действующее Положение определяет их только для гласных, избираемых избирательными собраниями. Условия эти те же, что и условия участия в избирательных собраниях, и притом каждое избирательное собрание может избирать только лиц, принадлежащих к его составу (ст. 68). Относительно кандидатов в гласные, избираемых волостным сходом, закон не устанавливает никаких условий избираемости. Следовательно, волостной сход может избирать и лиц, не принадлежащих к его составу, и лиц, не достигших 25 лет. Это, без сомнения, есть следствие небрежной  редакции нового Земского Положения. В Положении 1864 года, как общее правило, также было установлено, что каждый избирательный съезд может избирать в гласные только лиц, участвующих в данном съезде, но для съездов сельского сословия была сделана особая оговорка, что они могут избирать и членов съезда уездных землевладельцев и священнослужителей (ст. 35). Составители Положения 1890 г., стремясь возможно последовательнее провести в организации земских выборов сословное начало, имели в виду уничтожить это право крестьян выбирать в гласные и не крестьян и потому исключили из текста нового Положения указание на это право, но при этом по недосмотру ст. 38, определяющую условия избираемости, редактировали так, что она оказалась к выборам гласных от крестьян неприменимой.

Избирательные собрания собираются в сроки, определяемые губернатором по представлению уездной управы, под председательством первое — уездного предводителя, второе — городского головы (ст. 28, 29). Второе избирательное собрание может быть разделено на отделения с разрешения губернатора, испрашиваемого уездной управой, и тогда в отделениях, собирающихся в главном городе уезда, председательствует один из избирателей по назначению губернатора. Число гласных, подлежащих избранию от каждого отделения, также определяется губернатором (ст. 30).

Списки лиц, имеющих право участвовать в избирательных собраниях и съездах, составляются уездною управою и публикуются за четыре месяца до выборов (ст. 34). В течение месяца заявления о неправильностях списка могут быть поданы в уездную управу (ст. 35). Недовольные распоряжениями управы могут их обжаловать в семидневный срок губернатору, который передает эти жалобы на разрешение губернского по земским делам присутствия (ст. 36). Избирательные списки по сделанным в них исправлениям представляются на усмотрение губернатора и затем в окончательном виде публикуются не позже как за месяц до выборов (ст. 35, 37).

Избирательные собрания и съезды продолжаются не более двух дней. Выборы на них производятся закрытой подачею голосов посредством баллотировки шарами (ст. 41). Баллотировка шарами непременно предполагает систему кандидатур, но закон не дает никаких определений об условиях и порядке заявления кандидатов. Следовательно, баллотировке должен быть подвергаем каждый кем-либо заявленный кандидат, хотя бы одним только избирателем, или хотя бы предложивший сам себя.

Действующее Положение предусматривает возможность того, что выборы уездных гласных не состоятся. Если будет избрано менее ⅔ положенного числа гласных, или в день, назначенной для выборов, к 3 часам пополудни число явившихся избирателей не превысит ⅔ числа гласных, подлежащих избранию, то губернатор делает распоряжение о созыве вновь избирательного собрания (ст. 50). Если же и затем окажутся избранными менее ⅔ положенного числа гласных, министр внутренних дел или продолжает на время не долее 3 лет срок полномочий прежних гласных, или назначает на тот же срок председателя и членов уездной управы (ст. 53).

Примечания:

¹* Материалы, I, стр. 382 (Нижег. по одному от 30 дворов), стр. 386‑403 (Псковск. и Петерб. по одному от волости), стр. 392 (Курск. По одному от определенного количества собственной и надельной земли по повышенному цензу).

²* Материалы, I, стр. 382, 386 ,392 ,408.

³* Материалы, I, стр. 156.

⁴* Материалы, II, стр. 421.

⁵* Материалы, I, стр. 152.

⁶* Материалы, I, стр. 216.

⁷* Материалы, II, стр. 414.

⁸* Материалы, II, стр. 502‑503.

⁹* Седьмой разряд, в 300 десятин, установлен для двух уездов Бессарабской губернии, Бендерского и Аккерманского.

¹⁰* Материалы, I, стр. 154, 155.

¹¹* Материалы, I, стр. 155, 156.

¹²* Материалы, II, стр. 416.

¹³* Материалы, II, стр. 502‑507.

¹⁴* Отчет по Государственному Совету за 1890 г. стр. 147.

¹⁵* Материалы, I, стр. 157.

¹⁶* Материалы, II, стр. 515.

¹⁷* Материалы, I, стр. 155, 181, 194.

¹⁸* Материалы, I, стр. 216.

¹⁹* Материалы, II, стр. 33. В объяснительной записке нет к этому мотивов.

²⁰* Материалы, II, стр. 415.

²¹* Материалы, II, стр. 501.

²²* Материалы, II, стр. 511.

²³* Объяснительная записка 1888 г., стр. 31, 32.

²⁴* На земских выборах 1888 года из общего числа 19.026 уездных землевладельцев, духовных лиц было 1.584 ч. или 15%. В 16 уездах они составляли большинство. Уездных гласных из духовенства было избрано всего 305 или 2% общего их числа. См. мою заметку о статистике земских выборов в Юридической Летописи, 1890, т. I, стр. 463.

²⁵* [Права участвовать в избирательных  собраниях лично за себя или в качестве представителя, а равно права участвовать в избирательных съездах, лишаются: 1) подвергшиеся суду за преступные деяния, влекущие за собой лишение или ограничение прав состояния, либо исключение из службы, а равно за кражу, мошенничество, присвоение вверенного имущества, укрывательство похищенного, покупку и принятие в заклад заведомо краденного или полученного через обман имущества и ростовщичество, когда они судебными приговорами не оправданы, хотя бы после состоявшегося осуждения они были освобождены от наказания за давностью, примирением, силою Всемилостивейшего манифеста или особого Высочайшего повеления. Ст. 27 по Прод. 1906 г.].

²⁶* [хотя бы они и были освобождены от этого наказания за давностью, силою манифеста или особого Высочайшего повеления. Там же].

²⁷* В Положении 1864 г. ст. 17 не было указано, в числе отрицательных условий, состояния под гласным полицейским надзором.

²⁸* [Прим. к ст. 57 изд. 1902 г. по Прод. 1906 г. Об отданных по приговору судебных мест под надзор обществ здесь более не упоминается].

²⁹* Конечно, и лишенные всех или всех особенных прав. Но освобожденные от суда за такие преступления не в силу оправдательного приговора участвуют в сельских сходах.

³⁰* Положение 1864 г. ст. 18 это условие распространяло и на опекунов.