§ 37. Отдельные министерства.

§ 37. Отдельные министерства

Так как система министерского управления предполагает, что каждая крупная отрасль управления имеет своего особого представителя, служащего посредником между верховным и подчиненным управлением, то она предполагает всегда существование нескольких министров. Если распределение ведомства между министрами устанавливается по реальной системе, то обыкновенно образуется пять основных министерств сообразно различно главных задач управления: ведение международных сношений — министерство иностранных дел, устройство вооруженной силы — министерство военное, устройство суда — юстиции, заведование государственными доходами и расходами — министерство финансов и, наконец, попечение о благосостоянии и безопасности государства — министерство внутренних дел. Но в больших государствах эти крупные отрасли управления обыкновенно дробятся на более мелкие и потому имеется большее число министерств. Так министерство военное распадается на министерство сухопутных военных сил и морское. От министерства финансов отделяется заведование собственно расходами — государственное казначейство, и производство ревизии — государственный контроль. Но особенной дробимостью отличается ведомство внутренних дел. От него отделяются как самостоятельные министерства: народного просвещения, земледелия, торговли, путей сообщения, почт, колоний.

При установлении в 1810 году нового распределения дел между министерствами в основу его был положен Сперанским весьма обстоятельно разработанный и последовательно проведенный общий план, изложение которого дано в его проекте Уложения государственных законов 1809 г. Сперанский выходит при этом, как из основного положения, из того, что “порядок исполнительный есть не что другое, как способ, коим законы приводятся в действие”. Поэтому общая группировка, дел управления должна соответствовать общему разделению законов на гражданские и государственные, и государственных, “на право публичное внешнее и внутреннее — от первого рождаются внешние сношения и государственная оборона, от последнего — внутренняя публичная экономия¹* и установление внутренней безопасности”. Сообразно этому получается пять главных и отдельных частей управления: 1) внешние сношения, 2) устройство внешней безопасности, 3) публичная экономия,. 4) устройство внутренней безопасности и 5) устройство и надзор суда. Однако, эти группы не обнимали, по сознанию самого Сперанского, всех предметов государственного управления. “Сверх сих частей есть еще одна, коей управление, ныне рассеянное по разным департаментам, требует совокупности. Сия есть часть духовных дел. По существу своему, ни к промышленности, ни к юстиции, а еще менее того к финансам и полиции они принадлежать не могут. Посему и нужно составить из них особый департамент”. Да и намеченные выше пять главных отраслей управления не соответствуют вполне, отдельным министерствам. “Нельзя предполагать, чтоб во всяком государстве каждая из сих частей имела одинаковое пространство. Естественно, одна другой должна быть сложнее и обширнее. Отсюда происходят разделения каждой на части”. Только внешние сношения, внутренняя безопасность и устройство суда составляют каждое предмет одного министерства: иностранных дел, полиции и юстиции. Устройство внешней безопасности и публичная экономия каждая дают содержание деятельности нескольких министерств. Устройство внешней безопасности ведается министерствами военно-сухопутных сил и морских сил. Публичная экономия ведается целой системой министерств. По мнению Сперанского, “публичная экономия заключает в себе две раздельные части: 1) народную промышленность, яко источник всех государственных доходов, 2) доходы или финансы, яко следствие и участок произведения народной промышленности, на государственные нужды определенной”. Отсюда два министерства: внутренних дел и финансов. Министерство внутренних дел, по мысли Сперанского, должно было ведать промышленность: земледелие, фабрики, торговлю. Но “сверх сих трех существенных частей есть другие предметы, кои хоть сами по себе и не составляют промышленности, но принадлежать к ней или как средства, коими движения ее совершаются, таковы суть почты и пути сообщения, или как естественные последствия труда и усовершения физических способностей: такова есть вообще часть учебная. Посему и сии предметы не могут ни к какому департаменту приличнее относиться, как к министерству внутренних дел”. Однако, “в России, где все надобно еще заводить и вновь строить”, Сперанский считал необходимым образование отдельных министерств народного просвещения и путей сообщения. Заведование финансами должно было распределяться также между тремя отдельными министрами: финансов, государственного казначейства, ревизии государственных счетов. Сперанский особенно настаивал на отделении ревизии счетов, так как иначе министр финансов “сам некоторым образом в ней был бы истец, ответчик и судья”.

Эта группировка проведена довольно последовательно в Разделении дел государственного управления 27 августа 1810 г. (П. С. 3., № 24.326) и в Учреждении министров 1811 года (П. С. 3., № 24.686) с немногими частными отступлениями. Так, внешняя торговля и соляная промышленность отнесены к ведению министерства финансов, а не внутренних дел.

Установленное таким образом распределение дел между министерствами вызвало очень резкую критику Трощинского²*. “Разделение — говорит он — основано на правилах какой-то отвлеченной соразмерности, к открытию которых нельзя найти ключа. Наименование, наиболее причинившее замешательства в разделении, есть наименование государственной экономии. Экономия есть добродетель, необходимая в управлении всякого рода. Сия добродетель подала повод к метафоре, которую присвоили сельской экономии, науке земледелия, политической экономии и науке о финансах. Но ежели метафорическое наименование и может быть присвоено какой-нибудь науке, то не может послужить основанием к порядочному разделению государственных дел. Метафора есть троп, применявшийся ко всем блужданиям воображения; посему нет никакой причины не поместить всех частей управления в отделении государственной экономии”³*.

С таким отзывом едва ли можно согласиться. В выработанном Сперанским распределении задач управления между отдельными министерствами дело не ограничивалось одной ”отвлеченной соразмерностью”. В нем нельзя не заметить весьма определенного и практического стремления выделить в самостоятельный министерства все крупные задачи управления, не подчиняя все управление только соображениям фискальным и полицейским. Профессор Алексеев замечает, что соотношение отдельных министерств в России очень характерно. Оно отличается от системы министерства на Западе тем, что у нас на первом плане стоят интересы фискальные и интересы внешней и внутренней безопасности, между тем как попечение о народном благосостоянии отодвинуто на второй план. Административные задачи, имеющие в виду интересы второй группы, не ведаются особыми министерствами, а распределяются между министерствами, ведающими финансовое и полицейское управление⁴*. Если бы была сохранена без изменения та система министерства, какая устанавливалась Учреждением 1811 г., такого упрека нельзя было бы сделать. Сперанский именно позаботился о том, чтобы выделить особо от фискальных и полицейских задач попечение о производительных силах страны в заведование министерства внутренних дел, чуждого, по плану Сперанского, полицейскому управлению.

Но установленное в 1811 г. распределение отдельных министерств продержалось очень недолго. Вскоре явился целый ряд частных поправок, совершенно исказивших систему в ее целом. “Не оставалось, — говорит Сперанский, — почти ни одного министерства, кроме министерства юстиции, которое бы в составных его частях не было перестроено. Министерство финансов овладело сперва государственным казначейством, потом установлением кредитной системы; вслед затем привлечены к нему мануфактуры и ведомство внутренней торговли. Министерство просвещения соединено с управлением духовных дел. Министерство полиции закрыто⁵* или, лучше сказать, присоединено к министерству внутренних дел. В министерствах военных последовали также изменения⁶*”.

Любопытно, что в комитете 6 декабря 1826 года, где участвовал и Сперанский, о восстановлении министерства внутренних дел в прежнем его значении и составе уже не было речи. Комитет все внутреннее управление разделил на три части: 1) судебное управление, 2) получение и употребление доходов казны и 3) попечение о безопасности и благосостоянии⁷*. Предполагалось только, по примеру Учреждения 1802 г., образовать особое министерство коммерции⁸*. Но и это предположение осуществлено не было, а в 1837 году было образовано особое министерство государственных имуществ, главным образом для заведования государственными крестьянами (П. С. 3., № 10.834). В ведение особого министерства было отделено также почтовое управление. В 1868 году оно было присоединено к министерству внутренних дел. В 1880 г. было образовано особое министерство, соединявшее в своих руках заведование такими разнородными делами, как почта и духовные дела иностранных исповеданий (П. С. 3., № 61.279). Но в следующем году оно было уже закрыто, и дела его переданы снова в ведение министерства внутренних дел. Затем в 1882 году из состава министерства государственных имуществ было выделено особое главное управление государственного коннозаводства. Таким образом в настоящее время у нас существуют следующие министерства: 1) иностранных дел, 2) военное, 3) морское, 4) внутренних дел, 5) народного просвещения, 6) путей сообщения, 7) финансов, 8) земледелия и государственных имуществ, 9) государственного коннозаводства, 10) государственный контроль, 11) юстиции; кроме того, принадлежащие собственно к сфере верховного управления: 12) Императорского двора, 13) ведомство Императрицы Марии, наконец некоторыми правами министра пользуется также 14) обер-прокурор Св. Синода⁹*.

Дополнение. Министерство земледелия и государственных имуществ преобразовано в 1905 г. в главное управление землеустройства и земледелия. В 1905 и 1906 годах все установления по части торговли и промышленности, за исключением ведающих делами о промысловом налоге и о сборах, взимаемых с торговли и промыслов, а также за исключением агентов министерства финансов за границею и все установления по горной части выделены из состава министерства финансов и переименованы в соответствующие установления министерства торговли и промышленности. Примеч. к ст. 406 Учреждения министерств по Прод. 1906 г.

Из этих министерств наиболее широкий круг ведения имеют министерство внутренних дел и финансов. Министерство внутренних дел ведает прежде всего полицию, а полицейские органы являются у нас общими исполнительными органами, так что принудительное осуществление всех вообще распоряжений администрации, к ведомству какого бы министерства оно ни относилось, совершается по общему правилу полицией. Затем ему принадлежит надзор за всеми органами общественного и сословного самоуправления и за органами инославного и иноверного духовного управления. Кроме этих общих функций, специальному ведению министерства внутренних дел подлежит народное продовольствие, врачебное дело, регулировка народного передвижения, почты и телеграфы, дела о печати, переселенческое дело, строительная полиция, ремесла. Министерство финансов ведает, кроме государственных доходов и расходов, торговлю, железнодорожные тарифы, мануфактурную и заводскую промышленность. Промышленность добывающая ведается министерством государственных имуществ.

Раз существует несколько министерств, является вопрос об их взаимном соотношении. Ст. 182 Учр. мин. постановляет, что “все министерства составляют единое управление, ни одно из них не может отделиться от других ни в видах управления, ни в общей его цели”. Однако это “единство” управления следует понимать не в смысле единства общей всем министерствам политической программы, а просто в смысле обязанности каждого отдельного министерства содействовать другим в осуществлении их задач, как это и поясняется следующими 183 и 184 статьями: “при сем единстве управления ни один министр не должен сам собою и непосредственно входить в управление дел, вверенных другому”, а в “делах, прикосновенных к разным министерствам, каждый министр обязан требовать содействия других”. Тут ясно сказывается стремление строго разграничить сферу деятельности каждого отдельного министра. Наше законодательство не допускает возможности одному из министров иметь руководящее значение для всего управления, быть главою всего министерства, объединяя таким образом деятельность всех отдельных министров общей политической программой. И действительно, отдельные министры пользуются у нас полною независимостью друг от друга и нередко существенно расходятся между собою в своих политических взглядах и в общем направлении деятельности¹⁰*.

В этом отношении положение наших министров существенно отличается от положения министров в государствах парламентарных, где все они составляют одно политически солидарное министерство (кабинет), все принадлежат к одной и той же политической партии, располагающей большинством голосов в парламенте. В Англии король сам собственно не выбирает отдельных министров, а поручается составление кабинета вожаку (лидеру) той партии, которая составляет большинство в палате общин. Лидер парламентского большинства занимает положение первого министра, премьера, и подбирает остальных членов кабинета так, чтобы каждая отрасль управления была надлежащим образом представлена в каждой палате, и чтобы вместе с тем все влиятельные фракции, на которые распадается парламентское большинство, нашли себе достойных представителей в составе кабинета. Все министры образуют из себя коллегию, обсуждающую важнейшие вопросы управления и определяющую таким образом общее направление деятельности всех министров. Каждый отдельный министр обязан подчиняться в своих распоряжениях решениям кабинета. Решения эти, однако, постановляются не по большинству голосов, а общим соглашением, и значение голоса каждого отдельного министра определяется тем влиянием, какое он имеет в парламенте и, следовательно, степенью необходимости или желательности его принадлежности к кабинету. Министры, расходящиеся в существенных вопросах с влиятельнейшими членами кабинета, выходят из него, уступая место другим более подходящим к составу целого министерства.

Политическая солидарность министров обеспечивает, конечно, полное согласие их деятельности и тем придает государственному управлению большую гармонию, устраняет возможность столкновений между отдельными административными ведомствами, возможность противодействия их друг другу. Не следует ли поэтому признать желательным установление такой солидарности министров во всех государствах, в частности в абсолютных монархиях? По справедливому замечанию Градовского, “проведение этих начал в неограниченной монархии вряд ли возможно и полезно”¹¹*. Политическая солидарность министров в государствах парламентарных прямо обусловлена их зависимостью от парламента. Члены парламента всегда являются представителями определенных политических партий; парламентское большинство, состоящее из сторонников одной политической парии, не может стоять вне или выше партийных интересов. Поэтому и министры, от него зависящие, перед ним ответственные, неизбежно проводят в своей деятельности определенную партийную программу. Совершенно иное положение занимает монарх. Как живое олицетворение государственного единства, он должен стоять именно выше партийных интересов. Поэтому и в выборе своих министров он не может и не должен руководствоваться различием политических партий. Это бы роняло его достоинство, это унижало бы его значение, превращало бы его из носителя великой идеи государства в слугу узких и преходящих партийных стремлений. Именно в силу такого положения монарха выше партийных различий монарх конституционный, сообразно чередующемуся в парламенте господству партий, может править при содействии министров, представителей различных политических направлений, а монарх абсолютный, не стесняемый необходимостью считаться с периодическим преобладанием в парламенте то той, то другой партии, призывает на министерские посты выдающихся государственных деятелей независимо от различия их направлений. В монархии парламентской партийность министерства устанавливается лишь в силу влияния парламента, а потому монарх и при партийном министерстве остается вне партийных раздоров. В монархии же абсолютной, где министры зависят только от монарха, партийность министерства неизбежно низвела бы и монарха до служения партийным целям.

Применение начала политической солидарности министров к абсолютной монархии не только исказило бы положение монарха, но было бы нецелесообразно и с точки зрения общественных интересов. В конституционной монархи, как бы ни было узкопартийно министерство, разнообразные общественные интересы находят себе выражение в народном представительстве. Сама периодическая смена чередующегося господства парламентских партий уже дает возможность самым разнообразным течениям общественной жизни повлиять каждому в свой черед на деятельность государственной власти. Но в абсолютной монархии государственная служба единственный путь к участию в общей политической деятельности. Если бы в абсолютной монархии вся государственная деятельность была подчинена вполне солидарным между собой министрам, партийность такого управления ни в чем не находила бы себе противовеса. Абсолютный монарх, от которого однако зависят его министры, узнавал бы обо всех делах государственного управления в их одностороннем освещении.

Полная объективность едва ли совместима с энергической государственной деятельностью. Чтобы быть всегда готовыми идти навстречу запросам общественной жизни, надо прежде всего, иметь определенную политическую программу, а такая программа не может быть вовсе лишена партийной окраски. Полная объективность уместна в научной теории; в практической деятельности нельзя за всем угоняться, тут необходимо выбирать, предпочитать одну ближайшую выгоду другой. В законодательных и административных реформах приходится всегда несколько суживать задачу, чтобы тем вернее обеспечить действительное ее осуществление. И сообразно меняющимся течениям общественной жизни выдвигается на первый план то та, то другая партийная программа, более соответствующая условиям времени. Но в конституционных государствах господство различных партий постоянно чередуется, и этим самым уже создается противовес чрезмерной партийной односторонности государственной деятельности. А в абсолютной монархии не может быть этой борьбы и чередования политических партий. Поэтому полная политическая солидарность министров неизбежно приводила бы здесь к ничем не сдерживаемому господству односторонних партийных интересов.

Примечания:

¹* Позднее, при составлении Свода Законов, Сперанский относил законы экономии или благоустройства не к государственным, а к гражданским.

²* Сборник Императорского Русского Исторического Общества, т. III, стр. 66.

³* В несколько иной форме повторяет то же самое Градовский. Начала II. Стр. 419.

⁴* Русское государственное право, стр. 399.

⁵* П. С. 3., № 27.964, 4 ноября 1819.

⁶* Архив исторических и практических сведений, 1869, кн. III, стр. 45.

⁷* Сборник Императорского Русского Исторического Общества, т. LXXIV, стр. 42.

⁸* Там же, стр. 217.

⁹* У нас вошло в обычай в курсах государственного права давать подробный перечень департаментов и других установлений, входящих в состав каждого отдельного министерства. Но эти календарные данные о числе и названиях министерских департаментов не представляют никакого научного интереса. Поэтому, следуя примеру иностранных государствоведов, я не вношу этих подробностей в свой курс. Нужные справки всегда можно сделать хотя бы по Адрес-календарю.

¹⁰* [Cм. выше § 22¹ (дополнительный)].

¹¹* Начала, II, стр. 403.