§ 35. Устройство министерств.

§ 35. Устройство министерств

Согласно действующему учреждению, министерства организуются как строго бюрократические учреждения. Во главе каждого министерства стоит министр, сосредоточивающий в своих руках всю действительную власть управления и назначаемый по непосредственному избранию Государя Императора (Учреждение министерств, ст. 1). При нем имеются лишь содействующие ему в управлении учреждения: товарищ министра, исполняющий отдельные его поручения и в определенных случаях заменяющий его, совещательные учреждения — совет министра и другие при нем советы, и учреждения докладывающие — канцелярия и департаменты.

Лицо, стоящее во главе министерства, не непременно носит звание министра. По Учреждению 1811 г. оно могло также именоваться главным директором или главноуправляющим (§ 16). В 1830 году начальнику главного управления почт, пользовавшемуся правами министра, придано было название главноначальствующего. Первая статья действующего Учреждения министерств постановляет, что “управление каждого министерства подчиняется лицу, определяемому по непосредственному Его Императорского Величества избранию, со званием министра, главноуправляющего или главноначальствующего”. Но в действительности нет ни одного министерства, управляемого главноначальствующим, а вместе с тем правами министра пользуются лица, носящие звания, не указанные в ст. 1 Учр. мин., таковы государственный контролер и управляющий морским министерством. С другой стороны, и не все главноуправляющие наделены правами министра: не имеет их главноуправляющий собственной Е. И. В. канцелярией по принятию прошений. Точно так же следует признать, что не пользуется правами министра обер-прокурор св. Синода. Прямого закона о предоставлении ему таких прав не существует, а в Учрежд. комитета министров (ст. 7) и Государственного Совета (ст. 38)¹* прямо указано, что обер-прокурор приглашается в заседания только по делам Св. Синода. Между тем, отличительным признаком прав министра служит именно принадлежность ex officio к составу комитета, как это видно из ст. 4 Учр. ком. мин, постановляющей, что Совет министров составляется, кроме министров, из тех только “главноуправляющих, кои пользуются правами министров и присутствуют на этом основании в комитете министров”. Надо, впрочем, заметить, что товарищу обер-прокурора законом (Учр. мин., ст. 226, прим.) предоставлены все права товарища министра.

Управляющему морским министерством предоставлены права министра (Учр. мин., ст. 867), но он заведует министерством под руководством главного начальника флота и морского ведомства (ст. 864)²*.

Относительно государственного контролера нет в законе прямого указания на предоставление ему прав министра, но это косвенно выражено включением “учреждения государственного контроля” в состав “учреждений министерства”, и на деле государственный контролер занимает совершенно равное положение с министрами.

С должностью некоторых министров соединяются еще особые звания. Министр юстиции есть вместе с тем генерал-прокурор (ст. 771), и в этом качестве ему принадлежит право участия в делах, производимых в Сенате. Министр финансов — шеф отдельного корпуса пограничной стражи (ст. 465 прим.). Министр двора — вместе министр уделов и канцлер российских императорских и царских орденов (ст. 876, 877). Министр земледелия — главноуправляющий горною частью (Уст. горн., ст. 14)³*.

Товарищи министров, подобно самим министрам, назначаются и увольняются по непосредственному Высочайшему усмотрению (Учр. мин., ст. 29). Обыкновенно у министра бывает только один товарищ. Более одного в министерствах финансов, внутренних дел и народного просвещения. С другой стороны, в министерстве военном, морском⁴* и в главном управлении государственного коннозаводства товарища вовсе нет. В министерстве двора в 1893 г. учреждена должность помощника министра, впрочем, совершенно уравненная в правах и обязанностях с должностью товарища министра (Учр. мин., ст. 226, прим.⁵*)

Мнением Государственного Совета, Высочайше утвержденным 15 декабря 1897 г., с 1 января 1898 г. при министерстве иностранных дел учреждены должности старшего советника и советников министра (ст. 1). Старший советник может заменять министра в высших государственных учреждениях (ст. 2). При вступлении товарища министра в управление министерством и при отсутствии его старший советник исполняет его должность⁶*.

Должность товарища министра с течением времени подвергалась весьма существенным и любопытным видоизменениям. По Учреждению 1811 г. товарищи были только членами совета министра, не имея никакой власти, не вступая сами собой ни в какое управление (§ 216). Даже в случае отсутствия или болезни министра товарищ вступал в его права и обязанности не иначе, как по особому о том Высочайшему повелению (§§ 214, 215), и при этом было прямо оговорено, что временное управление могло быть поручено и одному из директоров или же и лицу постороннему (§ 219). И сам министр мог поручить товарищу в управление какую-либо отдельную часть только с Высочайшего дозволения (§ 218).

Но в 1826 году (785) были изданы новые правила о должности товарищей, имевшие целью придать им более самостоятельности и влияния на дела, создав в них в известной степени противовес единоличной власти министра. На них, как на лиц, не обремененных ни подписыванием текущих бумаг, ни присутствованием в Государственном Совете и комитете министров, возлагалась обязанность наблюдения за общим ходом дел в министерстве. Поэтому им было предоставлено право требовать сведения обо всех делах, находящихся в министерстве (п. 6), право находиться при рассмотрении министром представлений, относящихся до распоряжений, кои, выходя из круга обыкновенного исполнения, должны обращаемы быть в Государственный Совет или комитет министров (п. 5), а также при всех частных совещаниях, кои существовать могут для соображения к улучшению какой-либо части, хозяйственной или искусственной (п. 4). Но, что всего важнее, товарищам предоставлено было также делать министру представления “о неудобствах или о мерах и распоряжениях полезных”, и если министр не соглашался с ними, он все-таки обязан был довести о них до Высочайшего сведения, изъяснив свое мнение, почему сделанное предложение признает неудобным (п. 8). По замечанию секретного комитета 6 декабря, “из сего следует естественное, отчасти уже оправданное опытом заключение, что министр не вдруг решится оставить без уважения основательное представление своего товарища, когда он знает наперед, что оно будет рассмотрено самим Государем Императором”.⁷*

Однако, правила эти, придававшие товарищам функцию как бы надзора за деятельностью министра, просуществовали недолго. В 1840 году изданы были новые правила, возвращавшие товарищей к первоначальному их положению (№ 13.361). Право делать министрам представления, обязательно доводимые до сведения Государя, было уничтожено. Вместо участия в частных совещаниях, сохранено право участия только в официальных совещаниях (ст. 224). Право требовать дела, находящиеся в министерстве, сохранено, но, однако, оговорено, что цель этого дать товарищу возможность в случае отсутствия министра всегда с полным знанием вступать в отправление его обязанностей (ст. 4). В таком точно виде сохраняется положение товарища министра и по действующему законодательству (Учр. мин., ст. 219‑226); только присоединилось право министров посылать за себя товарищей в Государственный Совет, комитет министров⁸* и Сенат.

В Учреждениях отдельных министерств товарищам предоставляются еще и некоторые особые функции. Так, в министерстве финансов (Учр. мин., ст. 486), земледелия и государственных имуществ (ст. 619, прил., п. 16)⁹* и иностранных дел (ст. 795) на товарищей возложено заведование текущими делами. В министерстве юстиции и внутренних дел права товарищей определяются совершенно особыми постановлениями.

Непосредственному рассмотрению и окончательному разрешению товарища министра юстиции предоставлены: 1) дела уголовные, гражданские и распорядительные, получающие окончание в департаментах Сената, но предварительно рассмотренные в министерстве; 2) дела уголовные, поступающие из департаментов Сената на Высочайшее утверждение; 3) наблюдение за судебными местами прежнего устройства вследствие произведенных ревизий, и 4) наблюдение за арестантскими делами (ст. 773).¹⁰* Но наибольшие особенности установлены в отношении товарища министра юстиции к Сенату. Между тем как другие товарищи только заменяют министров в Сенате, он пользуется там гораздо более самостоятельным положением. В общих собраниях он заседает наряду с министром (Учр. Сената, ст. 38). Он может и в случае несогласия с министром переносить дела из департамента в общее собрание (ст. 107). Если при обсуждении согласительного предложения в консультации он разойдется во мнении своем с министром, мнение его все-таки прочитывается в Сенате (ст. 112). Когда дело переходит из общего собрания Сената в Государственный Совет, к представлению присоединяется и мнение товарища (ст. 119). Таким образом в министерстве юстиции товарищ пользуется по закону большею самостоятельностью, чем в каком-либо другом министерстве. Но эта особенность его положения установлена законодательством не намеренно, а, можно сказать, случайно. Дело в том, что когда действовали еще правила 1826 года, было признано неудобным применить их к товарищу министра юстиции в виду особого отношения министра юстиции, как генерал-прокурора, к Сенату. При рассмотрении составленного Сперанским проекта особых правил о должности товарища министра юстиции в секретном комитете 6 декабря было признано, что “нельзя возникшие между товарищем и министром разногласия по судному делу представлять на рассмотрение Государя Императора, ниже совета и комитета министров, когда само дело заслушано, но еще не решено в Сенате, а когда оно будет окончательно решено, то уже поздно делать представления. В сем состояло главное и, по мнению комитета, почти непреодолимое затруднение в применении правил, дополнительными статьями за декабрь 1826 г. постановленных, по министерству юстиции”. Комитет находил даже поэтому желательным вовсе не назначать товарища министру юстиции. Но так как товарищ был назначен, то комитет и проектировал изложенные выше правила¹¹* (№ 2.964, 1829 г., июля 2), которыми товарищу министра юстиции в отличие от товарищей других министров не предоставлялось право требовать доведения до сведения Государя о каждом своем разногласии с министром. В 1840 году правила 1820 года были, как мы знаем, отменены. А специальные правила 1829 г. о товарище министра юстиции остались не отмененными и до сих пор, и вот благодаря этому товарищ министра юстиции, прежде пользовавшийся меньшею самостоятельностью, теперь оказался самостоятельнее всех других товарищей министров.

На товарища министра внутренних дел специально возлагаются законом: 1) сношение с другими ведомствами, когда дело ограничивается требованием или сообщением сведений; 2) передача на заключение жалоб и просьб частных лиц; 3) повторительные отношения по делам, возникающим по Высочайшим повелениям; 4) понуждение губернаторов к скорейшему исполнению требований посторонних ведомств (Учреждение министерств, ст. 318).

В конституционных государствах у министров также обыкновенно имеются помощники (sous-secrétaires d’Etat, undersecretary), но существование их там объясняется тем, что министры слишком отвлекаются от дел своего ведомства необходимостью участвовать в заседаниях палат. Так вот им дают помощника для управления собственно министерством. В Англии обыкновенно имеется даже два таких под-секретарей, один, принадлежащий к составу парламента и призванный представлять интересы министерства в палате, членом которой не состоит сам министр; другой выбирается из лиц, проходящих не парламентскую, а бюрократическую карьеру, а потому представляет не политические интересы, а интересы административной техники.

Учреждениями, изготовляющими доклады по делам, подлежащим решению министра, служат департаменты и канцелярии. Смотря по обширности предметов ведения министерств, в нем может быть один или несколько департаментов. До последнего времени в министерстве народного просвещения был один департамент, разделенный ныне на два департамента и отдел промышленных училищ. Два департамента в министерствах юстиции (ст. 768: первый и второй) и путей сообщения (железных дорог и шоссейные и водяные сообщения)¹²*, три в министерстве иностранных дел (ст. 789: азиатских, внутренних сношений, личного состава и хозяйственных дел)¹³* и в государственном контроле (ст. 947: гражданской отчетности, военной и морской, железнодорожной)¹⁴*, четыре в министерстве земледелия и государственных имуществ (ст. 619. Прил., п. 4: земледелия, государственных земельных имуществ, горный, лесной)¹⁵*, пять в министерстве внутренних дел (ст. 308: общих дел, полиции, медицинский, хозяйственный, духовных дел иностранных исповеданий)¹⁶* и в министерстве финансов (ст. 465: казначейства, окладных сборов, таможенных сборов, железнодорожных дел, мануфактур и торговли)¹⁷*. В министерствах военном и морском, Двора и в главном управлении коннозаводства вовсе нет департаментов. Департаменты, каждый, заведуют особой отраслью управления, подведомой министерству. Канцелярия министра заведует распределением дел по департаментам, производством общих дел, до всех департаментов относящихся или ни к какому департаменту в частности не принадлежащих, и таких, которые подлежат собственному непосредственному разрешению министра (ст. 20 и 248). Поэтому к ведению канцелярии министра относятся в частности дела секретные, непосредственная переписка министра с другими ведомствами, дела о личном составе министерства. В некоторых министерствах, а именно в министерстве внутренних дел и государственных имуществ¹⁸*, имеются еще особые департаменты общих дел, разделяющие компетенцию с канцелярией министра. В министерствах военном и морском дела о личном составе министерств ведаются соответственно в главном военном и морском штабах. В министерстве иностранных дел личный состав ведается в департаменте личного состава и хозяйственных дел, а канцелярия министра ведает только политическую переписку.

Обыкновенно в каждом министерстве имеется только одна канцелярия министра. Только в министерстве финансов имеются две канцелярии: 1) общая канцелярия министра финансов и 2) особенная канцелярия по кредитной части.¹⁹*

И департаменты, и канцелярии состоят в заведовании директоров, являющихся прежде всего докладчиками дел министру, но кроме того пользующихся и некоторой долей решительной власти. Ст. 232, п. 3 Учреждения министерств постановляет, что директору принадлежит “разрешение силою существующих законов и учреждений всех затруднений, встречающихся при исполнении”, а ст. 230 поясняет, что “дела представляются директором на разрешение министра в случаях, законами, уставами и учреждениями не определенных”. Это не значит, однако, чтобы все дела, могущие быть разрешенными силою существующих законов, решались директорами без доклада министру. Министрам также не предоставлена какая-то внезаконная власть. И они также встречающаяся затруднения могут разрешать только силою существующих законов и учреждений (ст. 157, п. 3), а “где законы и учреждения недостаточны, там дела представляются на Высочайшее усмотрение через комитет министров (ст. 174*²⁰). Чтобы понять надлежащим образом действительное соотношение власти директоров к власти министра, надо иметь в виду постановление ст. 65 Основных законов, что “законы должны быть исполняемы по точному и буквальному смыслу без всякого изменения или распространения”. Вместе с тем для административных властей нет обязанности непременно самим разрешать всякое представившееся им дело. В случае возникших сомнений они представляют дело на разрешение высших властей. А при обязанности применять закон по буквальному смыслу, на каждом шагу, конечно, возникают сомнения. И директора имеют тем более побуждения представлять на разрешение министра всякое дело, не разрешаемое прямо самою буквою закона, что этим путем они слагают с себя всякую ответственность за состоявшееся решение. С другой стороны, и сам министр может по своему усмотрению предназначить к своему разрешению дела всякого рода, без каких бы то ни было ограничений (ст. 73, п. 2). Кроме того, министру обязательно докладывают все дела, предполагающие переписку с местами и лицами, министру равными (ст. 73, п. 1), и, наконец, и в отдельных уставах, определяющих порядок отдельных отраслей управления, особо указано, какие дела требуют непременно разрешения властью самого министра. По всему этому на деле директора являются в большинстве случаев лишь докладчиками дел министру. Впрочем, если министр признает изготовленное департаментом исполнение недостаточным и дополнит под непосредственным своим руководством, директор тогда уже не обязан скреплять исполнения (ст. 111).

Наделяя директоров департаментов некоторою долею решительной власти, Сперанский имел, главным образом, в виду достигнуть этим освобождения министров от гнетущего их бремени разрешения непомерной массы т. н. текущих дел. “Делами текущими, по определению Сперанского, называются те дела, коих предмет периодически, или по крайней мере часто, в одном и том же виде приходят на разрешение начальства. Чем менее есть общих положительных правил, чем пределы власти менее определены, тем, естественно, должно быть более дел текущих: ибо тогда каждое дело несет с собою новое затруднение. Никто не знает, что он может на себя принять и чего не может. Итак, один устав и постепенное разграничение власти может уменьшить сию громаду текущих дел, под коею стонут все министерства. Поэтому и установлены в министерствах особенные директора, которые бы управляли по уставам и относились к министру в тех только случаях, когда предстанет дело, уставом не определенное. Таким образом, разделенный на части труд пойдет успешнее; а единство ничего не потеряет: ибо приметить должно, что единство состоит не в подписи руки, но в единообразии главных усмотрений”.

В некоторых министерствах, кроме канцелярии и департаментов, имеются еще учреждения с другими названиями. Так, существуют главные управления в министерстве внутренних дел (почт и телеграфов, и по делам печати), в министерстве юстиции (тюремное с 13 декабря 1895 г. Собр. узак. № 195, ст. 1.635), в министерстве финансов (неокладных сборов), в министерстве Двора (Уделов), в военном (интендантское, артиллерийское, инженерное, военно-медицинское, военно-судное, военно-учебных заведений и казачьих войск) и в морском (гидрографическое, кораблестроения и снабжения, судное). В двух последних министерствах нет вовсе департаментов. Иногда отдельные установления в министерствах именуются отделами, каковы земский отдел в министерстве внутренних дел, учебный отдел в министерстве путей сообщения, отдел сельской экономии и статистики и отдел земельных улучшений в министерстве земледелия, или временным управлением, как временное переселенческое управление в министерстве внутренних дел. Но законодательство наше не связывает с этим различием в названиях какого-либо определенного юридического различия по степени власти или по особенностям организации.

Примечания:

¹* [Изд. 1892 г.].

²* [Ст. 864 и 867 Учреждения министерств по Прод. 1906 г. заменены: “Непосредственное заведование морским министерством возлагается на морского министра”. Высочайшим указом 11 января 1907 г. между прочим повелено: 1) предоставить морскому министру права главного начальника. флота и морского ведомства и 2) возложить на него непосредственное заведование личным составом, боевыми силами и строевою частью флота, а вместе с тем главным морским и генеральным штабами. Собр. узак. 1907 г. № 7].

³* [Горная часть находится ныне в ведении министерства торговли и промышленности, учрежденная Высоч. указом 27 октября 1905 г. Собр. узак. № 198].

⁴* [Высочайшим указом 9 января 1906 г. учреждена должность товарища морского министра, а Высочайшим указом 11 января 1907 г. на него возложено непосредственное заведование на правах, присвоенных законом управляющему морским министерством и под личною ответственностью учреждениями и делами, не отнесенными к ведомству морского министра. Товарищу морского министра кроме того предоставлено присутствовать по предметам его ведения в высших государственных учреждениях на правах министра, иметь по таким делам личный всеподаннейший доклад в присутствии морского министра, присутствовать в адмиралтейств-совете на правах члена совета и в отсутствии морского министра председательствовать в нем, когда он по чину старше присутствующих членов совета].

⁵* [Ст. 882 Учреждения министерств по Прод. 1906 г.].

⁶* [См. ст. 791, 795¹ и 795² Учреждения министерств по Прод. 1906 г.].

⁷* Сборник Императорского Русского Исторического Общества., т. LXXIV, журналы комитета, стр. 391.

⁸* [В настоящее время в преобразованный Государственный Совет (ст. 37 и 75 Учр.) и в Государственную Думу (ст. 41 Учр.)].

⁹* [Высоч. указом 6 мая 1905 г. (Собр. узак. № 72) министерство земледелия и государственных имуществ преобразовано в главное управление землеустройства и земледелия].

¹⁰* [Ст. 773 Учр. министерств по изд. 1892 г.; по Прод. 1906 г. она значится замененной: “права и обязанности товарищей министра юстиции определяются в Учреждении Прав. Сената и в подлежащих учреждениях и уставах”].

¹¹* Сборник И. Р. И. О., т. LХХIV. Журналы комитета, стр. 392.

¹²* [В министерстве путей сообщения ныне три департамента под названием: управления железных дорог, управления по сооружению железных дорог и управления внутренних водных путей и шоссейных дорог. Пп. 2 и 3 прим, к ст. 717 Учр. министерств по Прод. 1906 г.].

¹³* [Департаменты министерства иностранных дел: первый, второй и департамент личного состава и хозяйственных дел. Ст. 789 по Прод. 1906 г.].

¹⁴* [В государственном контроле имеется еще четвертый департамент — кредитной отчетности. Ст. 947 Учр. министерства по прод. 1906 г.].

¹⁵* [В состав главного управления землеустройства и земледелия входят следующие департаменты: департамент земледелия, отдел сельской экономии и сельскохозяйственной статистики, отдел земельных улучшений, лесной департамент и департамент государственных земельных имуществ, а также переселенческое управление. Пп. 4 и 8 прил. к ст. 619 Учр. министерств по Прод. 1906 г.].

¹⁶* [Министерство внутренних дел имеет четыре департамента: департамент полиции, департамент духовных дел иностранных исповеданий, департамент общих дел и ветеринарное управление и управление по делам воинской повинности. Хозяйственный департамент упразднен. В составе министерства внутренних дел учреждены совет и главное управление по делам местного хозяйства. Так же точно упразднен медицинский департамент и в составе того же министерства учреждено управление главного врачебного инспектора. Ст. 308, 363 и 367 Учр. министерств по Прод. 1906 г.].

¹⁷* [Департамент торговли и мануфактур упразднен. С учреждением министерства торговли и промышленности в нем образованы отделы торговли и промышленности. Кроме того в состав его входят: горный департамент, отдел торгового мореплавания и отдел торговых портов. Пп. 4 9, 72 и 73 прил. к ст. 618 Учр. министерств по Прод. 1906 г.].

¹⁸* [Департамент общих дел имеется в министерстве народного просвещения. Ст. 433 по Прод. 1906 г.].

¹⁹* [В министерстве внутренних дел имеется канцелярия министра и канцелярия министра внутренних дел по делам дворянства. Ст. 308 Учр. по Прод. 1906 г.].

²⁰* [“Когда предмет требует Высочайшего разрешения или утверждения в порядке верховного управления, тогда дела представляются на Высочайшее усмотрение через совет министров, другие высшие государственные установления или всеподданнейшими докладами”. Ст. 174 Учр. министерств до Прод. 1906 года].