§ 51. Основы земского представительства.

§ 51. Основы земского представительства

Самым важным и основным вопросом в организации самоуправления представляется определение форм участия в нем местного общества. При выработке Положения 1864 г. разрешение этого вопроса представляло тем большие трудности, что наше старое законодательство допускало участие в земском управлении только отдельных сословий и преимущественно дворянства. Общей, объединяющей организации местное население не имело. Приходилось, следовательно, вырабатывать нечто совершенно новое, причем, однако, нельзя было не считаться с исторически установившимся дроблением местного общества по сословиям.

Пространство и количество самих территориальных единиц земского управления — губернии и уезды — делали необходимым установить для заведования местным управлением местное представительство. Всему многочисленному местному населению, расселенному по обширным пространствам губерний и уездов, невозможно бы было предоставить непосредственное заведование земскими делами. Но могло явиться сомнение, должно ли земское представительство получать чисто избирательную форму, или, напротив, наряду с лицами, почтенными избранием, представителями местного общества следует признать, независимо от какого-либо избрания, всех крупных собственников? В пользу последней формы представительства говорил прежде всего готовый пример дворянских собраний, где, наряду с уполномоченными от мелкопоместных дворян, участвуют по личному праву все крупные землевладельцы. К этому могло присоединиться и желание обеспечить первенствующее руководящее значение в земском управлении наиболее крупных представителей местного дворянства, как наиболее просвещенного класса, исторически притом занявшего выдающееся положение в местном обществе. Однако, в правительственных собственно сферах предположение это тогда не нашло себе сторонников. На желательность введения такого порядка указывало, между прочим, псковское дворянское собрание¹*, и затем в соединенном присутствии департаментов Государственного Совета защитниками такого предположения явились приглашенные туда московский губернский предводитель и московский городской голова (князь Щербатов). Псковское собрание предполагало дать право личного голоса в уездном собрании лицам, владеющим не менее 500 десятин земли; московский предводитель — владельцам земли, оцененной не менее 45.000 рублей.

Предложения эти, как сказано, тогда не нашли себе вовсе поддержки и в Государственном Совете, почему в журналах совета мы и не находим сколько-нибудь обстоятельного их опровержения. Но не трудно понять причины их неуспеха. В дворянских собраниях, при ограниченной сравнительно численности поместного дворянства, можно было личное право голоса обусловить сравнительно низким цензом, не придавая таким образом дворянскому представительству олигархического характера. Сохранить тот же размер ценза и для личного участия в земских собраниях было бы, при общем участии в них всех сословий, неудобным: это привело бы к чрезмерной многочисленности собраний. Установление же высокого ценза было бы и несправедливым, и несогласным с общим складом русской жизни, вовсе чуждым олигархических тенденций. К тому же применение этого порядка на практике легко могло бы повести к тому, что дворянство оказалось бы подавленным крупными землевладельцами-кулаками, преобладание которых в земском управлении ни в каком отношении не может быть признано желательным.

Итак, при первоначальном образовании земских учреждений земскому представительству решено было придать исключительно выборный характер. Но при составлении Положения 1890 г. вопрос этот снова был возбужден. На этот раз уже само министерство внутренних дел предполагало для надлежащего ограждения в земском представительстве интересов крупной земельной собственности предоставить владельцам имений, свыше известного размера, право личного участия в земских собраниях без выборов. При определении размера собственности, дающей право личного участия в земских собраниях, предполагалось принять за основание пространство земли, на которое полагается по одному уездному гласному, или 30 земельных цензов. Но предположения эти встретили такие существенные возражения, что министерство отказалось от них. Указывалось именно, что практически это нововведение привело во многих уездах к вовсе нежелательному преобладанию кулаков, скупщиков земель для отдачи их в аренду, отнюдь не составляющих благонадежного элемента местного общества. В окончательном проекте, внесенном в Государственный Совет, право личного участия было уже заменено предоставлением министру внутренних дел права приглашать в состав земских собраний тех из числа лиц, пользующихся особым доверием в своей местности и имеющих право голоса на земских избирательных собраниях, участие которых признано будет полезным. Предполагалось назначить их с их согласия в числе, не превышающем одной пятой общего числа гласных. Но Государственный Совет отверг и это предположение, найдя, что и без того можно достаточно обеспечить надлежащий состав земских собраний²*. Таким образом и действующее законодательство устанавливает исключительно выборный состав земского представительства.

При организации выборного представительства важнейшим вопросом является вопрос о группировке избирателей: от кого должны быть избираемы земские гласные — от всего ли местного населения сообща или от отдельных групп местных жителей, соединенных единством общих интересов? При выработке Положения 1864 г. вопрос этот возбудил разногласия. Комиссия находила, что “все население уезда не может быть соединено в одно избирательное собрание уже по условиям пространства и численности населения. Разделение уезда на части могло бы всего естественнее и удобнее соответствовать действительному его делению на общества; но в наших уездах значительное число имуществ принадлежит лицам, не входящим в состав уездных и городских обществ. Сословное деление, доселе признаваемое и принятое законом, несогласно с характером земских учреждений, имеющим в принципе не сословные, но общие хозяйственные интересы известной местности. Самый естественный и удобный исход из этого затруднения, по-видимому, составляет деление уездного населения на три главные части: класс землевладельцев частных, не входящих в состав обществ, общества городские и общества сельские. С одной стороны, в этом делении утверждается земский характер предполагаемого представительства, ибо имеет основанием различие имуществ и соединенных с ними интересов, с другой — сохраняется отчасти и исторический характер сословных делений, ибо в каждом из классов преобладает одно из главных, исторически сформировавшихся, сословий”³*. Однако, предположения эти вызвали и возражения. Так, уже петербургское дворянское собрание находило более соответствующим земскому представительству установить территориальную группировку избирателей⁴*, и в Государственном Совете взгляд этот был высказан петербургским предводителем и нашел довольно энергическую поддержку со стороны М. Корфа. Н. Бахтина, кн. Суворова, гр. Милютина и Тимовского. Было указано, что “избранные отдельными избирательными кружками лица будут считать себя делегатами избравших их классов общества и будут действовать не как представители общих всему земству интересов, а как защитники особых выгод каждого отдельного класса. При этом не достигается то единодушие, которое должно составлять главный характер всех действий земских учреждений, в заведование коих поступают не отдельные, часто противоположные друг другу, сословные интересы, остающиеся по-прежнему на попечении самих сословий, а земские дела, представляющие собою интересы общие для всего населения местности. Но в пользу разделения избирателей на три группы высказалось решительное большинство: в соединенных департаментах 15 против 3, в общем собрании 40 против 4. Такой результат вполне понятен в виду условий времени, когда вырабатывалось Положение 1864 г. Крепостное право было тогда только что отменено. Поэтому, несмотря на всеми признаваемую тогда желательность устранения из организации земского самоуправления сословного начала, нельзя было не считаться с исторически выработавшеюся резкою обособленностью отдельных элементов местного общества. Соединение вчерашних рабов с их бывшими господами в одно избирательное собрание едва ли могло обеспечить правильные, свободные выборы. Можно было опасаться, что при совместных выборах помещики, более влиятельные, благодаря своему образованию, богатству, принадлежности к привилегированному сословию, совершенно заслонят собою избирателей-крестьян.

Ко времени составления действующего Положения эти опасения, конечно, должны были в значительной степени ослабнуть. Четверть века, прошедшая со времени освобождения крестьян, не могла не повлиять, и весьма существенно, на изменение условий местной общественной жизни. Можно бы было поэтому ожидать, что вопрос об устранении разделения земских избирателей на обособленные группы опять будет возбужден. Но этому помешало возродившееся в правительственных сферах стремление к усилению сословного начала. Действующее Положение заменило группировку избирателей, установленную Положением 1864 г., группировку по различию имущественных интересов чисто сословной группировкой. Где бы и каким бы кто имуществом ни владел, он участвует теперь, в земских выборах с избирателями одного с ним сословия. Поэтому образованы два избирательных собрания: одно из избирателей-дворян, потомственных и личных, другое из лиц, принадлежащих к одному из городских состояний. Крестьяне же также избирают гласных отдельно, но не в избирательных собраниях, а в волостных сходах.

Такая группировка избирателей по сословиям совершенно не находит себе оснований в действительных условиях нашей общественной жизни. Наши сословия в современном их положении представляют собою жалкие остатки устарелой сословной организации населения, расшатанной в самых своих основаниях реформами Александра II, да к тому же никогда и не бывшей самобытным историческим продуктом русской жизни. В основе наших законов о состояниях лежат не исконные начала русской общественности, а законодательные акты Екатерины II, старавшейся пересадить к нам с Запада корпоративную организацию сословий. Но искусственно перенесенная с Запада сословная организация не могла получить у нас прочного развития уже по недостатку необходимой для того обособленности и замкнутости сословий. Вопреки всем стараниям перекроить наши сословия на западный лад, они и до сих пор сохраняют, как характерную особенность, крайнюю раздробленность, не представляя из себя ничего целого. Поэтому группировка избирателей по сословиям приводит на деле к соединению воедино самых разнородных общественных элементов. Уездные землевладельцы и владельцы городской собственности соединяются вместе, раз они принадлежат к одному сословию. Два чиновника, владеющие в городе бок о бок домами, если только один из них имеет чин IX класса и, следовательно, личное дворянство, а другой только чин Х класса, должны избирать гласных не вместе, а в составе различных собраний, хотя их интересы в земском управлении не могут, конечно изменяться в зависимости от чинопроизводства. Словом, сословной группировкой избирателей реальные интересы местной общественной жизни принесены в жертву букве закона, устанавливающего неприложимые к действительным историческим основам нашей общественности сословные рамки.

Каковы же были мотивы установления этой сословной группировки? Составители Положения 1890 г. полагали, что введение сословной группировки избирателей является необходимым последствием придания земским учреждениям значения органов государственного управления. Таков их главный довод в пользу сословного начала, — довод, возбуждающий весьма серьезные сомнения. Во-первых, если необходимая принадлежность каждого органа государственного управления — сословность, то каким же образом наши правительственные учреждения, эти непосредственные и несомненные органы государственной власти, лишены сословного характера? Во-вторых, сословный строй, как свидетельствует история, отнюдь не может быть признан последовательным и прямым выражением государственного начала. На Западе, где сословия развились самобытно, а не были делом законодательного подражания, они находились всегда в известном антагонизме с государственною властью, и развитие государственного начала всегда приводило там к борьбе с правами сословий. Зачем же русской государственной власти, повторяя ошибку прошлого столетия, ставить на своем пути сословные преграды, от которых она избавлена, к счастью, своеобразным ходом русской истории?

Раз так или иначе закон устанавливает определенную группировку избирателей, необходимо определить, как распределится общее число гласных между отдельными группами. При составлении Положения 1864 г. предполагалось первоначально установить в законе общее начало для расчета, каждый раз перед производством выборов, числа гласных, подлежащих избранию от отдельных групп избирателей. Число гласных от уездных землевладельцев и от сельских обществ предполагалось определить пропорционально количеству земли, находящейся в их владении⁵*, а число гласных от городов — пропорционально количеству населения. Но Государственный Совет нашел, что при недостатке и неточности имевшихся тогда статистических данных такой порядок мог бы повести к большим затруднениям на практике, да к тому же невозможно было и предусмотреть к каким результатам приведет на деле принятое основание расчета числа гласных. Поэтому решено было прямо в особом расписании указать, какое число гласных в каждом уезде должно быть избрано от отдельных групп избирателей. При составлении этой таблицы сообразовались для определения числа гласных от уездного населения с количеством владеемой земли и для определения числа гласных от городов — с количеством населения, но не безусловно, а так, “чтобы число гласных каждого разряда не превышало совокупного числа гласных двух других разрядов”⁶*.

Несмотря на такое намерение устранения преобладания гласных от какого-либо одного разряда, на деле оказалось весьма заметное преобладание в составе уездных земских собраний дворян и чиновников. Из обнародованной центральным статистическим комитетом статистики выборов в земские учреждения в 1883‑1886 г. видно, что из общего числа уездных гласных 13.196 чел. дворян и чиновников было 5.595 или 42%, крестьян 5.073 или 38%, городских сословий 2.126 или 10% и духовенства 305 или 2%. Что касается распределения гласных по отдельным уездным собраниям, то дворяне и чиновники составляли абсолютное большинство в 88 уездных собраниях, что на общее число 361 уездное собрание дает 25%⁷*.

Действующее Положение точно так же дает прямо готовое по уездам расписание числа гласных от дворян, лиц городского сословия и крестьян. Но при составлении этого расписания уже не задавались целью уравновешивать числа гласных от различных групп избирателей. Напротив, в. решительном большинстве уездных собраний (в 316 из 361) численный перевес дан гласным от дворян. Но любопытно, что при этом увеличено и число уездных собраний, в которых большинство составляют гласные крестьяне. В трехлетие 1883‑86 гг. гласные крестьяне составляли большинство всего в 19 уездных собраниях; теперь — в 25. Такое усиление крестьянского элемента в земстве некоторых уездов не входило в намерение составителей действующего положения, а явилось результатом установленного ими правила, что каждая группа избирателей может избирать гласных только из своей собственной среды.

Примечания:

¹* Материалы по земскому общественному устройству, 1866 г., т. I, стр. 386.

²* Отчет по Государственному Совету за 1890 г., стр. 133.

³* Материалы, I, стр. 151.

⁴* Материалы, I, стр. 403.

⁵* По одному на 3.000 средних душевых наделов.

⁶* Материалы, II, стр. 516‑525.

⁷* Смотри мою заметку: Вопросы земского самоуправления, Юридическая Летопись, 1890, № 5, стр. 462‑472.