§ 39. Общее административное деление.

§ 39. Общее административное деление

Кроме подобных специальных административных делений во всех государствах, существует еще и общее административное деление страны. Это объясняется тем, что все отдельные задачи управления приходится осуществлять совместно в одних и тех же частях государства, и при этом местные особенности неизбежно влияют не только на практические условия осуществления каждой отдельной задачи, а также и на взаимное соотношение этих задач. В зависимости от особенных местных условий та или другая задача управления может получить особое преобладающее значение, заслонить собою другие, стать к ним в своеобразное отношение. Да кроме того, успех и плодотворность деятельности каждого из местных учреждений в отдельности непременно предполагают известную гармонию, известное согласование его деятельности с деятельностью всех других местных учреждений, так чтобы они не только не мешали друг другу, а находили друг в друге поддержку. Но при полной обособленности отдельных местных учреждений это было бы недостижимо. Если каждое местное учреждение будет подчинено только центральному органу своего ведомства и будет поставлено вне всякой связи с другими местными учреждениями, то в местном управлении неизбежно получится полный разлад. Для устранения этого зла необходимо создание в отдельных частях государственной территории таких учреждений, которые бы являлись в местности представителями вообще правительственной власти и своею деятельностью служили объединению всего местного управления. Местности, подчиненные ведению такого учреждения, получают уже значение не специального, а общего административного деления.

Общих административных делений обыкновенно бывает несколько, друг другу подчиненных, так что крупные административные деления подразделяются на меньшие, а те еще на более мелкие; это обусловливается тем, что и самое осуществление задач управления приурочивается к более или менее обширным частям территории. Есть задачи управления, осуществление которых должно быть по возможности приближено к населению: таково, например, начальное обучение, или полиция безопасности. Начальная школа или орган полицейской власти для того, чтобы выполнить свое назначение, должны быть близки населению, должны находиться по возможности в каждом селении. Но есть, напротив, другие задачи, требующие непременно совместного осуществления в более обширном районе. Таково, например, дело взаимного страхования от огня, — отдельным мелким селениям оно было бы не под силу. Но кроме этого различия самих задач управления, существование нескольких соподчиненных друг другу административных делений обусловливается еще и тем, что этим облегчается надзор за деятельностью низших местных органов, так как между ними и центральными органами устанавливаются посредствующие инстанции. В силу многочисленности низших органов, им нельзя ни дать сложной организации, ни обеспечить высокого качества их личного состава: это бы слишком дорого обошлось государству. Поэтому необходимо над ними непосредственно поставить другие учреждения с более сложной организацией, с более избранным личным составом для надзора и руководства их деятельности.

Основанием общего административного деления может служить или исторически сложившееся расчленение страны, или просто соображения административного удобства. В первом случае единицами административного деления служат более или менее обособленные части государственной территории, имеющие за собой различное историческое прошлое. Такое деление не создается искусственно, произвольно, а является результатом постепенного исторического образования государственной территории. Каждый административный округ представляет при этом нечто действительно цельное внутренне объединенное, представляющее одинаковые бытовые условия. Однородность бытовых условий отдельных административных округов, конечно, представляет значительное удобство. Задача, управления значительно упрощается, когда приходится иметь дело с однородными общественными условиями. Но, с другой стороны, пространство и количество, населения таких исторически сложившихся подразделений государства представляются обыкновенно крайне неравномерными. Искусственно устанавливаемое по соображениям практического удобства общеадминистративное деление делается более равномерным, дает приблизительно равные по пространству и количеству населения административные единицы; но образованные таким путем округа лишены внутреннего единства и однородности. Отдельные части их легко могут представлять резкое различие по своим бытовым условиям. Между тем местному учреждению или заведующему едва ли возможно придать такое устройство и такой личный состав, чтобы сделать его способным удовлетворять в одинаковой степени всем этим разнообразным потребностям разнородных местностей, соединенных в одну административную единицу. С другой стороны, искусственное образование административного деления может привести и к разделению в административном отношении таких местностей, которые в силу исторических или экономических условий естественно тяготеют друг к другу.

Наиболее типический образец исторически сложившегося административного деления представляет Австрия, разделяющаяся на шестнадцать коронных земель (Kronländer): Богемию, Далмацию, Галицию, Нижнюю и Верхнюю Австрию, Зальцбург, Штейермарк, Каринтию, Крайну, Герц и Градиску, Истрию, Тироль, Форальберг, Моравию, Силезию и Буковину. Крайний пример чисто искусственного административного деления представляет Франция. Территория французской республики разделяется на департаменты, округа (arrondissement), кантоны и общины, причем вовсе не принято во внимание исторически сложившееся в дореволюционную эпоху деление на провинции. Даже старые исторические названия заменены новыми по рекам, горным хребтам и т. п. Современное административное деление, впрочем, установлено еще законом 22 октября 1789 года. Тогда было образовано 89 департаментов. После войны 1870 г. их осталось 86.

Существующее у нас общее административное деление на губернии и уезды представляется искусственно установленным по соображениям административного удобства.

Деление на губернии установлено впервые в 1710 году, января 9¹*, когда было образовано восемь губерний: Московская, Ингерманландская (переименованная затем в Петербургскую), Киевская, Смоленская, Архангельская, Казанская, Азовская и Сибирская. Затем в 1719 г. последовало новое разделение на губернии, уже на одиннадцать (П. С. 3. № 3.380). К первоначально учрежденным прибавлены Астраханская, Нижегородская, Рижская и Ревельская, а из старых Смоленская разделена между Московской и Рижской. Затем число губерний постоянно возрастало, и в начале царствования Екатерины II их было уже 15; прибавились губернии Новгородская, Белгородская, Оренбургская, восстановлена Смоленская. Из этих данных видно, что первоначально губернии были гораздо более крупными единицами, нежели в настоящее время. Вместе с тем губернии тогда разделялись не прямо на уезды, а существовало еще среднее деление — на провинции. Пятнадцать губерний начала царствования Екатерины II заключали в себе 44 провинции и 178 уездов. Губернии современного типа с подразделением прямо на уезды установлены собственно в 1781 году (П. С. 3., № 15.171), когда было образовано 40 губерний и уничтожено деление на провинции. Новые губернии по своим размерам ближе подходят к прежним провинциям, чем к петровским губерниям.

Со времени Екатерины II число губерний увеличивалось главным образом в силу присоединения новых областей. По первоначальному плану Екатерины II, выразившемуся в Учреждении о губерниях 1775 г., деление на губернии должно было служить высшим, непосредственным и вместе с тем общим для всего государства административным делением. Но уже сама Екатерина II несколько отступила от этого плана. В изданном в 1781 году распределении губерний они были сгруппированы в наместничества или генерал-губернаторства; в большинстве по две губернии в одно наместничество. С течением времени генерал-губернаторы потеряли значение общего нормального учреждения. Они существуют теперь только в некоторых частях государства. Так существует Варшавское генерал-губернаторство, состоящее из десяти губерний бывшего Царства Польского, Виленское — из губерний Виленской, Ковенской, Гродненской; Киевское — из губерний Киевской, Подольской, Волынской и Черниговской; Иркутское — из губерний Иркутской, Енисейской и области Якутской; Приамурское — из областей Забайкальской, Амурской, Приморской и острова Сахалина; Степное — из областей Акмолинской, Семипалатинской, Семиреченской, и кроме того Московская управляется особым генерал-губернатором. Независимо от этого существуют и другие более крупные административные деления, подразделяющиеся на губернии и области. Таково прежде всего Великое княжество Финляндское, состоящее из восьми губерний, затем Кавказский край, включающий в себе семь губерний, четыре области и один округ, и Туркестанский край, разделенный на четыре области.

Всего в настоящее время насчитывается в России семьдесят семь губерний²*, восемнадцать областей³*, один округ⁴*, имеющий самостоятельное значение, и остров Сахалин. Кроме того четыре города (Петербург, Одесса, Севастополь, Керчь-Еникале) выделены из состава губерний и образуют так называемые градоначальства, непосредственно подчиненные центральным властям.

Подразделением губерний служат уезды. Это деление более старое, чем губернии. Оно существовало еще в Московской Руси. Когда Петром I были первоначально учреждены губернии, он распределил между ними существовавшие до него уезды. Но затем деление на уезды было существенно изменено. При Екатерине II число уездов было сразу увеличено вдвое и потом постоянно увеличивалось, так что существующие теперь уезды не представляют даже преемственной исторической связи c уездами московского государства, а подобно губерниям являются искусственно установленными административными делениями.

Уезды разделяются, но исключительно в полицейском отношении, на станы, причем само определение числа станов делается с Высочайшего разрешения, испрашиваемого губернатором через министра внутренних дел. Изменение же границ существующих станов делается властью самого губернатора, который доводит только о таких изменениях до сведения министра (Свод законов, т. II, п. 1, ст. 1287).

Самым мелким административным делением служат везде общины, но не везде вся территория государства входит в состав общины. Так, напр., в Пруссии имеются отдельные поместья (Gutsbezirke), не включаемые в состав общин, а вместе с ними составляющие волость (Amtsbezirk). Точно так же и у нас имеются по общему правилу только сословные крестьянские общины — сельское общество, и даже следующее административное деление — волость — имеет также сословный характер. Правда, лица всех податных состояний, находясь в уезде, подчиняются наравне с крестьянами сельским и волостным учреждениям. Но лица привилегированных сословий, дворяне, духовенство, почетные граждане, купцы, вовсе изъяты от такого подчинения. Только города образуют у нас всесословное городское общество.

Примечания:

¹* В П. С. З. указ об определении губерний (№ 2.218) отнесли к 18 декабря 1708 года, но дата эта, очевидно, ошибочная; смотри об этом мою заметку в журнале Министерства Народного Просвещения 1893 г. № 2, стр. 292, “Время первого учреждения губерний”.

²* 49 — управляемых по Общему Учреждению, 4 — сибирских, 10 — Царства Польского, 7 — кавказских и 8 — финляндских.

³* 5 — кавказских, 3 — туркестанских, 5 — степных, 4 — сибирских, Закаспийская и Войска Донского.

⁴* В составе Кавказского края — Закатальский.