§ 38. Местные учреждения.

§ 38. Местные учреждения

Задачи государственного управления не могут быть осуществлены деятельностью одних центральных органов. Прежде всего акты непосредственного исполнения требуют деятельности на месте, в различных частях государственной территории. Само собой очевидно, что нельзя всех не повинующихся добровольно велениям власти принуждать к тому центральным учреждениям. Для того, чтобы веления власти находили себе по всему пространству государства должное повиновение, государственная власть должна иметь и на местах исполнительные органы. И в тех случаях, когда исполнение совершается деятельностью самих государственных учреждений, деятельностью должностных лиц, необходима их деятельность не только в центре, но и на местах, Школы, больницы, дороги должны существовать во всех частях государства. Осуществление других функций администрации, принятие распоряжений и в особенности издание указов, не требует с такою безусловностью деятельности на местах. Возможно представить себе такую организацию государственного управления, что все общие правила будут устанавливаться только одними центральными органами, что все возникающие вопросы будут разрешаться, все распоряжения будут исходить от тех же центральных органов, а деятельность местных органов сведется к одному пассивному исполнению. Такой порядок управления мыслим, но нигде, однако, он практически не осуществляется. В текущей государственной жизни всегда возникает множество таких вопросов, которые требуют непременно немедленного разрешения и притом сообразно именно местным условиям. Центральные же органы не могут ни достаточно быстро разрешать вопросы, возникающие в отдаленных частях государственной территории, ни быть достаточно чуткими ко всему разнообразию местных условий. Поэтому во всех государствах имеются и местные органы, не только призванные исполнять распоряжения центральных органов, но и наделенные некоторою долей самостоятельной власти распоряжения.

Смотря по различию отдельных отраслей управления, местные органы центральных учреждений устанавливаются или по всей территории государства, или только в некоторых ее частях. Если данная задача управления требует повсеместного осуществления, то на всем пространстве государства организуются соответствующие местные учреждения, ведающие каждое определенную часть государственной территории, так что получается деление всего государства на определенные округа. Но имеются и такие задачи государственного управления, которые осуществляются лишь в определенных частях государства. Таково таможенное управление, требующее существования местных органов только на границах государств. Внутри государства таможенным учреждениям нечего было бы делать. Так же точно учреждения, заведующие торговым мореходством, организуются лишь в портовых городах.

Таможни по европейской границе распределяются на семь таможенных округов¹* под управлением каждый начальника округа. В состав округов входят: 1) таможни первого класса; 2) таможни второго и третьего класса; 3) таможенные заставы, и 4) таможенные переходы (Уст. там., ст. 12)²*. Русские товары могут вывозится через все эти учреждения (ст. 775)³*. Иностранные товары можно провозить все безразлично только в складочные таможни и таможни первого класса. В таможни второго и третьего класса допускаются все беспошлинные иностранные товары, и из обложенных пошлиною только некоторые. В таможенные заставы допускаются только беспошлинные иностранные товары и кроме того хлеб в муке. Наконец, через переходные пункты не допускается вовсе провоз иностранных товаров (ст. 326‑329)⁴*. Главные складочные таможни подчиняются непосредственно департаменту таможенных сборов; все другие таможенные учреждения подчиняются управлению таможенных округов, число и границы которых определяются властью министра (ст. 35)⁵*.

Для отвращения тайного провоза товаров при таможенных учреждениях организован отдельный корпус пограничной стражи, имеющий военную организацию, пополняемый, как и армия, из новобранцев, но имеющий своим шефом министра финансов (ст. 3, прим.).⁶* В Балтийском море кроме того имеется таможенная крейсерская флотилия, составляющая часть военного флота, но в мирное время находящаяся в исключительном распоряжении министра финансов (ст. 295).⁷*

Торговым портом по нашему законодательству признаются, как портовые воды (гавань и рейд), так и прибрежное в приморской местности пространство, занятое портовыми сооружениями (Уст. торг., ст. 123, прим. 3, Прилож.).⁸* Ближайшее определение границ торгового порта устанавливается министром внутренних дел по соглашению с подлежащими ведомствами, с обнародованием такого распоряжения через Сенат. Портовое управление составляют капитан над портом с подчиненными ему должностными лицами и особое по портовым делам присутствие. Капитан над портом назначается, по представлению губернатора, министром внутренних дел по соглашению с морским министерством и есть непосредственный начальник портовой полиции. Особое по портовым делам присутствие состоит под председательством градоначальника, где он имеется, или губернатора, если он живет в портовом городе; если же нет, то председательствует один из начальников местных учреждений морского, таможенного, карантинного или путей сообщения по приглашению министра внутренних дел. Членами присутствия состоят капитан над портом, начальники местных управлений морского, таможенного и карантинного, представитель судебного ведомства по указанию министра юстиции, местный инженер путей сообщения, представитель местной инспекции железных дорог или управления местной казенной железной дороги, городской голова портового города, председатель местного биржевого комитета и комитета торговли и мануфактур и два члена от купечества, избираемые из лиц, владеющих мореходными судами или ведущими отпускную морскую торговлю, местным биржевым комитетом или, где его нет, купеческим обществом, а где и его нет — городской думой. Ведению портового присутствия подлежит: 1) издание обязательных постановлений по благоустройству и порядку в подведомственном ему порту; 2) разрешение частным лицам занимать части морского побережья: 3) назначение места для нагрузки и выгрузки легко воспламеняющихся веществ и балласта; 4) ходатайство перед высшим начальством о нуждах и пользах порта; 5) рассмотрение жалоб на распоряжения капитана над портом. Дела решаются в присутствии по большинству голосов. Но если с большинством не согласится губернатор или, по вопросам, касающимся их ведомств, представители министерств морского, финансов, путей сообщения, то дело представляется министру внутренних дел, который и разрешает его по соглашению с подлежащими ведомствами. Частные лица могут приносить жалобы на постановления присутствия Сенату в трехмесячный срок.

В Кавказском крае и в губернии Астраханской таможенные учреждения соединены с карантинными и находятся в заведовании начальников карантинно-таможенных округов, Бакинского и Кутаисского (Уст. там., ст. 1243⁹*, 1161¹⁰*). В средней Азии образованы три таможенных округа: Туркестанский охватывающий границы туркестанского генерал-губернаторства, южной части Семиреченской области, побережья рек Пянджа и Амударьи, равно как и Бухарскую таможню; Семипалатинский, охватывающий границы Томской губернии, Семипалатинской и восточной части Семиреченской области, и Закаспийский, охватывающий Закаспийскую область со включением Азун-Адинской таможни (Уст. там., 1327)¹¹*. В восточной Сибири таможенные заставы подчиняются Иркутской таможне, подчиняющейся непосредственно департаменту таможенных сборов (Уст. там., 1346, 1352, 1354)¹²*.

Местные учреждения, организуемые во всех частях государственной территории и находящиеся в заведовании этих учреждений деления государственной территории могут быть приурочены к какой-нибудь одной определенной отрасли управления или иметь более общее значение. Сообразно с этим различают специальное и общее административное деление страны на округа.

Специальные округа существуют у нас для управления горного¹³*, почт и телеграфов, путей сообщения, народного просвещения, военного.

Для местного управления горного частью образованы десять горных областей¹⁴*. Кроме того, в составе областей для местного надзора имеются горные округа, от восьми до одного на область, всего в десяти областях тридцать восемь округов, и заводские округа и округа для местного заведования казенными горными заводами. Заводский округ объемлет несколько заводов; заводскую округу составляет каждый отдельный казенный завод с отведенными к нему землями.

Не во всех горных областях учреждены местные горные управления, а только в шести¹⁵*, в остальных четырех управление ведается непосредственно горным департаментом. Во главе горных округов стоят горные инженеры. Все эти органы — бюрократические: а в горных управлениях вся решительная власть сосредоточена в руках их начальников (Уст. горн., ст. 51). Но кроме них для надзора за соблюдением должного благоустройства и порядка на частных горных заводах и промыслах имеются еще присутствия по горнозаводским делам: где есть горные управления — при них; для горных же областей, не имеющих горных управлений — одно общее присутствие при горном департаменте. Присутствия при горных управлениях образуются под председательством начальника управления, его помощника, представителя от министерства внутренних дел и лица прокурорского надзора по назначению соответствующих министров и двух представителей частной горной промышленности, избираемых сроком на три года местными съездами горнопромышленников, а где таковых нет — назначаемых министром земледелия¹⁶*. Присутствия осуществляют частью указную власть, частью административно-судебную. Жалобы на их постановления приносятся в месячный срок министру и разрешаются им по соглашению с мин. внутренних дел (Уст. горн., ст. 160‑168).

В областях Уральской, Подмосковной и Западной министр земледелия¹⁷* может созывать съезд горнопромышленников; в Кавказской области — съезд марганцевых промышленников по соглашению с главноначальствующим¹⁸*, повсеместно — съезды нефтепромышленников, для Кавказа по соглашению с главноначальствующим (Уст. горн., ст. 85 и 552‑554)¹⁸*.

Особую организацию местное управление горной частью имеет в Области Войска Донского, в Алтайском горном округе и в Нерчинской горной округе. В Области Войска Донского управление горною частью заведуется управляющим и подчиненными ему младшими горными инженерами (Уст. горн., ст. 978, 979)¹⁹*. Алтайские заводы, промыслы и рудники под главным ведомством кабинета управляются на месте главным горным управлением, при котором ежегодно по выполнении установленного годового наряда металлов составляется горный совет для составления общего годового отчета, годового расписания на следующий год и рассмотрения отчетов и проектов (Уст. горн., ст. 1046, 1050, 1060, 1075)²⁰*. Таким же образом устроено управление Нерчинских заводов и рудников, со включением петровского чугуноплавильного завода в Верхнеудинском округе Забайкальской области (Уст. горн., ст. 1216‑1217, 1219)²⁰*, только нет совета.

Для заведования почтовым и телеграфным делом образуются почтово-телеграфные округа первого и второго разряда, пространство которых определяется по усмотрению министра внутренних дел, и кроме того в городах и селениях устроены почтовые конторы и отделения²¹*. Управление почтово-телеграфным округом сосредоточивается в руках начальника округа, его помощника и других подчиненных ему чинов (Уст. почт., ст. 10, 54; Уст. телегр., ст. 2, примеч.).

Внутренние, водные и сухопутные сообщения распределены между десятью округами путей сообщения (Уст. пут. сообщ., ст. 3). В каждом округе управление им сосредотачивается в общем присутствии окружного правления, состоящем, под председательством начальника округа, из его помощника и членов правления (ст. 19). Принадлежащие к округу пути сообщения подразделяются на отделения, а отделения на дистанции. Все эти деления могут изменяться властью министра путей сообщения (ст. 17, прим. 1).

Для заведования делом народного просвещения имеются местные учреждения, пространство ведомства которых частью определяется специальным делением государственной территории на двенадцать учебных округов, частью совпадает с общим административным делением на губернии и уезды. Во главе каждого учебного округа стоит попечитель, которому подчиняются все учебные заведения округа. Попечитель подчиняется непосредственно министру. Но кроме того для ближайшего заведования народными училищами в каждой губернии имеется директор народных училищ и подчиненный ему инспектор и особые училищные советы, губернские и уездные: губернский — под председательством губернского предводителя дворянства из директора народных училищ, двух членов, избираемых земским собранием и по одному представителю от министерства народного просвещения, министерства внутренних дел и от епархиального начальства; уездный — под председательством уездного предводителя из инспектора народных училищ, двух членов, избираемых уездным земским собранием, от городской думы и представителей от тех же ведомств, что и в губернском совете (Положение о начальных училищах 25 мая 1874 г. П. С. З. № 53.574). По ходатайству земского собрания министр народного просвещения может разрешить присутствование в уездном училищном совете с правом голоса по санитарно-гигиеническим вопросам и земскому врачу (М. Г. С. 19 декабря 1888 г. Собр. узак. 1889, ст. 116). Ведению уездного училищного совета подлежит: 1) попечение об открытии училищ и снабжение их учебными пособиями и закрытие училищ, признанных вредными; 2) рассмотрение отчета инспектора о состоянии училищ; 3) утверждение учителей и увольнение от должности признанных неблагонадежными, и 4) представление губернскому совету об утверждении попечителей училищ и распорядителей частных и воскресных школ, а также о тех училищах и учителях, кои заслуживают поощрения (Пол. о начал. учил., ст. 29). Дела решаются в совете по большинству голосов; в случае равенства голосов председатель дает перевес. По вопросам же об утверждении и увольнении учителей и о закрытии училищ председатель, если не согласен с большинством, может перенести дело в губернский совет (ст. 30). Кроме того, и заинтересованные лица, могут приносить на уездный совет жалобы в губернский (ст. 31). На решение губернского совета жалобы приносятся в первый департамент Сената, кроме вопросов по учебной части, разрешение которых предоставлено министру народного просвещения (ст. 36).

Учебные округа, однако, не охватывают всей России; в состав их входит 78 губерний и областей, кроме того округ Закатальский и Внутренняя Киргизская Орда. Но, затем, кроме Финляндии, остаются вне принадлежности к учебным округам Туркестанский край, две губернии: Иркутская и Енисейская, четыре области: Якутская, Забайкальская, Амурская, Приамурская, и остров Сахалин. Главное управление учебными заведениями в этих местностях предоставлено местным генерал-губернаторам, и при них состоят инспектора училищ, при Туркестанском и Иркутском — главные, при Приамурском — окружной (Уст. учебн. учр., ст. 62, 68, 90).

Русские учебные заведения в Финляндии состоят в управлении петербургского учебного округа²²*. Но заведование хозяйственною частью русских средних учебных заведений временно вверено состоящему при местном генерал-губернаторе совещательному комитету по делам русских учебных заведений, состав и порядок действия коего определяются генерал-губернатором по соглашению с мин. нар. просв. (Уст. уч. учр., ст. 7, 12).

Примечания:

¹* Петербургский, Рижский, Вержболовский, Калишский, Радзивиловский, Бессарабский, Южный. Уст. там., 6.

[Согласно 3 и 4 ст. там. уст. изд. 1904 г, таможенные учреждения входят в состав таможенных округов. Наименование последних, определение и изменение их границ, а также назначение местопребывания для окружных таможенных управлений предоставляется министру финансов, который распоряжения свои доносит Правительствующему Сенату для распубликования. Границы каждого приморского торгового порта определяются комитетом по портовым делам. Портовое управление составляют: 1) начальник порта с чинами по штату и 2) присутствие по портовым делам. Портовые управления находятся в ведомстве министерства торговли и промышленности и в порядке надзора и руководства подчиняются комитету по портовым делам. Начальник порта назначается министром торговли и промышленности. Ему вверяется непосредственное заведование и управление портом. Присутствие по портовым делам образуется под председательством начальника порта из членов от министерств: путей сообщения, внутренних дел, юстиции, торговли и промышленности и финансов, городского головы портового города, председателей местных биржевого комитета и комитета торговли и мануфактур и двух членов от местного купечества. Присутствию по портовым делам предоставляется: 1) издание обязательным постановлений относительно: а) движения и стоянки судов; б) нагрузки, выгрузки, передвижения и хранения товаров и др. указанных в законе предметов; 2) предварительное рассмотрение предположений начальника порта по улучшению, развитию и переустройству; 3) отвод участков правительственным учреждениям и частным лицам; 4) продажа ненужного имущества порта и отдача в аренду казенного имущества на сумму до пяти тысяч рублей. Дела в присутствии разрешаются по большинству голосов и при равенстве голосов голос председателя дает перевес. Жалобы на обязательные постановления и на определения присутствия по портовым делам приносятся в трехмесячный срок комитету по портовым делам. Ст. 640, 639, 647 и 653 Уст. Торг. изд. 1903 г. и Прод. 1906 г.].

²* [Ст. 16 изд. 1904 г.].

³* [Ст. 775 в издании тамож. уст. 1904 г. исключена].

⁴* [Ст. 17‑19 и 27 изд. 1904 г.].

⁵* [Ст. 59 там же].

⁶* [Ст. 2 изд. 1904 г.].

⁷* [Ст. 295 по изд. 1904 г. исключена].

⁸* [Ст. 607 изд. 1903 года].

⁹* [По изданию 1904 г. исключена].

¹⁰* [Ст. 61‑63 изд. 1904 г. Таможенные учреждения перечисленных в тексте местностей входят в состав таможенных округов, наименование которых и проч. зависит от министра финансов. См. прим. 1].

¹¹* [В изд. 1904 г. значится исключенной].

¹²* [Ст. 11 изд. 1904 г. Таможенные учреждения в Сибири состоят в непосредственном ведении департамента таможенных сборов, таможенные же заставы подчиняются подлежащим таможням по усмотрению министра финансов].

¹³* [В 1894 г. министерство государственных имуществ было преобразовано в министерство земледелия и государственных имуществ, причем указанные в горном уставе права и обязанности министра государственных имуществ были предоставлены министру земледелия и государственных имуществ. Высочайшим указом 6 мая 1905 г. министерство земледелия и государственных имуществ было преобразовано в главное управление землеустройства и земледелия, причем из состава сего министерства были выделены и переданы в министерство финансов все установления по горной части, с оставлением за главным управлением обязанности по завершению поземельного устройства горнозаводского населения. Высоч. указом 27 октября 1905 г. было образовано министерство торговли и промышленности, в ведение которого переданы из министерства все установления по горной части].

¹⁴* Уральская, Западно- и Восточно-Сибирские, Кавказская, южной России, Западная (до 1895 г. губ. Ц. П.), Северо-Западная, Замосковная, Волжская и Северная (Уст. горн., ст. 17). [В настоящее время существует 11 горных областей — кроме исчисленных еще юго-восточная. Ст. 17 по Прод. 1906 г.].

¹⁵* В Уральской, Сибирских, Кавказской, Южно-Русской и Западной (Уст. горн., ст. 20). [Местное горное управление также в юго-восточной горной области. Ст. 20 по Прод. 1906 г.].

¹⁶* [Присутствия по горнозаводским делам при горном департаменте и при горных управлениях в Европейской России, за исключением губ. Ставропольской, упразднены с передачею их прав и обязанностей губернским или областным по фабричным и горнозаводским делам присутствиям, которые состоят, под председательством губернатора, из вице-губернатора, прокурора окружного суда или его товарища, начальника губернского жандармского управления, старшего фабричного инспектора или фабричного инспектора, окружного горного инженера или его помощника, четырех членов от местных фабрикантов и заводчиков и членов от горнопромышленников. Число членов от горнопромышленников определяется министром торговли и промышленности. Члены от фабрикантов и заводчиков избираются совещательным по торговле и мануфактурной промышленности учреждением, где такое существует, а в прочих местностях — председателем присутствия и утверждаются вышеозначенным министром на трехлетний срок. Ст. 161 Уст. горн., 49, 49³ и 49⁴ Уст. пром. по Прод. 1906 г.].

¹⁷* [См. примечание 13].

¹⁸* [По соглашению с наместником. См. ст. 35¹ и 35² по Прод. 1906 г.].

¹⁹* [Управление горною и соляною частями в Области Войска Донского упразднено. Местное заведование горною и соляною частями в этой области возложено на юго-восточное горное управление. Примеч. 1 к ст. 978 по Прод. 1906 г.].

²⁰* [См. Прод. 1906 г. к т. VII Свода законов].

²¹* [Для заведования на местах почтовой и телеграфною частями учреждены почтово-телеграфные округа, с определением пространства их по ближайшему усмотрению министра внутренних дел. Ст. 10 по Прод. 1906 г.].

²²* [Заведование русскими учебными заведениями Великого Княжества Финляндского возлагается на директора сих заведений, которому подчиняются все русские средние, низшие и начальные учебные заведения края, независимо от источников их содержания. Директор назначается по представлению попечителя Санкт-Петербургского учебного округа и по соглашению министра народного просвещения с финляндским генерал-губернатором из числа лиц, получивших высшее образование и опытных в педагогическом деле. Он входит в состав совещательного комитета в качестве непременного члена. Ст. 12. Уст. учеб. зав. по Прод. 1906 г.].