§ 50. Земское Положение.

§ 50. Земское Положение

Субъектом самоуправления служат местные общения, но и сами они бывают довольно разнообразны. В сколько-нибудь обширном государстве всегда образуется несколько друг друга охватывающих местных общений, наделенных самоуправлением. Все они являются вместе с тем и единицами общего административного деления, но не наоборот. Самоуправление не составляет непременной принадлежности каждой единицы общего административного деления. По соображениям практического удобства иногда устанавливаются такие деления государственной территории, которые вовсе не имеют в своем основании какой-либо общности и обособленности местных интересов и потому не наделяются самоуправлением. Так, например, в Пруссии не образуют самоуправляющихся местных единиц (Kommunalverbände) амтсбецирки и регирунсбецирки. Так у нас не имеют вовсе органов самоуправления станы.

Самоуправляющихся местных общений обыкновенно бывает два, иногда три. Там, где низшей единицей общего административного деления служит община, она же является наиболее мелкой единицей самоуправления. Затем, обыкновенно и самые крупные единицы общего административного деления, провинции, области, наделены также самоуправлением, Основанием общинного самоуправления служит приурочение осуществления задач государственного управления к потребностям и условиям каждого отдельного селения. Основанием провинциального самоуправления служит необходимость сообразоваться с существующими в каждом государстве в той или другой степени различиями климатических, бытовых, исторических, этнографических условий. Если провинции имеют значительное протяжение, между провинцией и общиной иногда устанавливается еще средняя, посредствующая единица самоуправления. Там, где вся государственная территория разделена на общины, это среднее деление занимает второстепенное, подчиненное положение. Главными органами самоуправления являются там общинные и провинциальные учреждения. В тех же государствах, где не все части территории входят в состав общин, где община не имеет поэтому значения общего территориального деления, там значение основного органа самоуправления получает именно это среднее деление. Так, например, в Пруссии основной единицей самоуправления является крейс, представляющий собою подразделение провинции.

У нас всесословные общины имеются только в западных окраинах, в Финляндии, в губерниях Царства Польского и в Прибалтийских. В остальных частях России существуют лишь сословные крестьянские общины, да население городов образует из себя одно самоуправляющееся общество. Поэтому и у нас основной единицей самоуправления оказалось среднее административное деление — уезд. Самоуправление губерний уже в самой своей организации опирается на уездное.

Органы уездного и губернского самоуправления составляют (одну цельную организацию земского самоуправления. Городское самоуправление поставлено у нас отдельно от земского. Наконец, совершенно особенное устройство получило у нас самоуправление в западных окраинах. Поэтому изложение постановки самоуправления по русскому законодательству естественно распадается на три отдела: земское самоуправление, городское самоуправление и самоуправление окраин.

Мы начнем с изложения земского самоуправления, так как оно имеет наиболее общее и важное значение. В земском самоуправлении участвует не только население уезда, но и население городов. Земское самоуправление организовано раньше городского общественного самоуправления и во многом послужило ему образцом.

Земские учреждения введены у нас в 1864 году. С тех пор устройство их подверглось довольно существенной реформе, и современная организация земства определяется Положением о земских учреждениях 1890 года, июня 12. Но как ни существенны изменения, внесенные новым положением, они имеют все-таки характер лишь частных поправок к тому, что было создано Положением 1864 года. В 1864 году создавалось вновь не существовавшее до того местное самоуправление. В 1890 г. созданное прежде подверглось переделке, главным образом по соображениям политическим. Положение 1864 г. все-таки остается основой нашего земского самоуправления, и современная организация земских учреждений может быть надлежащим образом понята только при сравнении действующего земского положения с первоначальным.

Во время выработки Положения 1864 года у нас еще безраздельно господствовала общественная теория самоуправления. Думали, что, устанавливая самоуправление, предоставляют уездному и губернскому обществам заведование своими собственными интересами, и что все эти интересы имеют исключительно хозяйственный характер. В самоуправлении не видели поэтому особой организации государственного управления, а только отказ государства от заведования чужими для него хозяйственными делами уезда и губернии. Такое воззрение разделялось тогда всеми, как бесспорное, и в правительственных сферах, и в литературе. Характерным его выразителем явился Васильчиков. в своей книге “Самоуправление”, 1862 г. Но еще и Градовский первоначально держался того же понимания самоуправления, как это можно видеть из введения к его сочинению “Уезд Московского государства”.¹*

Господство такого воззрения на самоуправление отразилось весьма определенно на постановке, какую Положение 1864 г. давало земским учреждениям. Так как в них видели не государственные, а лишь общественные учреждения, то и не признавалось возможным наделять их функциями власти. Поэтому наши земские учреждения оказались, прежде всего, совершенно лишенными полицейской власти. Затем им не было предоставлено и вообще самостоятельной исполнительной власти. В случаях необходимости принудительного осуществления своих распоряжений земство не может само это выполнить, а должно, как и частные лица, обращаться к содействию правительственных органов. Первоначально земские учреждения не были наделены и правом издавать указы или т. н. обязательные для местных жителей постановления.

Признание земских учреждений чисто общественными, лишенными вовсе государственного характера, отразилось и на определении их отношения к правительственным учреждениям и к частным лицам. Раз земские учреждения не считались призванными к осуществлению функций государственного управления, не могло быть и надобности соединять их в одно органическое целое с правительственными учреждениями. Земские учреждения были образованы наряду с правительственными, не будучи с ними внутренним образом связаны в одну общую систему местного управления. Все местное управление оказалось поэтому проникнутым дуализмом, основанным на противоположении правительственного и земского начала.

Отношения земства к частным лицам регулировались теми же общими началами, как отношения частных лиц между собой. Положение 1864 г. считает вполне достаточным для охраны прав частных лиц против возможных незаконных распоряжений земства предоставление права гражданского иска на общем основании. При этом вовсе не допускалась возможность нарушения земскими расторжениями личных прав, не подлежащих ведению гражданских судов.

Когда земские учреждения были введены, на практике очень скоро обнаружилась невозможность такого резкого обособления земского и государственного управления. Земство, наделенное широким правом самообложения, уже по одному этому не могло быть поставлено в своей деятельности в те же условия, как какое-нибудь частное общество. Налагая на местное население обязательные сборы, земские учреждения уже этим осуществляли функции государственной власти. К тому же для плодотворного осуществления земством возложенных на него задач управления оказалось необходимым наделить его и правом издавать обязательные для местных жителей указы. Таким образом не могло не явиться сознание, что земские учреждения выполняют в действительности функции государственной власти. Вместе с тем с Запада стала мало-помалу проникать и в нашу литературу государственная теория самоуправления. Первым ее выразителем явился у нас В. П. Безобразов²*.

Она была положена и в основание произведенного в 1890 г. преобразования наших земских учреждений, но, надо сказать в очень своеобразной форме, с совершенно неожиданными и едва ли правильными выводами из ее основных положений.

Объяснительная записка к проекту нового земского положения, составленному под руководством графа Д. Толстого Пазухиным, начиналась с прямого заявления, “что главные причины существующего неустройства в земстве заключаются в обособленности земских учреждений от установлений правительственных. Рознь между администрациею и земскими учреждениями является естественным последствием усвоенного в 1864 г. нашим законодательством взгляда на земство и его интересы, как на нечто особое от государства и его потребностей, взгляда, который выразился на практике предоставлением земству самостоятельной, через посредство выборных исполнительных его органов, деятельности по предметам местного хозяйства и благоустройства. Отсюда происходят отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и земских властей, а нередко и явный между ними антагонизм”. Для устранения всего этого объяснительная записка признавала необходимым “изменить саму постановку земских учреждений, признать земское дело делом государственным”.

Согласно государственной теории из этого, казалось бы, следовало заключить, что замеченные недостатки организации самоуправления должны быть устранены расширением функций власти земства, как органа государственного управления. Но составители первоначального проекта преобразования земства судили иначе: признав земское дело государственным, они отсюда заключили, что оно должно подлежать ведению правительства при содействии лишь земского представительства. Для этого земство должно бы действовать под наблюдением министра внутренних дел и ближайшим надзором губернаторов; все постановления земских собраний получали бы силу только по утверждении их правительством; выборные исполнительные органы земства предполагалось заменить коллегиальными правительственными установлениями, земскими присутствиями.

Все эти предположения, конечно, в корне противоречили государственному пониманию местного самоуправления, как возложения на местные общества самостоятельного осуществления определенных задач государственного управления. Признать, что земское дело, будучи государственным, должно находиться непременно в ведении правительства, значило вовсе отринуть саму идею самоуправления.

Эта крайняя, чисто отрицательная, точка зрения, превратившая вопрос о преобразовании земского самоуправления в вопрос о его полном уничтожении, вызвала значительные возражения уже в отзывах министерств, и в том же смысле высказались соединенные департаменты Государственного Совета. Сменивший за это время скончавшегося гр. Толстого И. Н. Дурново признал и с своей стороны, что полное устранение выборного начала при помещении должностей в составе земских исполнительных органов действительно может поставить земскую деятельность в такие условия, при которых она утратит некоторую долю своего значения в глазах населения, и отсюда явится охлаждение к земским делам. Поэтому он находил возможным ограничиться тем, чтобы, оставаясь, на почве основного выборного порядка, установить утверждение избираемых в состав исполнительных органов подлежащею правительственною  властью, и правительственное их назначение допустить лишь в исключительных случаях значительной невозможности утвердить избранных. Власть надзора губернатора за деятельностью земства он предлагал, согласно с предложением тогдашнего министра финансов Вышнеградского, изменить тем, чтобы все представляемые на утверждение постановления земских собраний рассматривались предварительно в губернских по земским делам присутствиях.

Но Государственный Совет пошел дальше в охране самостоятельности земства. Находя, что подчинять утверждению министра или губернатора все постановления земских собраний и, следовательно, возлагать на администрацию разрешение всех земских вопросов по существу едва ли было бы осторожно; он предполагал ограничиться установлением контроля административной власти за земскими учреждениями лишь в пределах, необходимых для обеспечения законного и сообразного с  видами правительства исправления земской деятельности. Поэтому признано было, что, по общему правилу, постановления земских собраний не требуют для обращения их к исполнению прямого правительственного утверждения.

Точно так же Государственный Совет находил неудобным вверить право отмены постановлений земских собраний, в коих губернатором будет усмотрено несоответствие общим государственным пользам и местным интересам, единоличной власти министра внутренних дел.

Предположено было дела эти на окончательное разрешение вносить в комитет министров, а в случае возбуждения вопроса о возвышении земского обложения сравнительно с предположениями земского собрания — и в Государственный Совет.

Такими и другими подобными поправками, внесенными в проект Государственным Советом, было сохранено само существование земского самоуправления. Земское дело не было передано прямо в заведование правительственных органов. Но все эти поправки имели характер только частных изменений, они не выражали собою целого, единого плана преобразования. Они не заменяли первоначального земского строя 1864 г. каким-либо новым, последовательно выработанным, а только умеряли, ограничивали притязания первоначального проекта министерства на безусловное подчинение земского дела правительственной опеке.

Поэтому и новое действующее ныне Положение о земских учреждениях 1890 г. не дало полной, коренной реформы. Оно внесло только частные изменения в тот земский строй, какой создан быль Положением 1864 г. Сохранился и основной недостаток этого строя: обособленность в нашем местном управлении земства и правительства и вытекающий отсюда неудобный во многих отношениях дуализм. Никакого органического, внутреннего единства земского и правительственного начала новое Положение не установило. Только равновесие прежнего последовательно выдержанного дуализма нарушено в смысле усиления правительственного воздействия на земское дело. Нет единства, нет гармонического слияния, остается старое раздвоение, с иной только окраской.

Как мы уже говорили, Положение 1890 г. внесло хотя и очень существенные изменения в организацию земского самоуправления, но все они имеют значение лишь частных поправок. В общем строй земских учреждений остался тот же самый, что и по Положению 1864 г. Земские учреждения и теперь разделяются на уездные и губернские. И в уезде и в губернии имеется распорядительный орган — земское собрание, и распорядительный орган — земская управа. Уездное земское собрание составляется из уездных гласных, избираемых непосредственно земскими избирателями; губернское земское собрание — из губернских гласных, избираемых уездными земскими собраниями. Председательствуют в земских собраниях предводители дворянства. Председатели и члены земских управ избираются соответственными земскими собраниями: уездная управа — уездным собранием, губернская — губернским. Но к этим собственно земским учреждениям Положение 1890 г. присоединило специальный местный орган надзора за земским самоуправлением — губернское по земским делам присутствие.

Примечания:

¹* См. Полное собрание сочинений А. Д. Градовского, т. II.

²* Статья эта, появившаяся в Русском Вестнике, перепечатана в сборнике: “Управление, самоуправление и судебная власть”, 1882 г.