§ 49. Местное самоуправление в Пруссии.

§ 49. Местное самоуправление в Пруссии¹*

Организация местного управления в Пруссии представляет особенный интерес. Во-первых, действующее прусское законодательство о местном управлении есть сравнительно новое. Оно слагалось в течение 10‑летия 1872‑1883 г., и, следовательно, составители его могли воспользоваться всем, что выработали в этом отношении лучшего законодательства других стран и современная политическая наука. И мы знаем действительно, что на выработку нового законодательства в значительной степени влияли идеи Гнейста, впервые научившего континентальную Европу понимать своеобразные формы английского местного управления.

Во-вторых, прусское местное управление представляет образец широкого развития местного самоуправления, но притом в формах, более, сравнительно с английским местным управлением, подходящих к континентальным условиям и понятиям. И в частности, нельзя не заметить немало точек сближения между прусским и нашим местным управлением. В нашей литературе было даже высказано предположение о прямом заимствовании прусским законодательством из нашего.

В административном отношении вся территория Пруссии делится на провинции, бецирки (Bezirk), крейсы (Kreis), амтсбецирки (Amtsbezirk) и общины (Gemeinde). Города образуют или общину, входящую в состав крейса, или особый крейс.

Управление этими территориальными единицами определяется теперь новым законодательством 1872‑1883 гг. На Познань эти законы распространены только в 1889 году.

В основу новой организации местного управления в Пруссии положены следующие начала. Во-первых, элементы — правительственный и самоуправление слиты воедино. Во-вторых, органы местного самоуправления являются действительно властью распорядительною и исполнительною. В-третьих, деятельность их поставлена под судебный контроль, для чего и организованы административные суды. В-четвертых, насколько было можно, исполнительные органы самоуправления получили форму почетных, безмездных должностей (Ehrenämter).

Новое законодательство 1872‑1883 гг. не объединило общинного устройства. Оно остается и теперь регулируемым различными для различных провинций законами.

В сельских общинах имеется общинное собрание (Gemeindeversammlung) и общинный старшина (Gemeindevorsteher). Активными членами общины признаются в большинстве провинций только владельцы недвижимости, иногда даже требуется определенный размер имущества. В Ганновере и Вестфалии активными членами являются все плательщики прямых налогов. В восточных провинциях общинное собрание образуется по правилу из всех активных членов общины (собственно так называемых Gemeindeversammlung). Другими словами, в них нет общинного представительства. Только по требованию самой общины может быть введено общинное представительство. В западных провинциях, напротив, общинное представительство (так назыв. Gemeindevertretung) составляет правило, непосредственное общинное собрание — исключение. В Рейнской провинции общинное представительство применяется безусловно во всех общинах, и к выборам общинных представителей применяется трехклассная система.

Общинному собранию принадлежит распоряжение общинным имуществом, определение порядка и способа производства общинных сооружений и контроль над деятельностью общинного старшины. Но оно только делает постановления, ему принадлежит только распорядительная власть; власть исполнительная принадлежит всецело общинному старшине.

Общинный старшина повсеместно избирается общинным собранием из активных членов общины сроком на 6 лет. Выборы подлежат утверждению ландрата, который, однако, может отказать в утверждении только с согласия комитета крейса. Иногда при общинном старшине состоять: Schöppen, Dorfrichter, Dörfgeschworener. Но это простые его помощники, они никогда не образуют с ним коллегиального учреждения. Общинный старшина занимает двойное положение. Он есть и исполнительный орган общинного собрания, и орган правительственной власти, приводящий в исполнение ее веления в пределах общины.

Не вся территория вне городов составляет общины. Крупные поместья не включаются в состав общин, а образуют наряду с ними самостоятельные поместья (Gutsbezirk)., Владелец такого гутсбецирка есть Gutsvorsteher и выполняет функции как общинного собрания, так и общинного старшины или сам лично, или через назначаемого им представителя. Но как он сам, так и лицо, им назначаемое, должны для этого удовлетворять известным условиям, определенным в законе, и быть утверждены в исполнении этих функций ландратом.

Владелец сам не может выполнять функций власти, если он: 1) иностранец, 2) юридическое лицо, 3) не живет в имении или ближайшем соседстве, 4) по болезни или малолетству не может выполнять функции общинного старшины. В Рейнской провинции подобных гутсбецирков не существует.

Смежные сельские общины и гутсбецирки группируются в более обширные административные единицы — амтсбецирки, имеющие от 800 до 3.000 жителей. Община заведует главным образом своими собственными делами. Амтсбецирк есть, напротив, территориальная единица для осуществления главным образом задач государственного управления. Органами управления амтсбецирка служат волостной старшина (Amtsvorsteher) и волостной комитет (Amtsausschuss). Волостной старшина назначается обер-президентом на шесть лет из числа жителей амтсбецирка, внесенных в особо для того составленный крейстагом список. Функции волостного старшины безмездны. Если крейстаг найдет, что подходящих лиц в амтсбецирке нет, обер-президент назначает для исполнения функций волостного старшины комиссара по своему усмотрению и за определенное вознаграждение. Обер-президент может назначить волостного старшину и не из списка, представленного крейстагом, но не иначе, как с согласия провинциального совета. Волостной старшина есть орган местной полиции. Состоящий при нем волостной комитет составляется из волостных старшин и владельцев самостоятельных поместий, а иногда и особо выбранных к тому общинными собраниями лиц. Его функции ограничиваются определением расходов по амтсбецирку и контролем над их производством, а также участием в издании волостным старшиной местных указов. Амтсбецирк может состоять или из одной только общины, или из одного гутсбецирка. В первом случае функции волостного комитета переходят к общинному собранию; во втором — волостной комитет вовсе отпадает.

Главной и, так сказать, основной административной единицей является в Пруссии крейс (Kreis), образующийся из нескольких амтсбецирков. Органами управления крейса служат: 1) ландрат (Landrat), 2) крейстаг (Kreistag) и 3) комитет крейса (Kreisausschuss).

Ландрат назначается королем бессрочно из лиц: 1) удовлетворяющих требованиям для занятия высших административных должностей, следовательно, получивших университетское образование; 2) принадлежащих к крейсу по крайней мере в течение года по владению недвижимостью или по месту жительства, и 3) по крайней мере 4 года служивших в данной провинции по выборам или по назначению от правительства. Крейстаг может представлять королю список лиц, которых бы он желал видеть назначенными на освобождающиеся места ландратов. Но эти представления нисколько не стесняют свободу выбора лиц со стороны короля²*. Ландрат есть орган правительственной власти в пределах крейса.

Крейстаг составляется из выбранных от населения представителей, числом не менее 35 (только в Рейнской провинции крейстаг в трех бецирках: Аахен, Кельн и Дюссельдорф образуется всего из 20 членов).

В крейстагах, имеющих более 25.000 жителей до 100.000 жителей, на каждые лишние 5.000 жителей, а сверх 100.000 жителей на каждые лишние 10.000 прибавляется по одному члену.

Выборы членов крейстага производятся от трех различных групп избирателей (Wahlverbände): 1) от городов, 2) от крупных землевладельцев и 3) от сельских общин (в Рейнской провинции от Landbürgermeisterei). Крупными землевладельцами считаются платящие не менее 225 марок земельного налога. Это общая норма. Но в двух бецирках Рейнской провинции (Кобленц и Трир) эта норма понижается до 150 марок, и кроме того провинциальное собрание может для отдельных крейстагов или понижать эту норму до 150 марок (в Рейнской провинции до 100 марок), или возвышать до 300 марок (в Саксонии и Рейнской провинции до 450 марок).

Распределение подлежащих выбору гласных между отдельными группами избирателей совершается следующим образом. Распределение между городскими и сельскими избирателями совершается сообразно числу населения, с тем, однако, чтобы число гласных от городов не превышало половины общего числа, а где в крейстаге только один город — трети. Затем число гласных, приходящихся на сельских избирателей, распределяется между крупными землевладельцами и общинами поровну. Если же, однако, крупных землевладельцев окажется меньше, чем гласных, приходящихся на их долю, то они избирают лишь столько гласных, сколько их самих. Таково общее правило. Но закон 30‑го мая 1887 г. для Рейнской провинции постановляет, что число гласных от крупных землевладельцев должно быть не больше половины числа избирателей и не меньше во всяком случае трети (для бецирков Аахен, Кельн и Дюссельдорф или четверти (для бецирков Кобленц и Трир) общего числа гласных от сельских избирателей.

Крупные землевладельцы собираются для выборов в один общий съезд в главном городе крейса под председательством ландрата. Личное участие в этом съезде могут принимать дееспособные физические лица мужского пола через представителя: 1) юридические лица; в том числе и казна; 2) члены царствующих или медиатизированных фамилий и в провинции Саксонии графы Stolberg-Wernigerode, Stolberg-Stolberg и Stolberg-Rossla, члены высшего дворянства, имеющие право равнородства; 3) незамужние владелицы — все эти лица через кого-либо из местных землевладельцев; 4) замужние женщины, через мужа, дети, состоящие под родительской властью, через отца, опекаемые через опекуна; 5) родители через сыновей, которым поручено постоянное управление имением, и 6) совладельцы через одного из совладельцев.

Съезд избирателей от общин и землевладельцев, не входящих в состав общин, и хозяев промышленных заведений собирается также один для всего крейса под председательством ландрата, но он составляется не из первичных избирателей, а из особо к тому избранных выборщиков (Wahlmänner).

Только владельцы имений, не входящих в состав общин и обложенных не менее как 60 марками поземельного налога, участвуют в этом съезде лично. Все другие избиратели только через выборщиков. Владельцы самостоятельных гутсбецирков, платящие менее 60 марок, выбирают такое число выборщиков, какое получается от разделения всей суммы, платимой ими всеми поземельного налога (Grund- oder Gebändesteuer), на 60.

Сельские общины избирают, если жителей менее 400 — одного, если от 400 до 800 — двух, от 800 до 1200 — трех, от 1200 до 2000 — четырех, от 2000 до 8000 — пятерых выборщиков, и затем на каждую тысячу прибавляется по одному. Если окажутся две или более общин, платящих каждая менее 60 марок поземельного налога и имеющих менее 100 жителей, то соединяются для выбора сообща одного выборщика.

В Рейнской провинции порядок выборов для этой группы совершенно иной. Гласные, подлежащие выбору от Landbürgermeisterei (а не от общин), распределяются между отдельными Landbürgermeistereien сообразно числу жителей. В тех Landbürgermeistereien, от которых придется избрать целого или нескольких гласных, выборы совершаются в Landbürgermeistereiversammlung. Если же не приходится целого гласного, то избираются выборщики по одному на каждые 250 жителей. Постановлением крейстага это число может быть повышено.

Гласные от городов избираются или городскими собраниями, если городу приходится выбрать не менее одного гласного, или съездом выборщиков, избираемых городскими собраниями по одному на каждые 250 жителей.

Члены крейстага избираются на 6 лет, но так, что каждые три года выбывает половина.

Избранными могут быть: 1) от городов всякий пользующейся в городе правом гражданства и 2) от сельских жителей всякий в течение года оседлый в крейсе землевладелец, достигший, конечно, совершеннолетия.

Крейстаг созывается ландратом обязательно два раза в год; но если ландрат найдет нужным, он может созывать его чаще. Он должен его созвать, если того потребует не менее ¼ членов крейстага или комитета крейса, Продолжительность заседаний крейстага не определена законом.

Ландрат есть и председатель крейстага, но он не имеет в нем голоса, даже в случае разделения голосов поровну, если только он не выбран членом крейстага, что возможно.

Заседания крейстага публичны. Quorum составляет половина членов.

Крейстаг призван представлять интересы крейса, как общинного союза (Kreiskommunalverband), и обсуждать и решать дела по управлению крейса и все те дела, которые ему предоставлены или будут предоставлены законом или королевским указом. В частности ему предоставлены следующие дела: 1) определение таких подробностей организации управления крейсом, по которым закон допускает местные различия или вовсе их не определяет: это так называемые статутарные определения; 2) определение порядка распределения таких государственных повинностей (Staatsprästationen), которые отбывают по крейсам; 3) постановления о расходах в исполнение обязательств или в удовлетворение нужд крейса: с этою целью крейстаг может распоряжаться имуществом крейса, заключать займы и облагать жителей крейса налогами; 4) определять разложение местных налогов; устанавливать бюджет крейса и утверждать отчет, по его исполнению; 5) определять порядок управления имуществом, принадлежащим крейсу; 6) определять устройство местных учреждений, число и вознаграждение местных должностных лиц; 7) подавать мнения по всем вопросам, о которых он будет спрошен правительством. Постановления по некоторым из этих дел нуждаются в утверждении правительственной власти, а именно: 1) статутарные определения утверждаются королем; 2) установление налогов свыше 50% получаемых с крейса государственных прямых налогов — министрами внутренних дел и финансов; 3) постановления о неравномерном обложении отдельных частей крейса — министром внутренних дел; 4) отчуждение имущества и заключение займов — окружным комитетом. Кроме того, крейстаг может быть по представлению министерства распущен королем. Новые выборы происходят не позже шести месяцев.

Исполнительным органом крейстага служит комитет крейса, состоящий, под председательством ландрата, из шести избираемых крейстагом членов. Каждые два года выбывает треть членов. Так как комитет выполняет и судебные функции, как первая инстанция административного суда, то в состав его по определению крейстага может быть включен еще и особый синдик, долженствующий удовлетворять условиям для замещения судейских должностей. Комитет есть постоянно заседающая коллегия. Только судебные его заседания публичны. Quorum составляют три члена.

К делам комитета крейстага относятся:

1) подготовка и исполнение постановлений крейстага;

2) управление крейсом согласно с определениями законов и постановлениями крейстага;

3) назначение должностных лиц и надзор за ними;

4) разрешение административно-судебных дел в качестве административного суда первой инстанции.

Комитет крейса является, таким образом, в троякой роли:

1) исполнительного органа самоуправления;

2) местного органа государственного управления,

и 3) административного суда.

Следующей за крейсом административной единицей является правительственный округ (Regierungsbezirk); в Ганновере сохранилось деление на Landdrosteien.

Это только административный округ, а не единица местного самоуправления (kein Kommunalverband), поэтому в нем нет и местного представительства. Органами управления в округах являются: 1) регирунгспрезидент (Regierungspräsident), 2) окружное правление (Bezirksregierung) и 3) окружной комитет (Bezirksausschuss).

Регирунгспрезидент, как само название показывает, есть президент правления, и прежде все управление округа осуществлялось в коллегиальной форме. Действующее под председательством регирунгспрезидента правление имело три отделения, обнимавшие все отрасли местного управления: 1) отделение внутренних дел, ведавшее дела общего государственного управления (Landeshoheitsangelegenheiten), и местную полицию, 2) отделение церковных и школьных дел и 3) отделение прямых налогов, доменов и лесов. В настоящее время отделения внутренних дел упразднены, и дела, ими ведавшиеся, переданы регирунгспрезиденту, частью единолично, частью с участием окружного комитета.

Окружной комитет есть: 1) вторая инстанция административного суда, 2) орган надзора за управлением крейсов и 3) коллегия, с участием которой издаются местные постановления регирунгспрезидента. Окружной комитет состоит, под председательством регирунгспрезидента, из шести членов, из которых двое назначаются пожизненно королем, а четверо других избираются провинциальным комитетом из жителей бецирка. Условия избираемости те же, что для членов провинциального сейма (Previnziallandtag). Из пожизненных членов один должен удовлетворять условиям для замещения судейских должностей, другой — высших административных должностей.

Наиболее крупным административным делением служат провинции. Их всего в Пруссии одиннадцать: Восточная и Западная Пруссия, Померания, Силезия, Познань, Саксония, Вестфалия, Рейнская провинция, Шлезвиг-Гольштейн (с Гельголандом), Гессен-Нассау и Ганновер.

Органами провинциального управления служат: 1) обер-президент, 2) провинциальный совет, 3) провинциальный сейм, 4) провинциальный комитет и 5) земский директор. Из них обер-президент и провинциальный совет служат органами собственно государственного управления; провинциальный сейм, комитет и земский директор — органами провинциального самоуправления. Мы и начнем наше рассмотрение с последних.

Провинциальный сейм составляется из избранных от местного населения представителей. Нормальное число их — два от каждого крейса. Но существуют отступления от этой нормы и в ту и в другую сторону. В Рейнской провинции и Силезии крейсы, имеющие менее 40.000 жителей, избирают только одного гласного; крейсы, имеющие от 40.000 до 80.000 жителей, смотря по различию провинций, избирают трех, и затем на каждые полные 50.000 жителей сверх этой нормы прибавляется еще по одному гласному.

Обыкновенно каждый крейс образует особый избирательный округ. Но провинциальный сейм может соединить два крейса, избирающих не более как по два гласных в один избирательный округ.

Избрание гласных совершается крейстагами; если два крейса соединены в один избирательный округ — соединенным собранием двух крейстагов под председательством особо назначенного к тому обер-президентом комиссара. Избранными могут быть все подданные Германской империи, достигшие 30 лет и принадлежащие к данной провинции уже в течение года или по владению недвижимостью, или по месту жительства. Срок выборов шестилетний. Обновление интегральное.

Провинциальный сейм созывается королем по мере надобности, не реже, однако, одного раза в два года. Открытие и закрытие его сессий совершается обер-президентом. Но председателя себе выбирает сам сейм. Зато, с другой стороны, в его заседаниях может присутствовать и должен быть по его требованию выслушан особый королевский комиссар, служащей вместе с тем посредствующим органом между провинциальным сеймом и правительственными учреждениями.

Провинциальный сейм призван: 1) подавать мнения о законопроектах, касающихся провинции, и о других предметах, предложенных на его обсуждение правительством; 2) представлять интересы провинциального самоуправления и обсуждать и решать вопросы, в нему относящиеся.

В частности провинциальный сейм осуществляет в отношении к провинции те же функции, что крейстаг в отношении к крейсу. Единственным придатком в этом отношении является право провинциального сейма обращаться к правительству с ходатайствами и жалобами (Anträge и Beschwerden).

Правительственный надзор за постановлениями провинциального сейма поставлен в те же условия, как и надзор за крейстагом. Только функции надзора, предоставленные в отношении к крейстагу — окружному комитету, в отношении к провинциальному сейму предоставлены министерству внутренних дел и министерству финансов.

Исполнительным органом провинциального сейма служит провинциальный комитет, состоящий из председателя и от 7 до 13 членов по определению провинциального статута. Как председатель, так и члены избираются провинциальным сеймом, сроком на 6 лет с частичным обновлением членов каждые три года по половине. Условия избираемости те же, что и в провинциальный сейм. Провинциальный комитет собирается, по мере надобности, председателем или по требованию земского директора, или половины членов. Функции провинциального комитета в отношении провинции те же, что комитета крейса в отношении к крейсу.

Но кроме провинциального комитета для ведения текущего управления избирался провинциальным сеймом на срок от 6 до 12 лет особый земский директор. Он утверждается в должности королем. Если в утверждении будет отказано, избирается другой; если и этому тоже, то министерство внутренних дел назначает комиссара, который и ведет управление, покуда не будет избрано лицо, угодное королю. Земский директор управляет делами провинции под надзором провинциального комитета.

Органами государственного управления в провинции служат обер-президент и провинциальный совет. Обер-президент назначается королем к поставлен в общие условия высшей административной службы. При нем имеются советники, образующие, однако, не коллегию, а бюро, т. е. не имеющие никакой самостоятельной власти.

Провинциальный совет составляется, под председательством обер-президента, из одного члена по назначению министерства внутренних дел и пяти членов по выбору провинциального сейма. Назначенный член избирается из высших местных чиновников и остается членом провинциального совета во все время нахождения в своей главной должности. Выборные члены избираются на 6 лет с частичным обновлением, так что первое трехлетие выбывают 3, второе—2.

Мы до сих пор вовсе не говорили о городах. Они имеют в Пруссии особое управление и устройство; но новое законодательство о местном управлении коснулось их лишь внешним образом. Города могут, смотря по величине своей, составлять или особый амтсбецирк, или особый крейс. Особый крейс образуют по правилу те города, которые имеют не менее 25.000 жителей. Но если город, имеющий такое число жителей, сам о том не ходатайствует у министра внутренних дел, он может остаться и в составе окружающего его крейса. Если город образует особый крейс, то функции ландрата, крейстага и комитета крейса переходят к городским властям: бюргермейстеру, магистрату и городскому собранию. Но для заведования не городскими собственно делами, а общими общего управления организуется особый городской комитет из бюргермейстера и 4 членов по выбору магистрата.

Затем внутренняя организация городов нормируется теперь различными для отдельных провинций законами, относящимися в большинстве к пятидесятым годам.

Примечания:

¹* Meyer, Georg. Lehrbuch des deutschen Staatsrechts. 1895, [Шестое издание 1905 г. обработано Авшютцем. Горенберг, Устройство мелкой земской единицы в Пруссии. Вестник Права, 1903 №№ 9 и 10].

²* В провинции Саксонии в одном крейсе, именно Wernigerode, ландрат назначается по представлению графа zu Stolberg-Wernigerode.