§ 36. Совещательные учреждения при министерствах.

§ 36. Совещательные учреждения при министерствах

Одним из нововведений Учреждения 1811 г. было введение в состав министерства совещательных учреждений: совета министра и общего присутствия департамента. Совет министра по закону полагается в министерствах, состоящих из нескольких департаментов (учреждение министерств, ст. 11). Но это постановление не соблюдается в действительности. Из существующих министерств только в министерстве народного просвещения имеется всего один департамент¹*, а между тем в нем имеется совет министра. В министерстве же юстиции образовано с 1892 г. два департамента, но совета в нем, вопреки постановлению ст. 11 Общего Учреждения министерств, нет.

По Учреждению 1811 г. совет министра слагался, под его председательством, из товарища министра и всех директоров департаментов. Члены по особому Высочайшему назначению допускались тогда только в министерствах военном и морском (§§ 27‑29). Однако, с самого начала введения в действие нового Учреждения министерств Высочайшею властью были назначаемы особые члены и в советы министра финансов и внутренних дел. Сообразно с такой практикой в Своде 1832 г. правило о назначении особых членов изложено как общее, относящееся ко всем министерствам (ст. 748), и в оправдание такого изменения первоначального текста § 29 Учр. мин. сделана ссылка только на “частные Высочайшие указы об определении таковых членов по министерствам финансов и внутренних дел”. В обобщенном виде это постановление сохраняется и в действующем издании Свода (ст. 14). Кроме членов, “в совет могут быть приглашаемы, по усмотрению министра и по свойству дел, лица посторонние, как-то: владельцы заводов по мануфактурам, знаменитое купечество по делам коммерческим и подобные” (ст. 15).

Подобно совету при целом министерстве, при каждом из департаментов по закону полагается также совещательное учреждение — общее присутствие департамента (ст. 16), состоящее под председательством директора из начальников отделений (ст. 17). И в общее присутствие могут быть приглашены, по усмотрению директора, фабриканты, заводчики и т. п. (ст. 18), и кроме того в нем могут быть особые члены по части ученой, художественной, искусственной, определяемые министром по представлению директора (ст. 19).

На рассмотрение Совета может быть внесено министром всякое дело, когда он признал его “требующим общего уважения” (Учр. мин., ст. 84). Но кроме того некоторые дела по закону обязательно должны быть вносимы в совет. Таковы: 1) дела о составлении проектов новых законов и указов (ст. 83, п. 1 и 2); 2) дела хозяйственные: составление финансовой сметы министерства (п. 6), дела о подрядах и поставках (пп. 7, 8, 9), об отчуждении и приобретении казною имущества (п. 5); 3) дела судебные: об исках казны и на казну, о предании суду должностных лиц (пп. 11, 14); 4) дела по надзору за подчиненными местами: рассмотрение донесений об освидетельствовании различных частей управления, рассмотрение доносов и жалоб служащих и частных лиц на департаменты (пп. 12, 13, 16), и 5) дела по производству в чины и о других наградах и об установлении особых испытаний на такие должности, для успешного отправления которых требуются специальные познания (п. 15).

Относительно предметов ведения общего присутствия департамента в законе сказано только, что они определяются подробным приложением правил, для совета министра постановленных (ст. 102).

Дела поступают в совет не иначе, как по предварительном рассмотрении их в подлежащем департаменте (ст. 86). Но они могут быть внесены в совет или прямо из департаментов, или через канцелярию (ст. 85). Докладываемое совету дело излагается в особой записке (ст. 93), в которой обязательно излагается мнение директора департамента (ст. 94). Решения совета излагаются в форме журнала под особым руководством директора канцелярии, который представляет журнал министру. Члены, несогласные с общим решением, могут представить особые голоса (ст. 95, 96). От министра зависит принять мнение его совета, но во всех случаях, когда дело представляется от него на высшее усмотрение, мнение совета излагается кратко в докладе, а потом уже постановляется заключение министра (ст. 97). Согласие с мнением изъявляется министром на журнале собственноручным его подписанием “исполнить” (ст. 98).

Сперанский, по-видимому, придавал большое значение введению в состав министерства этих совещательных учреждений. В своей записке о государственных установлениях отсутствие совещательных учреждений он отмечает как один из существенных недостатков первоначального учреждения министерств, так как “с отменой коллегиальных обрядов не была тогда ничем преграждаема самопроизвольность действий и удостоверена зрелость соображений”²*. Однако, состав советов министра и общих присутствий департамента привел на практике к тому, что значение их стало совершенно ничтожным. Уже Трощинский заметил, что “сии советы представляют одну только личину, помощью которой министр и директор могут делать все по своему произволу, заставляя предполагать, будто бы все дела решаются по совету, — потому что лица, составлявшие совет министров, не суть члены министерства или товарищи министра, но просто подчиненные, которые обязаны исполнять приказания министра беспрекословно”³*.

Гурьев предполагал Правительствующий Сенат разделить по числу министерств (кроме министерства иностранных дел) на отдельные присутствия под председательством соответствующего министра. Присутствия эти должны были заменить советы министров. В них надлежало вносить “все дела, требующие нового закона, указа, учреждения или устава, и все важные дела, коих решение не может быть основано на точных словах закона”. “Сенаторы решают по большинству голосов”. “Проекты законов вносятся в Государственный Совет на окончательное уважение”. Проекты указов подносятся непосредственно Государю, если Сенат согласится с представлением министра; в противном случае через посредство тайного совета, состоящего под председательством Государя из одних министров.⁴*

Комитет 1828 года также находил необходимым составить совет из людей, независящих от министра и удостоенных доверенностью Государя, числом от четырех до шести. Из директоров предполагалось допустить к присутствию только докладывающего дело, получающего только по этому делу и право голоса. Постоянными же членами совета директоров предполагали назначать только по увольнении их от управления департаментом. При совете предполагалась особая канцелярия⁵*. Совет сохраняет значение только совещательного учреждения, но когда министр не согласится с мнением совета, он должен предложить дело вторично суждению совета в своем присутствии и тогда только может не принять его решения⁶*.

Ни одно из этих предположений не осуществилось на деле.

В особенности общие присутствия департамента не получили на деле почти никакого значения, так что секретный комитет 6 декабря 1826 г. предполагал их, как излишние, отменить.⁷*

Недостатки организации совещательных установлений по Общему учреждению министерств на практике думали исправить другим путем: видоизменением во многих министерствах организации совета министра и образованием в составе министерств других совещательных установлений.

Согласно Общему учреждению министерств, совет министра образован только в министерствах: внутренних дел (ст. 308), финансов (ст. 487), земледелия (прил. к ст. 619) и путей сообщения⁸* (ст. 718). Да и то относительно совета министра внутренних дел установлено, что по обсуждению дел, вносимых из земского отдела (дела крестьянские), министр может приглашать в совет губернаторов, предводителей дворянства, членов губернских присутствий и других служащих и не служащих лиц, могущих быть полезными своими знаниями и опытностью (ст. 382). В советах других министров, кроме товарища министра и директоров и членов по особому Высочайшему назначению, имеются еще особые штатные члены и члены ex officio. Так в состав совета министра иностранных дел входят, кроме обычных членов, старшие советники министерства, из них два штатных, и директора государственного и С.‑Петербургского главного архива министерства (cт. 796)⁹*, в состав совета министра народного просвещения — также два штатных члена, председатель ученого комитета министерства и попечители учебных округов, когда они находятся в Петербурге (cт. 434), и кроме того по делам их ведомств приглашаются в совет председатель археографической комиссии, непременный секретарь академии наук, директор Николаевской обсерватории и ректоры университетов, когда они находятся в Петербурге (ст. 436)¹⁰*. Вместе с тем и компетенция этих советов министра определяется особыми правилами. Легальную компетенцию совета министра иностранных дел составляет только производство испытаний желающих поступить на службу по дипломатической части (ст. 799). Все другие дела вносятся на рассмотрение совета только когда министр найдет нужным предложить их его обсуждению (ст. 798). Дела, подлежащие ведению совета министра народного просвещения, перечислены особо (ст. 439), при чем этот особый перечень в общем повторяет перечисления Общего учреждения министерств (пп. 1, 2, 4, 5, 6, 7). Но кроме того к ведению совета министра народного просвещения отнесено: 1) рассмотрение годовых отчетов всех ученых и учебных заведений министерства и 2) дела, относящиеся до внутреннего устройства учебных заведений и внутреннего их управления, по части учебной и воспитательной, по предварительном обсуждении тех дел в ученом комитете (пп. 3 и 7). В министерстве земледелия¹¹*, сверх общей компетенции, совет ведает еще: 1) присуждение премий лесоводам и 2) рассмотрение жалоб на лесоохранительные комитеты (ст. 619, прил., п. 21).

Общее присутствие в некоторых департаментах также имеет особое устройство. Так, общее присутствие лесного департамента министерства государственных имуществ образуется под председательством не директора, а вице-директора департамента (Учр. мин., ст. 619, прил., п. 80)¹²*; общее присутствие департамента государственного казначейства слагается, под председательством директора, из вице-директоров и только тех начальников отделений, до которых рассматриваемые дела по роду своему принадлежат, и только в важнейших случаях директор приглашает всех начальников отделений (Учр. мин., ст. 540). Из главных управлений общее присутствие имеется только в главном управлении почт и телеграфов. Оно состоит там, под председательством начальника главного управления, из его помощников, делопроизводителей и наличных инспекторов телеграфов и ведает: 1) производство торгов и 2) рассмотрение технических и других вопросов особой важности, при чем могут быть приглашены начальником и посторонние лица, известные своими познаниями и опытностью (ст. 327). В департаменте народного просвещения образуется только временное присутствие для производства торгов (ст. 444). В земском отделе министерства внутренних дел образовано присутствие по крестьянским делам губерний Царства Польского, из управляющего, его помощника и особо назначенного члена (ст. 384). При горном департаменте министерства земледелия состоит присутствие по горнозаводским делам (ст. 629, прил., п. 98)¹³*. В главных управлениях по делам печати и тюремном общее присутствие заменяют соответствующие советы. Совет главного управления по делам печати под председательством начальника составляется из находящихся в Петербурге председателей цензурных комитетов¹⁴* и особо назначаемых Высочайшею властью членов (ст. 333). Совет по тюремным делам составляется, из председателя и семи членов, назначаемых Высочайшею властью, и кроме того из начальника главного тюремного управления. Журналы совета представляются на разрешение министра. При внесении дела министром на высшее разрешение к представлению должно быть приложено и заключение совета (343, 359, 360).

Кроме того в некоторых министерствах для специальных дел образованы особые советы на тех же основаниях, как и советы министра. Таковы сельскохозяйственный и горный совет министерства земледелия и государственных имуществ, состоящий, под председательством министра, из директоров горного департамента, геологического комитета, горного института, начальника Санкт-Петербургского монетного двора, заведующего земельно-заводским отделом Кабинета и особых членов, назначаемых по представлению министра Высочайшею властью. Ведению совета подлежат касающиеся горной части дела; они производятся тем же порядком, как и в совете министра (Учр. мин., ст. 619 прил., пп. 42‑49)¹⁵*

Сюда же надо отнести совет по делам казенной продажи питей в составе министерства финансов, состоящий, под председательством товарища министра, из начальника главного управления неокладных сборов, управляющих двумя отделами этого управления и членов, назначаемых Высочайшею властью по представлению министра (1896 г., мая 6. Собр. узак. 742)¹⁶*.

Еще важнее учреждение при том же министерстве Высочайше утвержденного Мнения Государственного Совета 19 января 1898 года (Собр. узак. 1898 г. № 18, ст. 259) совета по делам торгового мореплавания и отдела для производства дел этого совета. В Положении о совете постановляется, что он ведает разработкой мероприятий к поощрению русского торгового мореходства и законодательных и административных предположений, а равно и для обсуждения местных нужд торгового мореплавания (ст. 1). Совет состоит, под председательством мин. финансов, из его товарища, директора департамента торговли и мануфактур, управляющего отделом торгового мореплавания, 2 членов от министерства финансов, по одному члену от министерств: земл. и гос. имущ., морского и внутр. дел и путей сообщения, 2 членов от пароходных обществ и по одному члену от купечества Петербурга, Ревеля, Риги, Либавы, Одессы, Николаева, Ростова на Дону, Архангельска и Астрахани. В отсутствие министра председательствует его товарищ. Двух членов от пароходных обществ избирает и назначает министр финансов на 2 года. При обсуждении вопросов, соприкасающихся с интересами ведомств, не имеющих членов в совете, министр финансов входит с ними в сношение о назначении от них представителей (ст. 5). Министру финансов предоставляется приглашать в заседания совета кроме того лиц, могущих (ст. 3) по своим знаниям быть полезными, и утверждать правила о делопроизводстве в совете (ст. 6 и 8). Вознаграждения из ассигнованных 10 тысяч рублей получают только члены, не получающие по должностям их содержания (ст. 7)¹⁷*

Мы видели, что совет министра и общее присутствие департамента слагаются из подчиненных служащих в министерстве, из представителей, следовательно, только служебной опытности. Представители технического знания и разнообразных интересов промышленности только могут быть в них приглашены по усмотрению председателя. При таких условиях представители эти являются в составе совещательных установлений только случайным элементом, не могущим ни в каком случае пользоваться значительным влиянием на обсуждаемые в совете дела. Между тем к ведению каждого министерства относятся и такие дела, для разрешения которых необходимы специальные технические знания и опытность или ближайшее, непосредственное знакомство с практическими, бытовыми условиями общественной жизни. Кроме того, в деятельности министерства встречаются и такие вопросы, которые имеют общее значение для всего управления, которые затрагивают интересы нескольких министерств. Все это и привело к образованию в составе министерств разнообразных совещательных установлений, которые могут быть разделены на три группы: технические, представительные и смешанные советы.

Техническими советами я называю такие, которые призываются к обсуждению вопросов, требующих особых специальных знаний и опытности и потому составляются из специалистов, ученых и практиков. К этой группе совещательных установлений относятся прежде всего ученые комитеты, существующие при трех министерствах: морском, народного просвещения, земледелия. К обязанностям ученого комитета морского министерства относится заведование учебными заведениями морского ведомства и наблюдение за успехом морского дела. Ученый комитет министерства народного просвещения, состоящий из неопределенного числа членов, назначаемых министром народного просвещения, и председателя по Высочайшему назначению, рассматривает: 1) поступающие в министерство педагогические вопросы и предположения; 2) учебные руководства и программы преподавания; 3) книги, сочинения и периодические издания, предполагаемые к распространению в учебных заведениях; 4) сочинения, предназначаемые для поднесения Государю Императору и особам Императорской фамилии: 5) предположения об ученых экспедициях, командировках и ученых предприятиях, и 6) проекты учреждения ученых обществ (Учр. мин., ст. 445‑449). Ученый комитет министерства земледелия был первоначально образован в составе департамента сельского хозяйства, но в 1859 году ему придано более общее значение и повелено состоять при совете министра. Действующим Учреждением министерства 1894 года ему придано самостоятельное значение. Он состоит из председателя, назначаемого по представлению министра Высочайшею властью, и так же назначаемых членов, заведующих отдельными бюро по своей специальности; кроме того в состав комитета входят: директор департамента земледелия, управляющие отделами сельской экономии и земельных улучшений, директора сельскохозяйственного музея и ботанического сада, инспектора по сельскохозяйственной и рыбной части и представители института экспериментальной медицины.

Такой же характер, как эти ученые комитеты, имеют техническо-строительный комитет при министерстве внутренних дел (ст. 421‑424), технический комитет при главном управлении неокладных сборов министерства финансов¹⁸*, горный ученый комитет при горном департаменте¹⁹* и лесной специальный комитет при лесном департаменте²⁰* министерства земледелия и инженерный совет при министерстве путей сообщения.

Вторую группу особых совещательных учреждений при министерствах образуют советы с представительным характером. Такие советы имелись долго только при министерстве финансов. И Учреждение 1811 г. предусматривает приглашение в совет министра только “владельцев заводов и знаменитого купечества”. И в дальнейшем развитии наших совещательных учреждений особенно повезло именно представительству торгово-промышленных интересов, хотя бы, казалось бы, по своеобразным условиям нашего народного хозяйства интересы земледелия должны бы были более привлекать к себе внимание.

Уже в 1828 году при министерстве финансов был учрежден мануфактурный совет, а в 1829 г. — коммерческий; мануфактурный совет под председательством директора департамента мануфактур и внутренней торговли из шести содержателей фабрик и заводов и двух профессоров химии и механики и одного технолога по Высочайшему назначению. В Москве было образовано отделение совета, и кроме того могли быть открыты местные комитеты (Учр. мин., изд. 1857 г., ст. 414‑431). Коммерческий совет состоял, под председательством особо назначавшегося Высочайшею властью лица, из директоров департамента мануфактур и внутренней торговли и департамента внешней торговли и из двенадцати представителей, от купечества, а именно по четыре от ведущих внешнюю торговлю, от ведущих внутреннюю торговлю и от иностранных гостей. Купечество выбирало 24 представителя, а из них 12 утверждались министром. Кроме того, в других городах, а именно: Москве, Риге, Архангельске, Одессе, Таганроге, и с 1862 г. в Ростове-на-Дону открыты были отделения совета под председательством губернатора или градоначальника из шести представителей от купечества (Учр. мин., изд. 1857 г., ст. 782‑805).

Из этих двух советов значительную пользу, по свидетельству бывшего министра финансов Рейтерна²¹*, принес только мануфактурный совет. Деятельность же коммерческого совета была незначительна, что объяснялось конкуренцией с ним биржевых комитетов, а также особенностями его состава. Он состоял из представителей одного только петербургского купечества, и потому по вопросам, касающимся Торговли всего государства, приходилось учреждать особые комиссии с приглашением в них представителей из разных мест. Вместе с тем в виду самой тесной связи между интересами торговли и промышленности решено было в 1872 году образовать один совет торговли и мануфактур. В заключениях бывшего в 1870 году съезда фабрикантов выражено было, что учреждение не только местных промышленный комитетов, но также и совета центрального должно быть основано на выборном начале, что выборы в центральный совет могли бы производиться местными комитетами и для собраний совета надлежало бы назначить определенное время в году. Министерство находило нежелательным заменять постоянный совет периодическим съездом и поэтому признало неприменимым к организации нового совета выборное начало, хотя трудно понять почему бы выборная организация непременно обусловливала периодичность заседаний съезда. Как будто нет и центральных постоянных выборных учреждений. Тем не менее на этом только основании решено было центральный совет составить из членов по назначению от правительства, и выборное начало применить только к местным комитетам.

Учрежденный в 1872 г. совет торговли и мануфактур получил такую организацию. Председатель его — один из товарищей министра финансов, а члены его в числе 24 человек избираются министерством из ученых техников, а также фабрикантов и торгующих, известных своими торговыми оборотами и общественным кредитом, и утверждаются Высочайшею властью на четыре года. Через каждые два года выбывает половина членов. Совет может представлять кандидатов не менее трех на каждую вакансию. Членами не могут быть подвергшиеся торговой несостоятельности, а также за раз более одного представителя одной и той же торговой фирмы или акционерной компании. Директора департаментов торговли и мануфактур и таможенных сборов суть члены совета ex officio.²²*

Кроме того Высочайшею властью могут быть назначены почетные члены из лиц, известных особыми заслугами на поприще отечественной торговли и промышленности. По выбору совета министр может утверждать из промышленников и ученых членов-корреспондентов как в России, так и за границею. Обсуждению совета подлежат рассмотрение прошений о выдаче привилегий, кроме привилегий по сельскому хозяйству, о дозволении открытия в Петербурге фабрик, заводов, ремесленных заведений, представляющих беспокойство или опасность для жителей, и вообще вопросов, относящихся до мануфактурной промышленности и торговли²³*. Но совет не только обсуждает вносимые в него дела, он и сам имеет право возбуждать вопросы. По вопросам, возбужденным не менее как тремя членами, совета может представлять министру принятые большинством предположения о мерах, клонящихся к улучшению и развитию промышленности и торговли. В случае разногласия министру представляется и мнение меньшинства.

В Москве совет имеет отделение более многочисленное, чем сам совет. Отделение состоит из 32 членов, назначаемых тем же порядком, как и члены совета. Председательствует в отделении лицо, избираемое из его среды самим отделением и утверждаемое министром. Компетенция его та же, что и совета, только он не рассматривает дел о привилегиях.²⁴* В городах, по желанию местного торгового класса, могут быть образованы комитеты торговли и мануфактур из выборных членов (Учр. мин., ст. 561‑583)²⁵*.

С преобразованием в 1894 году министерства государственных имуществ в министерство земледелия и государственных имуществ при нем учрежден сельскохозяйственный совет для обсуждения мер, имеющих целью развитие и усовершенствование сельского хозяйства вообще и отдельных его отраслей в частности. Совет под председательством министра²⁶* составляется из его товарища, директоров департаментов земледелия и лесного, управляющих отделами земельных улучшений, сельской экономии и сельскохозяйственной статистики, председателей ученого комитета и лесного специального комитета, двух членов от министерства земледелия, по одному от министерства внутренних дел, финансов, народного просвещения, путей сообщения и Императорского Двора²⁷* и из пятнадцати членов из числа членов сельских хозяев и вообще лиц, близко знакомых с нуждами и интересами сельского хозяйства. Представитель от министерства народного просвещения включен в состав совета по инициативе соединенных департаментов. Члены совета из числа сельских хозяев приглашаются министром земледелия сроком на один год с Высочайшего утверждения. Относительно членов от министерств в проекте предполагалось их назначение предоставить подлежащим министрам, но соединенные департаменты и тут внесли изменение, установив и для них назначение Высочайшею властью по представлению подлежащих министров. Совет созывается министром ежегодно в течение месяца²⁸*; в исключительных случаях может быть назначена в тот же год и другая сессия. Рассмотрению совета, не иначе, впрочем, как по распоряжению министра, подлежат: 1) предположения об издании новых законов, относящихся до сельского хозяйства, а также о дополнении, изменении и отмене действующих по оной части учреждений; 2) заявления и ходатайства сельскохозяйственных обществ и съездов, земских и иных .учреждений, а также частных лиц, касающиеся общих правительственных мер в отношении сельского хозяйства, и 3) все вообще вопросы и дела, к сельскому хозяйству относящиеся, по коим министр признает необходимым выслушать мнение совета. Для предварительного рассмотрения более сложных дел могут быть из членов совета образованы особые комиссии. По каждому выслушанному делу составляется журнал, представляемый министру, указывающему дальнейшее направление дела. При внесении дел в Государственный Совет или комитет министров к представлению обязательно прилагать журнал сельскохозяйственного совета.

Третью группу особых совещательных учреждений при министерствах составляют советы смешанные, т. е. с представителями от различных министерств, к которым присоединяются еще иногда и представители общественных интересов. Таков медицинский и статистический советы и совещательный ветеринарный комитет при министерстве внутренних дел, совет по железнодорожным делам при министерстве путей сообщения и совет по тарифным делам при министерстве финансов.

Самый старый из этих советов — медицинский. Он учрежден еще в 1811 году при образовании министерства полиции и состоял тогда из директора медицинского департамента министерства полиции, генерал-штаб докторов военной, морской и гражданской части, двух медицинских чиновников и аптекаря и еще почетных членов (§§ 31, 32). В настоящее время он состоит из председателя, по представлению министра назначаемого Высочайшею властью непременно из врачей, директора медицинского департамента, начальника главного военно-медицинского управления, главного медицинского инспектора флота, медицинского инспектора ведомства императрицы Марии, инспектора врачебной части министерства двора, по одному чиновнику от министерства народного просвещения и финансов и неопределенного числа совещательных членов, избираемых “из чиновников медицинских и фармацевтических, известных по их знаниям, опытности и общему уважению, в ученом свете ими приобретенному”, самим советом и утверждаемых министром. Из числа совещательных членов избирается ученый секретарь совета, с утверждения министра. Для участия в обсуждении фармацевтических вопросов состоят при совете два депутата, избираемые петербургским фармацевтическим обществом на три года и утверждаемые министром. На рассмотрение медицинского совета обязательно вносятся все меры по медицинскому устройству, подлежащие Высочайшему утверждению, и кроме того многие дела по медицинскому управлению, как, например, установление аптекарской таксы, разрешение к продаже новых фармацевтических препаратов, допущение иностранных врачей к практике, разрешение вопросов учебно-медицинской экспертизы (ст. 386‑401).²⁹*

Статистический совет служит для содействия всем вообще министерствам в работах по административной статистике определением правильнейших и вернейших способов собирания и обработки статистических сведений и однообразным направлением трудов по этой части. Под председательством лица, назначаемого к тому Высочайшею властью, он состоит из директора и одного из старших редакторов центрального статистического комитета, из лиц, назначаемых от министерства и главных управлений, из академика академии наук и профессора петербургского университета по кафедре статистики, из председательствующего в отделении статистики Императорского географического общества и лиц, особо назначаемых Высочайшею властью. Кроме этих постоянных членов, председатель может временно приглашать и других лиц, а при рассмотрении вопросов, касающихся различных ведомств, ведомства эти также могут назначать от себя особых представителей. Все эти лица пользуются голосом наравне с постоянными членами (ст. 403‑414).

Совещательный ветеринарный комитет состоит под председательством председателя медицинского совета из членов от медицинского и хозяйственного департаментов министерства внутренних дел и от министерств: военного, финансов, путей сообщения и государственного коннозаводства, и тут, как в медицинском совете, имеются еще совещательные члены по выбору комитета, с утверждения министра, и два депутата от скотопромышленников, избираемых порядком, определенным министром внутренних дел, и имеющих голос только по делам, касающимся прогона скота. Компетенция его подобна компетенции медицинского совета, но только не установлено правило, чтобы всякая мера, касающаяся ветеринарного дела и требующая Высочайшего утверждения, подверглась непременно предварительно обсуждению в комитете (ст. 425‑432)³⁰*.

Рассмотренные нами до сих пор совещательные учреждения смешанного характера хотя и имеют в своем составе представителей различных ведомств, но тем не менее вполне подчинены тому министерству, при котором состоят. Но в последнее время явились смешанные советы несколько иного типа, с большею самостоятельностью, с между-министерским, так сказать, значением. В случае несогласия председательствующего в них министра с мнением какого-либо из представителей посторонних ведомств, дело переносится на разрешение в комитет министров.

Первым по времени советом такого между-министерского типа явился совет по железнодорожным делам, учрежденный в 1885 году (№ 3.055). Комиссия под председательством графа Баранова, выработавшая общий устав железных дорог, проектировала устройство целой системы советов для заведования железнодорожным делом.³¹* Во главе их должен был стоять высший железнодорожный совет под председательством министра путей сообщения из товарищей министров финансов, внутренних дел, юстиции, государственных имуществ и государственного контроля, директоров подлежащих департаментов, начальника главного штаба и заведующего передвижением войск по рельсовым путям, и двадцати выборных представителей от железнодорожных обществ, губернских земств и комитетов торговли и мануфактур, а также горнозаводских и каменноугольных промышленников. Ведомство совета должно было сосредоточиться на организационной и руководящей деятельности, а исполнительные распоряжения предполагалось возложить на распорядительный комитет, под председательством товарища министра путей сообщения, из директоров некоторых министерских департаментов и восьми чинов, избираемых советом из входящих в состав его представителей, выборных представителей. В заведовании же собственно министерства осталась бы тогда лишь техническая сторона железнодорожного дела. Затем при железнодорожных инспекциях предполагались местные советы под председательством начальников инспекций из представителей местных правительственных установлений и выборных представителей от земства, городских обществ, железнодорожных правлений и торговых комитетов. Наконец, при товарных станциях предполагалось учредить еще железнодорожные комиссии из одних только выборных членов. Предположения эти вызвали, однако, решительные возражения со стороны министерств путей сообщения, финансов, внутренних дел, государственных имуществ, побудившие Государственный Совет ограничиться учреждением одного только совета по железнодорожным делам в составе министерства путей сообщения и с устранением выборного начала, но с сохранением за ним “значения учреждения между-министерского”.

Сообразно с этим, совет по железнодорожным делам составляется, под председательством министра путей сообщения, из его товарища, директора департамента железных дорог, председателя временного управления казенных железных дорог, директора департамента железнодорожных дел (в министерстве финансов), назначаемых Высочайшею властью членов: от министерства путей сообщения двух и по одному от министерства финансов, юстиции, внутренних дел, государственных имуществ; военного и государственного контроля, а также из назначаемых Высочайшею властью на годичный срок представителей, по два от частных железных дорог, от торговли и мануфактуры и от земледельческой и горнозаводской промышленности.³²* При рассмотрении в совете дел, касающихся части почтовой, телеграфной, медицинской, таможенной, железнодорожной, полиции и перевозки войск, в заседаниях участвуют начальники главного управления почт, директора департаментов медицинского и таможенных сборов, начальник штаба корпуса жандармов и заведующий передвижением войск по железным дорогам³³*. Кроме того, председатель может приглашать и других лиц, но только с совещательным голосом. Рассмотрению совета подлежат: 1) законопроекты, 2) проекты указов по железнодорожному делу, 3) дела, отнесенные в его ведение общим уставом железных дорог и 4) всякое вообще дело, которое какой-либо министр найдет нужным представить на его обсуждение. Дела в совете решаются большинством голосов, но если с заключением большинства не согласятся министр путей сообщения, или финансов, или юстиции, или внутренних дел, или государственных имуществ, или военный, или государственный контролер, то возбудивший разномыслие вопрос вносится на разрешение в комитет министров (Учр. мин., ст. 724‑739)³⁴*.

В 1889 году образован подобный же между-министерский совет при министерстве финансов — совет по тарифным делам, состоящий под председательством министра финансов из его товарищей, директоров департаментов железнодорожных дел, торговли и мануфактур, двух членов от министерства путей сообщения и по одному члену от министерства финансов, государственных имуществ, внутренних дел и государственного контроля, из представителей одного от горнозаводской промышленности и по три от земледельческой промышленности и от торговли и мануфактур. Порядок назначения членов-представителей и порядок решения дел тот же, что и в совете по железнодорожным делам. Ведению совета подлежат все вообще вопросы о железнодорожных тарифах. При совете состоит еще тарифный комитет под председательством директора департамента железнодорожных дел из двух членов от министерства финансов и по одному члену от министерства путей сообщения, государственных имуществ и государственного контроля. Ведению его подлежат менее важные тарифные вопросы. Решения комитета, постановляемые по большинству голосов, приводятся в исполнение, если министр финансов не остановит их для передачи на рассмотрение совета (ст. 488‑501).³⁵*

Постепенное образование всех этих разнообразных совещательных учреждений есть, без сомнения, результат действительной практической потребности. Все возрастающая сложность и разнородность задач государственного управления делает все настоятельнее необходимость сообразовать деятельность административных учреждений с успехами техники и науки, с изменчивыми бытовыми условиями общественной жизни. Но существующие у нас совещательные учреждения возникали более или менее случайно, в основу их организации не положено одного определенного плана. Особенности в подробностях организации их представляются иногда решительно ничем необъяснимыми. Почему, например, в медицинском совете имеет двух представителей только одно петербургское фармацевтическое общество, и не имеют их ни одно из медицинских обществ, ни даже общество народного здравия, а институт экспериментальной медицины имеет представителя только в сельскохозяйственном совете? Почему только в одном статистическом совете имеются представители соответствующих кафедр академии и университета и нет их в других подобных учреждениях? Но в особенности обращает на себя внимание отсутствие в законе какого бы то ни было определенного ценза для назначения членов технических советов. Предоставление в этом отношении полной свободы усмотрению администрации едва ли уместно, так как само существование подобных советов обусловлено некомпетентностью бюрократии в вопросах данной области. То же самое должно заметить и относительно правительственного назначения представителей общественных интересов. Бюрократия и тут не может быть признана компетентной. Общество само посредством выборов, конечно, лучше могло бы наметить своих представителей. Наконец, нельзя не указать на недостаточную самостоятельность этих учреждений, приводящую к тому, что на деле они часто оказываются совершенно лишенными влияния. Заметное исключение в этом отношении составляют советы железнодорожный и тарифный.

Примечания:

¹* [В министерстве народного просвещения два департамента: департамент народного просвещения и департамент общих дел. Ст. 433 Учр. министерств по Прод. 1906 г.].

²* Архив истор. и практ. сведений, 1859. кн. III, стр. 42, 4.

³* Сборник И. Р. И. О., т. LXIV, стр. 49.

⁴* Сборник И. Р. И. О., т. ХС, стр. 68, 75, 80.

⁵* Сборник И. Р. И. О., т. LXXIV, стр. 48, 49.

⁶* Там же, стр. 78.

⁷* Сборник И. Р. И. О., т. III, стр. 80.

⁸* В нем полагается, однако, четыре штатных члена.

⁹* [Совет министерства иностранных дел состоит, под председательством министра, из его товарища, старшего советника министерства, двух непременных членов совета и других, назначаемых по Высочайшим повелениям, и из директоров канцелярии, департаментов и государственного и петербургского главного архивов министерства. Ст. 796 по Прод. 1906 г.].

¹⁰* [Совет министра народного просвещения состоит, под председательством министра, из товарищей его, двух штатных и др. назначаемых Высочайшими повелениями членов, из директоров департаментов общих дел и народного просвещения, управляющего отделом промышленных училищ и председателя ученого комитета. В совете присутствуют также попечители учебных округов во время нахождения их в С.‑Петербурге. Кроме того, в совет приглашаются по делам их ведомства: председатель археографической комиссии, непременный секретарь академии наук, ректор Санкт-Петербургского университета, а других университетов, когда они находятся в Петербурге или в чрезвычайных случаях по усмотрению министра и директор николаевской главной астрономической обсерватории. Все эти лица имеют одинаковый с членами совета голос. Ст. 434, 436 по Прод. 1906 г.].

¹¹* [К предметам ведомства совета главноуправляющего землеустройством и земледелием сверх дел, отнесенных к ведению советов министров по общему образованию и общему наказу министерств принадлежит в особенности рассмотрение жалоб частных лиц, обществ и установлений на постановления лесоохранительных комитетов, П. 20 прим. к ст. 619 по Прод. 1906 г.].

¹²* [П. 83 Учр. главн. упр. землеустр. и землед., прим. к ст. 619 Учр. министерств по Прод. 1906 г.].

¹³* [Главное по фабричным и горнозаводским делам присутствие состоит в ведомстве министерства торговли и промышленности. П. 113 прим. к ст. 618¹. Учр. по Прод. 1906 г.].

¹⁴* [Председателей комитетов по делам печати. Ст. 333 по Прод. 1906 г.].

¹⁵* [Горный совет состоит ныне в министерстве торговли и промышленности. П. 49 и след. прил. к ст. 618¹ Учр. по Прод. 1906 г.].

¹⁶* [Совет по делам казенной продажи питей состоит под председательством товарища министра финансов из начальника главного управления неокладных сборов и казенной продажи питей, помощника его, управляющих обоими, входящими в состав сего управления, отделами неокладных сборов и казенной продажи питей, помощников управляющих сими отделами и членов, назначаемых Высочайшею властью по представлению министра финансов. Ст. 517⁴ по Прод. 1906 г.].

¹⁷* [Совет по делам торгового мореплавания учрежден для обсуждения мер, имеющих целью развитие и усовершенствование торгового мореплавания, для соображения общих по этому предмету законодательных и административных предположений и для рассмотрения общих вопросов об устройстве новых и улучшении существующих приморских торговых портов. Совет под председательством  министра торговли и промышленности состоит из товарищей министра, начальников отделов торгового мореплавания и торговых портов, двух членов от министерства финансов, по одному члену от министерств внутренних дел, военного, морского, юстиции и путей сообщения, одного члена от государственного контроля, одного члена от главного управления землеустройства и земледелия, четырех членов от мореходных предприятий и по одному члену от купечества городов С.‑Петербурга, Ревеля, Риги, Либавы, Виндавы, Одессы, Николаева, Ростова-на-Дону, Архангельска, Астрахани, Баку и Таганрога. Члены совета по делам торгового мореплавания от правительственных ведомств назначаются главными начальниками подлежащих ведомств. Члены от мореходных предприятий назначаются министром на два года. Члены от купечества избираются биржевыми обществами вышеозначенных городов. При рассмотрении в совете по делам торгового мореплавания вопросов, соприкасающихся с кругом деятельности ведомств кроме вышепоименованных, министр входит в сношение с подлежащими ведомствами о назначении от них представителей для участия, в заседаниях совета, на правах членов. Представитель от министерства иностранных дел участвует, на правах члена, в заседаниях совета при обсуждении вопросов международного значения и мероприятий, имеющих отношение к плаванию торговых судов в заграничных водах. Министру предоставляется приглашать в заседания совета по делам торгового мореплавания сведущих лиц, могущих своими знаниями способствовать трудам совета. Совет собирается ежегодно, по распоряжению министра, преимущественно в зимние месяцы, на одну сессию. В исключительных случаях министр может созвать совет на другую сессию. О времени созыва совета члены его извещаются заблаговременно. На рассмотрение совета вносятся: 1) предположения об установлений и изменении корабельных и иных портовых сборов, об издании новых законов, относящихся до торгового мореплавания, а также о дополнении, изменении и отмене действующих по этой части узаконений; 2) общие вопросы об устройстве новых и развитии и улучшении существующих приморских портов, а также о последовательности приведения в исполнение мероприятий по этому предмету; 3) заявления и ходатайства местных общественных учреждений, присутствий по портовым делам, мореходных предприятий и частных лиц, касающиеся общих правительственных мер в отношении торгового мореплавания и портов и 4) все вообще вопросы и дела, к торговому мореплаванию относящиеся, по которым министр признает необходимым выслушать мнения совета. Делопроизводство в совете, по роду рассматриваемых им дел, возлагается на отделы торгового мореплавания и торговых портов и канцелярию министра, по принадлежности. Пункты 17, 18, 20, 21, 22, 23, 24, 28 прил. к ст. 618¹. по Прод. 1906 г.].

¹⁸* Он состоит под председательством начальника главного управления из управляющих отделами неокладных сборов и казенной продажи питей и их помощников, непременного члена, а равно и членов по назначению министра, как из служащих в министерстве или посторонних ведомствах, так и из не состоящих на службе; (1896 г., мая 6. Собр. узак. 742)..

¹⁹* Состоит, под председательством директора горного департамента или особо Высочайше назначенного лица из непременных членов по Высочайшему назначению, вице-директора департамента, директоров. геологического комитета и горного института, начальника Санкт-Петербургского монетного двора, заведующего земельно-заводским отделом кабинета, и представителей военного и морского ведомства, а также представителей горного ведомства в артиллерийском и морском технических комитетах.

²⁰* Состоит, под председательством особого лица по Высочайшему назначению, из члена, заведующего бюро также по Высочайшему назначению, и трех специалистов по лесной части по назначению министра. Кроме того в комитете участвуют директора лесного департамента и лесного института, вице-инспектора корпуса лесничих и инспектор по лесной части (Учр. мин., ст. 619, прил., пп. 86‑96).

²¹* Отчет по Государственному Совету за 1872 год, стр. 171‑179.

²²* [Управляющее отделами торговли, промышленности и учебным, а равно их помощники, директор и вице-директора департамента таможенных сборов министерства финансов состоят, по должности, непременными членами совета торговли и мануфактур. По представлению министра торговли и промышленности могут быть назначены в совет, с Высочайшего соизволения, и почетные члены из лиц, известных особыми заслугами на поприще отечественной торговли и промышленности. П. 96 прил. к ст. 618¹ по Прод. 1906 г.].

²³* [П. 101 прил. к  ст. 618¹ по Прод. 1906 г.].

²⁴* [П. 108 прил. к ст. 618¹.].

²⁵* [Статьи эти заменены прил. к ст. 618¹].

²⁶* [Главноуправляющего землеустройства и земледелия. П. 25 прил. к ст. 619 по Прод. 1901 г.].

²⁷* [Также главного управления государственного коннозаводства].

²⁸* [Шести недель. П. 30 прил. к ст. 619 по Прод. 1906 г.].

²⁹* [Медицинский совет составляют: председатель, члены — непременные и совещательные и ученый секретарь. Непременными членами медицинского совета состоят: главный врачебный инспектор, управляющий отделом народного здравия и общественного призрения главного управления по делам местного хозяйства, главный военно-медицинский инспектор, главный медицинский инспектор флота, инспектор придворной медицинской части, инспектор по медицинской части учреждений ведомства Императрицы Марии, директор Императорского института экспериментальной медицины, по одному представителю от ведомства православного вероисповедания, министерств — финансов, народного просвещения, юстиции, путей сообщения и иностранных дел, торговли и промышленности и главного управления землеустройства и земледелия. Председатель ветеринарного комитета и начальник ветеринарного управления. При обсуждении медицинским советом вопросов об условиях приема на военную службу приглашается в заседание, на правах непременного члена, начальник управления по делам о воинской повинности. Совещательные члены избираются советом из числа лиц, заявивших себя выдающимися заслугами в области науки, и определяются в сей должности Высочайшими указами Правительствующему Сенату. Пп. 9, 12, 14 прил. к ст. 396 Учр. по Прод. 1906 г.].

³⁰* [Ветеринарный комитет состоит из председателя, штатных и сверхштатных членов, представителей от министерств: военного, народного просвещения, финансов, путей сообщения, иностранных дел, главного управления землеустройства и земледелия и главного управления государственного коннозаводства, директора или вице-директора департамента полиции, управляющего подлежащим отделом главного управления местного хозяйства, помощника главного врачебного инспектора, двух представителей от скотопромышленников и двух представителей от сельскохозяйственной промышленности. Утвержденные министром заключения приводятся в исполнение передачею подлежащему учреждению выписок из журнала комитета за подписью начальника ветеринарного управления или его помощника. Ст. 432¹‑432¹⁰ по Прод. 1906 г.].

³¹* Отчет по Государственному Совету за 1885 год, стр. 321‑323, 336‑342.

³²* [Совет по железнодорожным делам состоит под председательством министра путей сообщения, из одного из его товарищей, начальника управления железных дорог, начальника управления по сооружению железных дорог, директора департамента железнодорожных дел министерства финансов, двух членов от министерства путей сообщения, членов от министерств: финансов, юстиции, внутренних дел, торговли и промышленности и военного, главного управления землеустройства и земледелия и государственного контроля, по одному от каждого из названных ведомств, двух представителей от частных железных дорог, двух представителей торговли и мануфактур и по одному представителю земледельческой, горнозаводской и мореходной промышленности. Ст. 725 по Прод. 1906 г.].

³³* [При рассмотрении дел, касающихся частей: почтовой, телеграфной, медицинской и таможенной, железнодорожной полиции и перевозки войск, в заседания совета приглашаются, на одинаковом основании с прочими членами: начальник главного управления почт и телеграфов, директор департамента таможенных сборов, главный врачебный инспектор министерства внутренних дел, начальник штаба отдельного корпуса жандармов и начальник управления военных сообщений, каждый по предметам подведомственной ему части. Ст. 729 по Прод. 1906 г.].

³⁴* [В случае несогласия министра путей сообщения, финансов, торговли и промышленности, юстиции, внутренних дел, военного, главноуправляющего землеустройства и земледелия и государственного контролера, возбудивший разномыслие вопрос вносится в совет министров. Ст. 738 по Прод. 1906 г.].

³⁵* [Совет по тарифным делам состоит, под председательством министра финансов, из товарища министра финансов, директора департамента железнодорожных дел, двух членов от министерства путей сообщения, двух членов от министерства торговли и промышленности, членов от. министерств: финансов, внутренних дел, императорского двора и уделов, государственного контроля и главного управления землеустройства и земледелия, по одному от каждого, трех представителей земледельческой промышленности, двух представителей торговли и мануфактур, одного представителя горнозаводской и одного представителя мореходной промышленности и трех представителей частных железных дорог. Тарифный комитет состоит под председательством директора департамента железнодорожных дел, из двух членов от министерства финансов, двух членов от министерства торговли и промышленности и по одному члену от министерств внутренних дел, путей сообщения, государственного контроля и главного управления землеустройства и земледелия. Ст. 488, 502 по Прод. 1906 г. Высочайше утвержденным 30 мая 1905 г. мнением Государственного Совета об учреждении страхования доходов и капиталов через посредство государственных сберегательных касс создан совет по делам страхования доходов и капиталов. Он состоит под председательством министра финансов из товарища м-ра финансов, управляющего государственным банком, директора особенной канцелярии по кредитной части, управляющего государственными сберегательными кассами, генерал-контроллера департамента кредитной отчетности, начальника главного управления почт и телеграфов, управляющего отделом страхования и противопожарных мер главного управления по делам местного хозяйства и представителя от министерства юстиции. Собр. узак. № 102, ст. 535¹ Учр. мин. по Прод. 1906 г.].