§ 48. Самоуправление во Франции.

§ 48. Самоуправление во Франции¹*

Современная организация местного управления во Франции ведет свое начало с VIII года республики, именно с закона 28 плювиоза, и с тех пор сохранилась и до настоящего времени, лишь с небольшими изменениями в подробностях.

Вся территория Франции разделяется в, административном отношении на 86 департаментов (декрет национального собрания 22 декабря 1789 г.). Департаменты разделяются на округи (arrondissement), округи на кантоны и кантоны на общины (communes), причем французский закон не делает различия между городскими и сельскими общинами. И те и другие одинаково подчиняются одному и тому же режиму. Только для Парижа и Лиона установлено особое управление.

Из перечисленных административных делений общее значение имеют только департаменты, округа и общины. Только в этих административных единицах имеются и органы самоуправления.

Кантоны имеют значение только судебных и избирательных округов для выборов в окружные и департаментские советы. Кроме того в главном месте кантона заседает воинское присутствие (conseil de révision). Но в кантоне нет ни особого представителя правительственной власти, ни выборного совета. Поэтому в последующем изложении я и не буду вовсе останавливаться на кантональном делении.

Организация управления департаментов, округов и общин основана на одном общем принципе, “что действовать есть дело одного, а рассуждать дела многих”. Согласно с этим принципом в каждом из административных делений имеется: во-первых, единоличный представитель власти, во-вторых, выборный совет. Вся полнота власти исполнительной сосредоточена при этом по правилу в руках единоличного органа местной администрации. Выборный совет является органом обсуждающим; он вотирует местный бюджет, подает мнения (avis) по вопросам местного управления, отчасти контролирует деятельность единоличного правительственного органа, но власти приводить в исполнение свои постановления он вовсе не имеет.

Во главе департамента стоит префект, представитель правительственной власти, чиновник, назначаемый и сменяемый по усмотрению администрации. Он местный орган всех министерств, так как во Франции ни одно министерство не имеет специальных местных органов. Он является исполнителем не только правительственных распоряжений, но и всех постановлений генеральных советов. Вместе с тем генеральный совет не может обсуждать никакого вопроса, не выслушав предварительно заключения о нем префекта.

При префекте имеется бюро префектуры, управляемое генеральным секретарем, главным его помощником, заменяющим его в случаях необходимости, и кроме того особый совет префектуры, выполняющий функции: 1) совещательного учреждения при префекте, мнения которого по некоторым делам он обязательно должен выслушать прежде постановления решения, и 2) административного суда первой инстанции. Совет префектуры составляется из чиновников, также назначаемых и сменяемых по усмотрению администрации. Таковы правительственные органы в департаменте. Органами департаментского самоуправления служат генеральный совет и постоянная комиссия.

Генеральный совет составляется из генеральных советников, избираемых всеобщей подачей голосов, сроком на шесть лет, с частичным обновлением на половину каждые три года. В случае роспуска совета состав его возобновляется сполна. Избранными могут быть все избиратели, достигшие 25 лет от роду и связанные с данным департаментом или фактом постоянного в нем жительства, или нахождением в департаментском списке плательщиков налогов. Во всяком случае число советников, недомицилированных в департаменте, не должно превышать четверти общего числа советников. Но некоторые должности, например, члена совета префектуры, полицейского чиновника, несовместимы с званием генерального советника. Нельзя также быть членом более как одного генерального совета. Нельзя также соединять звания генерального и окружного советника. Выборы производятся тайным, письменным голосованием по кантонам, так что каждый кантон избирает одного генерального советника. Число кантонов, а следовательно и число советников в различных департаментах колеблется от 17 до 62.

Генеральные советы имеют каждый год две очередные сессии: одну во второй понедельник после Пасхи, другую — в первый понедельник после 15 августа. Первая очередная сессия должна длиться не более 15 дней, вторая — не более месяца. Чрезвычайные собрания могут иметь место или по распоряжению президента республики, или по требованию не менее ⅔ членов совета, письменно заявленному президенту. Чрезвычайные сессии не могут продолжаться более 8 дней. Председатель, вице-председатели и секретари выбираются самим советом на каждый год особо. Префект может присутствовать в совете, за исключением тех заседаний, когда рассматриваются его отчеты по исполнению департаментской сметы. Если он того требует, он должен быть выслушан по любому вопросу, обсуждаемому в совете.

Заседание совета публичное, но, по предложению префекта, президента или 5 членов, может быть советом без обсуждения сделано постановление о закрытии дверей. Quorum заседаний составляет половина плюс один член. В случае разделения голосов поровну, голос председателя дает перевес.

Генеральные советы могут сноситься между собой и обсуждать общие вопросы в между департаментских конференциях, состоящих или из членов постоянных комиссий, или из особо выбранных. Префекты могут присутствовать на этих конференциях и распускать их, если они выйдут за пределы своей программы.

Первоначально, по закону 28 плювиоза VIII года, генеральные советы вовсе не имели постоянного органа. Они заседали два раза в год, а все остальное время единственным правителем департамента был префект. Законом 1871 г. в этом отношении внесено весьма существенное изменение. Правда, и теперь генеральный совет не имеет своего исполнительного органа. Все его постановления и теперь, как и прежде, приводятся в исполнение префектом. Но деятельность префекта по исполнению постановлений генерального совета доставлена теперь под контроль особой департаментской комиссии, собирающейся ежемесячно.

Департаментская комиссия избирается генеральным советом из своей среды ежегодно в осеннюю сессию, в составе от четырех до семи членов и притом так, чтобы от каждого округа был по возможности один член. Члены комиссии не получают никакого вознаграждения. Новые выборы комиссии могут происходить и не в годичный срок, если 1) совет будет распущен, и 2) если между префектом и комиссией произойдет конфликт, и совет найдет уместным избрать новую комиссию. Председательствует в комиссии старший по возрасту. Она собирается один раз каждый месяц, но префект и президент комиссии могут созывать и экстренные ее заседания во всякое время. Префект или его представитель присутствуют в заседаниях и по желанию их должны быть выслушаны.

Первоначально генеральные советы вовсе не имели решительной власти. Они подавали только мнения, которые, чтобы получить исполнительную силу, все нуждались в утверждении правительством. Законы 1866 и 1871 гг. внесли в этом отношении существенное изменение, предоставив генеральным советам по некоторым, а закон 1871 г. даже по большинству дел власть постановлять решения. По своему юридическому значению постановления генеральных советов разделяются теперь на четыре категории. Первую из них составляют решения, имеющие безусловную силу. Французские юристы называют их décisions souveraines. таковы постановления о распределении прямых налогов, вотирование добавочных сантимов, в пределах, устанавливаемых государственным бюджетом, заключение займов, погашаемых не далее как в 15 лет, определение максимума общинных сантимов. Вторая категория — окончательные решения, décisions définitives. Они приводятся в исполнение через 20 дней после закрытия сессии, если в течение этого срока префект не потребует их отмены по превышению власти или незаконности. Отмена таких постановлений генерального совета совершается не иначе, как декретом президента республики по выслушивании мнения Государственного Совета.

Третью категорию постановлений генерального совета составляют те, которые, не требуя также утверждения со стороны органов правительственной власти, могут быть останавливаемы вследствие признания их неудобными, нецелесообразными (mauvaises ou importunes). Вопрос о такой простановке может быть возбужден в течение трехмесячного срока с закрытия сессии совета, как префектом, так и каждым заинтересованным в том лицом. Дело решается простым декретом президента республики без участия Государственного Совета.

Четвертую категорию составляют постановления, требующие утверждения. Таково составление бюджета департамента и утверждение отчета по его исполнению: в этих случаях утверждение дается декретом президента республики без участия Государственного Совета; затем утверждения декретом, издаваемым по предварительном обсуждении дела в Государственном Совете, требуют постановления о принятии дара и отказа в пользу департамента, если против них спорят родственники. Наконец, утверждения не иначе, как законодательным актом, требуют постановления об установлении дополнительных сантимов сверх указанного в бюджете предела и о заключении займа с погашением долее 15 лет.

Сверх функций административной власти генеральные советы наделены во Франции и политической функцией: если национальное собрание будет незаконно распущено, генеральные советы сами собой собираются вместе и вступают в права законодательного собрания.

Округ (arrondissement, их всего 862) есть только средняя, так сказать, передаточная инстанция между департаментом и общинами. Они не суть юридические лица и поэтому не имеют своего имущества.

Органом правительственной власти в округе является супрефект, назначаемый президентом республики, не имеющий самостоятельной власти и служащий только исполнителем распоряжений префекта. Органом самоуправления является тут окружный совет (conseil d'arrondissement), состоящий из стольких советников, сколько в округ кантонов, однако, не менее девяти. Они избираются тем же порядком и на те же сроки, как и генеральные советники. Постоянной комиссии при окружных советах не существует. Главная функция окружных советов — это распределение налогов между общинами. По всем другим вопросам, хотя и касающимся непосредственно интересов округа, окружные советы могут только выражать мнения и заявлять ходатайства.

Органами общинного управления служат — мэр и муниципальный совет (conseil municipal). Мэр есть вместе и представитель правительственной власти и исполнительный орган муниципального совета.

Мер и его помощники (adjoints) избираются муниципальным советом из своей среды. Они могут быть устранены от должности: префектом — на месяц, министром внутренних дел — на три; уволены от должности они могут быть только декретом президента республики; уволенный в течение года не может быть вновь избран.

Деятельность мера находится под контролем префекта и муниципального совета. Префект может приостанавливать и отменять распоряжения мэра и притом как в интересах государства, так и в интересах общины. Но префект не может изменять распоряжений мэра. Затем префект, в случаях бездействия мэра, может действовать за него. Контроль муниципального совета состоит в обязанности мэра давать совету отчет в произведенных расходах.

Муниципальный совет составляется из избираемых всеобщей подачей голосов муниципальных советников. Число их зависит от количества населения, но так, что число не может быть меньше 10 и больше 86. Выборы совместны (scrutin de liste), но в виде исключения допускается деление общины на избирательные округа, но так, однако, чтобы в каждом округе выбиралось по нескольку советников, Избирателями могут быть все французские подданные, совершеннолетние и прожившие два года в общине. Избранным могут быть лица, имеющие 25 лет и записанные в общине избирателями или платящие один из четырех прямых налогов. Срок выборов четырехлетний с интегральным обновлением. Общинные выборы во всей Франции совершаются в один день, в первое воскресенье мая месяца. Заседаний очередных четыре в год: в феврале, мае, августе и ноябре, каждое по 15 дней.

Постановления муниципального совета по общему правилу не требуют утверждения, Но они приводятся в исполнение по истечении месяца со времени представления копии в супрефектуру. Впрочем через 15 дней префект может объявить, что не имеет ничего против постановления: Отмена таких постановлений муниципального совета совершается властью префекта по обсуждении дела в совете префектуры. Но основанием отмены может быть только несоблюдение должного порядка делопроизводства, превышение власти и нарушение закона.

Утверждения требуют только точно перечисленным в законе постановления по тринадцати различным предметам. Сюда относятся, например, общинный бюджет, открытие и закрытие базаров, принятие даров и отказов, отчуждение общинных имуществ, открытие и закрытие бульваров и садов, установление общинных сборов и т. п.

Примечание:

¹* Hauriou. Précis de droit administratif. 1893.