§ 34. Власть министров.

§ 34. Власть министров

Обращаясь к изложению существующей у нас организации министерского управления, мы должны прежде всего остановиться на выяснении функций министров, на определении характера власти, им предоставленной, так как властью министров обусловлена, конечно, и вся организация министерств, служащая только средством осуществления этой власти. Определяя власть министров, закон постановляет, что “в порядке государственных сил министерства представляют установление, посредством коего верховная исполнительная власть действует на все части управления” (Учреждение министерств, ст. 152). В действиях своих министры подчинены непосредственно Верховной власти (ст. 155). Как орган исполнительной власти, министры не имеют ни функций законодательных (ст. 154), ни функций судебных (ст. 179). Но этих постановлений еще недостаточно для полного определения власти министров, так как они не единственные органы управления. Среди органов верховного управления комитет министров также содействует верховной власти, насколько она действует не в порядке законодательном, а в порядке управления. С другой стороны, и в сфере подчиненного управления имеется целая система местных органов управления.

Особенность власти министров заключается прежде всего в том, что они образуют посредствующее звено между верховным и подчиненным управлением. С одной стороны, посредством их действует Верховная власть (ст. 152), и министры непосредственно ей подчинены (ст. 155). Поэтому в известной степени министры являются и органами верховного управления. Правда, согласно ст. 177¹* Учреждения министерств, дела, требующие Высочайшего разрешения, должны быть внесены министрами в комитет министров. Но из этого общего правила допускаются многочисленные и, что особенно важно, нигде в точности не определенные изъятия. И независимо от того, пользуясь правом личных всеподданнейших докладов, министры естественно становятся ближайшими советниками монарха по делам вверенной им части управления и сами непосредственно получают от Верховной власти указания и относительно общего направления их деятельности, и относительно важнейших частных вопросов, возникающих в административной практике.

С другой стороны, министерства, по словам закона, “установлены на тот конец, чтобы непрерывным действием их и надзором доставить законам и учреждениям скорое и точное исполнение” (ст. 153), и “власть министров состоит в том, что они могут понуждать все подчиненные им места и лица к исполнению законов и учреждений” (ст. 156). Следовательно, министры не только содействуют монарху в осуществлении его власти, служа ему советниками и передавая его указания по отдельным частям управления, но и сами наделены определенной властью, уже подзаконной, — властью подчиненного управления.

Эта двойственность положения министров, без сомнения, представляет серьезные неудобства. Ею легко может быть поколеблено в подчиненном управлении строгое соблюдение законности, так как могут быть смешаны дела верховного и подчиненного управления, и по таким вопросам, которые по существу своему должны разрешаться силою действующих законов, будут испрашиваемы министрами особые Высочайшие повеления. А для министра такой способ разрешения возникающих вопросов всегда представляется весьма соблазнительным, так как этим путем с него снимается всякая ответственность за принятую меру (ст. 209).²* Трощинский предполагал устранить это неудобство установлением ответственности министров не только за их собственные распоряжения, но и за все содержащееся в испрошенных ими Высочайших повелениях, указах или законах. “Никто, говорит он, не может отвечать за действие, происходящее от собственного и произвольного движения Государя Императора; но каждая власть должна ответствовать за все делаемые ею представления к возбуждению власти Государя Императора”, Едва ли, однако, такой порядок практически осуществим. В абсолютной монархии, где привлечение министров к ответственности исходит только от самого монарха, надо думать, что лишь при совершенно исключительных условиях возможно возбуждение ответственности министра монархом за распоряжение, им самим утвержденное.

Другое средство, предлагавшееся для противодействия неудобствам, вытекающим из двойственного положения министров, заключается в ограничении личных докладов отдельных министров. Но против него говорят соображения практического удобства. Невозможно, чтобы монарх сам себя поставил в совершенное отчуждение от непосредственных сношений с министрами и сносился с ними не иначе, как через посредство комитета министров. Это привело бы вообще к отчуждению монарха от дел управления, лишило бы его возможности непосредственного, живого воздействия на управление государством.

По-видимому, единственно практический исход это тот, чтобы поставить самих министров в такие условия деятельности, при которых двойственность их положения не могла бы привести к колебанию законности в управлении; этот именно путь намечен действующим Учреждением министерств.³*

По определению нашего законодательства “власть министров состоит в том, что они могут понуждать все подчиненные им места и лица к исполнению законов и учреждений” (ст. 156). Это определение выражает собою очень важное начало. Предполагается, что власть министра не может иметь непосредственного внешнего действия на подданных, что она проявляется лишь в отношении к подчиненным министру органам управления. Акты властвования в отношении к гражданам осуществляются подчиненными министру учреждениями, а сам министр только понуждает эти учреждения к исполнению законов.

Последовательное проведение этого начала, в виду указанной двойственности положения министров, представлялось бы очень важным в интересах большего обеспечения законности управления. Тогда бы в непосредственное соотношение с правами граждан были поставлены только вполне подчиненные закону, являющиеся всецело органами подчиненного, подзаконного управления, учреждения, действующие не по непосредственным указаниям Верховной власти, а на основании специальных, точно ограниченных законом полномочий. Вместе с тем и деятельность министров получила бы тогда более определенный и целостный характер. Но начало, выраженное ст. 156 Учреждения министерств, проведено на деле недостаточно последовательно.

Во-первых, отдельным министрам предоставлены законом специальные полномочия, дающие им право делать распоряжения непосредственно в отношении к подданным. Особенно широки такого рода полномочия у министра внутренних дел. От его власти, как мы уже знаем⁴*, зависит прием иностранцев в русское подданство, отдача под полицейский надзор и ссылка неблагонадежных лиц, разрешение периодических изданий, осуществление в отношении к ним мер административной репрессии, разрешение образования общественных союзов, разрешение обращения в инославные христианские исповедания иноверцев. Ему же принадлежит право объявлять страну официально в карантинном положении (Уст. врач., ст. 880). По Высочайшему указу Прав. Сенату 8 января 1898 г. (Собр. узак. № 11, ст. 138) он же шеф жандармов, главноначальствующий над всеми управлениями и частями отдельного корпуса жандармов и надзирает за исполнением его чинами их обязанностей (ст. 1). Он высший руководитель деятельности чинов корпуса по обнаружению и исследованию преступлений (ст. 2). По вопросам, требующим Высочайшего разрешения, испрашивает их; ближайшее же заведование корпусом поручает помощнику шефа, который назначается Высочайшею властью.⁵* Полномочия этого рода у других министров имеют менее общий характер. Так, министр финансов пользуется правом делать непосредственные распоряжения в отношении частных кредитных учреждений, государственных имуществ — относительно горнопромышленных предприятий, путей сообщения — относительно частных железных дорог, народного просвещения — относительно частных учебных заведений. Вовсе не имеют таких полномочий министры военный, морской, иностранных дел, юстиции, государственный контролер.

Во-вторых, вопреки постановлению ст. 179 Учр. мин., что “никакое министерство само собою никого судить и никаких тяжб решать не может”, отдельные министры, как мы увидим ниже, наделены все-таки некоторыми правами судебной власти, а судебное решение не есть только понуждение подчиненных мест к исполнению законов.

Наконец, в-третьих, почти все министры наделены, в силу особых на то полномочий законодательной власти, правом издания и юридических указов, обязательных не для одних только подчиненных министрам учреждений, но и для частных лиц. Само Учреждение министерств такого права министрам не предоставляет. Согласно ст. 176, пп. 5 и 6, когда нужно “усилить исполнение принятых мер понуждением, штрафами и взысканиями”, или хотя бы только “сделать общее (циркулярное) предписание в пояснение или подтверждение существующих правил и учреждений”, министр не может этого делать собственною властью, а должен о том представить на разрешение Сената. Однако, практика, особенно за последние три десятилетия, решительно отступила от последовательного проведения этого начала, так как целым рядом отдельных постановлений министры уполномочиваются на издания общих распоряжений, устанавливающих обязательные для подданных юридические нормы. Так, например, министру путей сообщения предоставлено в 1877 году “устанавливать обязательные к исполнению правила о порядке и условиях следования судов по внутренним водяным сообщениям, расстановке их в местах стоянки и пропуске через искусственные сооружения (Уст. пут. сообщ., ст. 86, прим. 3) и в 1882 г. “издавать обязательные правила о сплаве леса и дров” (ст. 89, прим. 2). Так министр внутренних дел определяет собственною властью порядок и правила эксплуатации загородных телефонов, правила для открытия заведений для приготовления искусственных минеральных вод, правила для открытия частных больниц. Так, министр земледелия и государственных имуществ уполномочен в 1880 г. “утвердить временные правила об употреблении взрывчатых веществ при горных работах с установлением притом и самих правил за нарушение оных“ (Уст. горн., ст. 37, прим.).

Такое наделение отдельных министров правом издавать юридические указы, обязательные не только для подчиненных им органов, но и для частных лиц, едва ли можно признать правильным и целесообразным. Министры вовсе не подходящие органы для издания юридических указов. Они являются органами активного управления, органами инициативы, призванными давать импульс деятельности всем учреждениям данного ведомства. Поэтому министерствам и дана единоличная организация, обеспечивающая им подвижность, быстроту, энергию, но вовсе не гарантирующая всесторонности и объективности обсуждения необходимых при выработке юридических норм. К тому же, заведуя каждый одной отдельной отраслью управления, министры являются и представителями одной только определенной задачи государственной деятельности, одного определенного интереса и потому не могут успешно вырабатывать юридических норм, т. е. норм разграничения разнообразных интересов. Это сознается отчасти и нашим законодательством, и потому нередко издание юридических указов предоставляется не одному министру, а нескольким по общему их соглашению. Бывает так, что требуется соглашение четырех, например, для издания правил о перевозке пороха по железным дорогам, или пяти министров, например, для составления списка нарушений, подлежащих наказанию на основании ст. 14 правил о частных пороховых заводах, или даже вообще “соглашения с другими ведомствами”, например, для определения подробностей делопроизводства по принятию иностранцами русского подданства.

Градовский, следуя в этом отношении Л. Штейну, признает, напротив, издание указов (по его терминологии “распоряжений”) естественной функцией министров.⁶* Но все учение Штейна об этом основано на очевидном недоразумении. Он утверждает, что министры являются органами, специально призванными издавать указы (Verordnung). Между тем в действительности даже во Франции, в стране наибольшей централизации и развития министерской власти, министры, по общему правилу, права издавать указы, обязательные для частных лиц, не имеют.⁷* Как во Франции, так и в других конституционных государствах, по общему правилу, издание юридических, обязательных для частных лиц, указов предоставлено не министрам, а только главе государства, королю или президенту республики и местным органам.

Власть министров в отношении к подчиненным им местам и лицам состоит в понуждении их к исполнению законов (ст. 156). Для осуществления этой функции они наделены соответственными полномочиями.

Так, прежде всего им принадлежит право издавать технические указы, которыми они определяют меры, коими может быть достигнуто целесообразное исполнение законов (ст. 157, п. 4), и разрешать, по представлениям подчиненных мест, все затруднения, встречавшиеся при исполнении законов (п. 3). Предписания министра исполняются подчиненными местами с точностью и беспрекословно (ст. 188). Однако, в некоторых случаях закон предоставляет подчиненным местам делать представления и притом или тому самому министру, от которого исходит подавшее к тому повод предписание, или другим министрам, или же, наконец, Сенату. Если в предписании министра подчиненное начальство усмотрит крайние неудобства, оно обязано представить о них министру в самом скором времени, а потом и поступать согласно его решению, ни в каком случае не допуская вторичных представлений по тому же поводу (ст. 192). Если же будет получено от министра предписание по такому делу, которое не принадлежит к его министерству, то, не чиня исполнения, на него испрашивают разрешения от подлежащего министерства (ст. 195). Если же, наконец, в собственном предписании министра будет усмотрена отмена закона, учреждения, объявленного прежде Высочайшего повеления, или же в предписании, содержащем в себе объявление Высочайшего повеления, отмену закона или учреждения, за собственноручным Высочайшим предписанием изданного, то, не чиня исполнения, представляют об этом сначала самому министру, а если он подтвердит прежнее предписание, то Сенату на окончательное разрешение (ст. 190, 191). Этими постановлениями обеспечивается начало законности в управлении, и в вопросах законности судьею между министром и подчиненными ему местами ставится Сенат.

Кроме таким образом определенного права давать подчиненным начальствам предписания, министр пользуется еще известною властью над личным составом служащих. По общему правилу все чины министерства определяются и увольняются собственною властью министра (ст. 31). По непосредственному Высочайшему усмотрению назначается один только товарищ министра (ст. 29). Высочайшею властью по представлению министра — только директора департаментов и канцелярии министров (ст. 30). Властью директоров назначаются только нижние канцелярские чины (ст. 31). Но власть министра в этом отношении не ограничивается кругом лиц, служащих собственно в министерстве, она распространяется и на служащих в местных учреждениях, где властью министра назначаются и увольняются лица, занимающие должности пятого и шестого класса. Должности высших классов и в местных учреждениях замещаются Высочайшею властью, должности низших классов, начиная с седьмого — властью губернского начальства.

Министру принадлежит и право увольнять в отпуска на срок до четырех месяцев служащих в министерстве — всех без исключения (Учр. мин., ст. 33), а из служащих в местных учреждениях тех, кои определяются властью министра или по его представлению Высочайшею властью.

С властью определения и увольнения наше законодательство всегда связывает и власть предания суду и власть наложения высших дисциплинарных взысканий. Это правило применяется и к министрам (Учр. мин., ст. 34). Кроме того, министру принадлежит и право представлять служащих к Высочайшим наградам. До 1892 г, награды вне правил испрашивались министрами непосредственными личными докладами Государю. Теперь власть их в этом отношении ограничена, так как все их представления о наградах докладываются не иначе, как по предварительном обсуждении в комитете о службе чинов гражданского ведомства и о наградах.

Влияние министров на подчиненные места и лица обусловливается также и тем, что они являются главными распорядителями ассигнованных министерству кредитов (Сметн. прав. 1862 г., ст. 31). Права их в этом качестве уже были указаны в § 18.

Подчиненные министру начальства по общему правилу не пользуются правом передвижения кредитов и по второстепенным подразделением сметы. Исключения из этого составляют товарищ министра внутренних дел, заведующий полицией, начальники главных управлений того же министерства, главноначальствующий гражданскою частью на Кавказе, а в военном министерстве военный совет и военно-окружные советы по интендантскому управлению (Сметн. прав., ст. 31, 32).

В связи с этими финансовыми правами министров стоит их право совершать от имени казны различные гражданские сделки. Публичные торги по подрядам, поставкам и другим обязательствам с казною утверждаются министрами на сумму до 30.000 руб., а на высшие суммы — Сенатом. Продажа ненужных казенных имуществ разрешается министрами: движимых на сумму до 10.000 руб. и недвижимым — до 5.000 руб.; а выше этого на всякую сумму также Сенатом. Приобретение же в казну недвижимости разрешается министрами также на сумму до 5.000 руб., но на высшие суммы требуется уже Высочайшее разрешение. Директора департаментов могут разрешать покупку и продажу недвижимости только на сумму до 1.000 руб., продажа недвижимых — до 2.000 руб. (Учр. мин., ст. 100, пп. 6 и 7).

Стремясь обособить власть судебную и административную, Учреждение министерств постановляет, что “власть судебная, во всем ее пространстве принадлежит Сенату и местам судебным” (ст. 178) и что “посему никакое министерство само собою никого судить и никаких тяжб решить не может” (ст. 179). Однако, это начало проведено не вполне последовательно. Отдельные министры прямо выполняют функции апелляционной инстанции по делам о взысканиях в административном порядке, как, например, министр финансов по делам о нарушении таможенного устава, министр земледелия и госуд. имуществ по делам о нарушении устава сельского хозяйства. Это наделение министров уголовно-судебною властью представляется тем более странным, что старое наше законодательство, еще со времени Учреждения о губерниях 1775 года, устанавливало непосредственное обжалование решений губернских присутственных мест в первый департамент Сената, устраняя тем министров от постановления решений по таким делам, чисто судебным. Такой порядок сохраняется и действующим законодательством по делам о взысканиях, налагаемых казенными палатами за нарушения Положения о пошлинах за право торговли и промыслов.

Все рассмотренные до сих пор права министров составляют, так сказать, их обыкновенную, нормальную власть. Но закон, кроме того, предоставляет им на случай необходимости и особенные полномочия. “В обстоятельствах чрезвычайных, требующих высшего разрешения, когда не может оно быть отложено без важного вреда или государственного ущерба, министры уполномочиваются действовать всеми вверенными им способами, не ожидая сего разрешения; но им доносить в то же время о принятых ими мерах и о причинах их настоятельности” (Учр. мин., ст. 158).⁸*

Примечания:

¹* [Вследствие упразднения комитета министров исключена из свода по Прод. 1906 г.].

²* На это обращал внимание, между прочим, Мордвинов: “Министры, дабы выйти из ответственности, открыли легчайший к тому способ в самом учреждении комитета министров. Они приняли правилом вносить в оный на утверждение все дела, ибо каждое их действие, будучи разрешено общим сословием прочих министров и утверждено Высочайшею властью, до них лично коснуться не может”. Чтения общ. люб. истории и древн. Росс. 1864, III, Смесь, стр. 155.

³* [С новейшими преобразованиями праву личных докладов поставлены известные ограничения. Именно на основании учреждения преобразованного совета министров (ст. 19 изд. 1906. г.) доклады отдельных министров, имеющие общее значение или касающиеся других ведомств и подлежащие представлению на Высочайшее благоусмотрение, предварительно сообщаются председателю совета министров и либо вносятся последним в совет, либо по соглашению его с министром докладываются Государю министром и в случае надобности в присутствии председателя совета. Законным средством против злоупотреблений докладами в смысле вторжения в сферу законодательства служат в настоящее время запросы о незакономерных действиях министров, право которых принадлежит как Государственной Думе, так и Государственному Совету].

⁴* [Смотри т. I, изд. 6, 1908 г., стр. 272].

⁵* [Высочайшим указом 22 сентября 1904 г. на товарища министра внутренних дел, состоящего командиром, отдельного корпуса жандармов, возложено было общее заведование полициею с присвоением согласно инструкции прав и обязанностей, дополненных Высочайшим указом 21 мая 1905 г. Затем Высочайшим указом 21 мая 1905 г. (Собр. узак. № 215) в видах установления единства в управлении министерством внутренних дел повелено было отменить действие вышеуказанных указов и инструкции, восстановив учрежденную указом 20 апреля 1900 года третью должность товарища министра внутренних дел и особо от нее для командования отдельным корпусом жандармов должность командира его].

⁶* Начала, II, 3 изд., стр. 383.

⁷* Aucoc. Conférences sur le droit administratif, t. I, 1878, p. 125. En somme, on doit dire que les ministres ne peuvent exercer le pouvoir réglementaire que lorsqu’ils y sont autorisés par une disposition de loi ou de règlement d’administration publique. Les règlements faits par les ministres en dehors d'une légation expresse n’auraient aucune autorité à l’égard des citoyens.

⁸* [С преобразованиями новейшего времени смысл статьи этой существенно изменился. По Продолжению 1906 года она дополнена ссылкою на новое прим. к ст. 211: “обязательные постановления, инструкции и распоряжения, издаваемые советом министров, министрами и главноуправляющими отдельными частями, а также другими, на то законом уполномоченными установлениями, не должны противоречить законам”. Кроме того к ст. 158 добавлено примечание: “министры о принимаемых ими в чрезвычайных обстоятельствах мерах, на основании предоставленных им по закону полномочий и о причинах настоятельности сих мер доносят Правительствующему Сенату. Равным образом министры доносят Сенату и о тех мерах, на принятие коих в чрезвычайных обстоятельствах последовало Высочайшее соизволение в порядке верховного управления”. Добавления эти в Продолжении 1906 г. не должны однако порождать недоразумений.

Как видно из сделанных под новым примечанием ссылок, оно основано на Высоч. утв. мнении Государственного Совета 6 июня 1905 г. об устранении отступлений в порядке издания законов, 5 статью которого буквально и воспроизводит ныне вышеприведенное примечание к ст. 138 Учреждения министерств. Но порядок, установленный Высоч. утв. мнением Государственного Совета 6 июня 1905 г. (Собр. узак. № 112, ст. 999), должен был применяться при старом режиме: он установлен был до преобразования старого Государственного Совета в верхнюю палату, до учреждения нынешней Государственной Думы и до издания новых основных законов 28 апреля 1906 г. В то время в силу ст. 158 министры пользовались правом издавать чрезвычайные распоряжения. Желая поставить это право в некоторые законные границы, Высоч. утв. мн. Госуд. Сов. 6 июня 1905 г. и установило правило, которое воспроизведено теперь в виде примечания к ст. 158 Учр. министерств. Но с введением преобразований законы могут издаваться лишь с согласия Государственного Совета и Государственной Думы, право же принимать чрезвычайные меры, т. е. такие меры, которые при обыкновенном течении дел требуют законодательного порядка, принадлежит одному только Монарху и то лишь во время прекращения занятий Государственной Думы, в чрезвычайных обстоятельствах, по докладу Совета министров и с соблюдением других условий, означенных в 87 ст. Основных законов. Отдельные министры потеряли поэтому право принимать чрезвычайные меры и ст. 158 Учр. министерств подлежала бы вовсе исключению из числа действующих законов вместе с дополнениями по Продолжению 1906 г., которые не должны искусственно оживлять мертвых постановлений свода, составлявших органическую часть старого государственного строя и вместе с ним отошедших в область прошлого. Но если даже считать, что ст. 158 Учреждения министерств сохранила свою силу, то в связи с добавленною к ней ссылкою на новое вышеприведенное примечание к ст. 211 Учр. она может иметь только тот смысл, что в чрезвычайных обстоятельствах министры могут принимать такие меры, которые при обыкновенном течении дел требовали бы в порядке управления разрешения какого-либо высшего (не законодательного) учреждения или даже Монарха, — если он на такое разрешение уполномочен, но конечно при условии, чтобы распоряжения эти не противоречили законам в отличие от чрезвычайных распоряжений Монарха, изданных им в порядке 87 ст. Осн. Зак., могущих изменить и отменить закон. Далее об относящихся сюда вопросах: Горенберг, К вопросу о контрасигнатуре и ответственности министров. “Право“, 1907 г., № 44.