§ 33. Действующее Учреждение 1811 года.

§ 33. Действующее Учреждение 1811 года

Однако, на деле Учреждение 1802 г. сохранилось в своем первоначальном виде очень не долго. В июле 1808 года состоялся именной указ об упразднении коллегиальных учреждений, состоявших в ведении министра внутренних дел (№ 20.852).

Издание этого указа было вызвано докладом в комитете министров графа Кочубея, еще в неофициальном комитете требовавшего вместе с Новосильдевым и гр. Строгановым упразднения коллегий, как могущих затруднить ход дел в министерствах. Сделавшись министром, граф Кочубей остался при прежнем своем мнении. По-видимому, тут сказалось тоже влияние Сперанского, состоявшего тогда при Кочубее. Державин прямо называет доклад гр. Кочубея “сочиненным господином Сперанским образованием внутреннего министерства”. Державин находил несвоевременным закрытие коллегий, пока не выработаны еще подробные инструкции министрам, и так резко отозвался о докладе Кочубея, что даже вызвал этим замечание Государя.¹* Предложение графа Кочубея было принято комитетом. В его докладе подробно объяснялись неудобства установленного манифестом 1802 года порядка. Указаны прежде всего недостатки, свойственные вообще коллегиальному порядку: медленность, недостаток разделения работы, избыток форм совершенно излишних, образ письмоводства, весьма затруднительный, и недостаток ответственности. Затем указаны в частности и неудобства, вытекавшие из соотношения министров к коллегиям. “Министр, действуя в коллегии как главный директор, не может иначе управлять ею, как только внешним образом, т. е. он должен получать от нее мемории о делах текущих, рассматривать ее представления, давать на них предложения, составлять доклады, предписывать по ним исполнения — сколько излишней и ничего в себе существенного не заключающей переписки. Он должен иметь для каждой коллеги свою канцелярию и свой архив, и все сие только для того, чтобы сказать ей свою резолюцию или объявить указ. Сие вводит министра в бесполезные подробности, развлекает внимание, отнимает время и средство обозревать их в совокупности”. Эти доводы имели, конечно, совершенно общее значение, одинаково относясь ко всем коллегиям. Поэтому, раз будучи признаны убедительными, они должны были привести к уничтожению всех вообще коллегий. И действительно, упразднение коллегий и замена их бюрократическими учреждениями совершились постепенно во всех министерствах (П. С. З., №№ 22.208; 23.838; 24.938). Но некоторые коллегии сохранялись еще до двадцатых годов, например, временный департамент ревизион-коллегии (П. С. З.,№ 29.717).

Эти изменения в организации министерств послужили лишь подготовкой к полному преобразованию министерств в 1811 г.

Порядок управления, установленный первым Учреждением министерств 1802 года, был вообще далеко неудовлетворителен по признанию даже самих сторонников министерского управления. Граф В. П. Кочубей в любопытной Записке, представленной им в марте 1806 года Государю²*, признает главным недостатком тогдашнего управления “состав министерства из людей не только не сходных между собою в правилах, но и не входящих даже в те главные виды, кои при учреждении министерства были предполагаемы”. Вместе с тем распространилось мнение, что “разные внушения колебали мысли Государя” и что он уже более не сочувствует учреждению министерств, как ”потрясающему древние установления Империи”. “Что из всего сего, спрашивает Кочубей, произойти могло, ежели не совершенное смешение? И правду сказать должно, оно дошло до самой высшей степени, так как по мере замешательства, а может и по каким-либо другим причинам, потеряно всякое уважение и доверенность к высшему правительству, и неудовольствие распространяется более или менее повсеместно”. Кочубей усматривал во всех нареканиях на министерское управление только “намерение, под предлогом коренных и древних установлений, прикрывать злоупотребления и виды самовластия” и считал необходимым назначение солидарного министерства. “Должно желать, чтобы меры, принятые в комитете, хотя бы то было и против частного мнения кого-либо из министров, удерживаемы были вне их сословия, так точно, как бы предложены они были всеми ими совокупно. Должно желать, чтобы министры не дозволяли себе обнаруживать в Сенате и вообще пред публикою мнений, противных мерам уже принятым, чтобы никто из них не присвоил себе право быть защитником древних установлений против так называемых новизн, вводимых другими, словом, чтобы при различии мнений в рассуждениях один был голос министерства в исполнении. Доколе в составе его не будет сего единства, дотоле нельзя ожидать, чтобы положения были единообразно понимаемы и уважаемы”. Нужно, конечно, оставить каждому свободу изъясняться, но не министрам должно составлять в отношении к правительству противодействие. Во всех мерах его они представляют одно лицо, которое не может и не должно иметь двух противоположных мнений. Недостаток единства в министерстве не может быть восполнен единством власти Государя. “Дело Государя думать и повелевать в больших чертах. Дело министра думать, как лучше исполнить повеления, им получаемые, как лучше управлять частью ему вверенною, а механическая, так сказать, работа и мелочные дела должны подлежать подчиненным”.

Чтобы дать деятельности министерства лучшую постановку, граф Кочубей считал необходимым обратить внимание главным образом на следующие пять условий: 1) определить точные отношения министерства к Сенату, комитету и совету, отношения к управлению губернскому, отношения министров между собою; 2) расширить власть министров: “в настоящем положении ни один министр не может дать никакого по делам существенного разрешения. В делах самых ничтожных и мелочных он должен объявлять Высочайшие повеления, уменьшая, так сказать, вес, который сим последним свойствен быть может. Покойнее, конечно, оградить ответственность свою именным или сенатским указом, но удобнейшим, казалось бы, для дел дать министрам способы, под отчетом их, делать в известных случаях разрешения”, и 3) определить ответственность министров точными правилами.

Записка графа Кочубея не имела практических последствий, и только через четыре года совершилось преобразование министерств по плану, выработанному уже непосредственно Сперанским.

Сперанский в общем одобрял реформу 1802 года. По его мнению, “учреждением министерства положено весьма важное начало устройству государственного управления. Нет сравнения между сим порядком и тем, который ему предшествовал. Если бы крутые обстоятельства политические постигли управление в том устройстве, когда все гражданское управление состояло в хаосе дел, вверенных почти одному генерал-прокурору, замешательство и затруднение дошло бы до самой высшей степени, и не токмо движение частей не было бы соразмерно быстроте происшествий, но и совсем бы в некоторых отношениях оно остановилось”. Но вместе с тем он находил в Учреждении 1802 г. и существенные недостатки: 1) недостаток ответственности, 2) неточность и несоразмерность в распределении дел и 3) недостаток точных правил или учреждения, на коем должно действовать министерство.

Особенное значение Сперанский придавал недостатку ответственности. “От сего недостатка происходит, что все действия министерства восприяли вид произвола и вместо правильного суда подвергались сим странным, так сказать, пересудам, где мнение общественное, не находя свойственной ему точки соединения, теряется в пустых догадках и нареканиях и вместо того, чтобы служить оплотом достоинству правительства, само падает в злословие. И понеже с самыми лучшими намерениями нет способа укрыться от сей, так сказать, заразы общественного мнения, то министрам в настоящем вещей порядке и не остается другой защиты, как или отрекаться от мер, ими принятых, слагая их один на другого, или с горестью и в молчании переносить тяжесть своего положения. В том и в другом случае необходимо зарождается и усиливается в правительстве дух робости и уклонение от всех тех мер, кои предполагают силу и твердость, и, напротив, установляется привязанность и излишнее уважение к тому роду текущих дел, который вошел, так сказать, в навык: ибо он один служит мерою действий и ограждением от общего злословия”.

По мнению Сперанского, “существо власти исполнительной требует по всей необходимости единства. Посему нет сомнения, что в России вся исполнительная часть должна принадлежать власти державной. Но образ исполнения может столько отступать от разума закона, что если часть сия составлена будет без всякой связи с порядком законодательным, она может самый закон сделать игралищем прихоти и произвола. Отсюда происходит необходимость ответственности”. При этом он различает ответственность личную и государственную. ”Под именем ответственности личной разуметь должно те токмо взыскания, кои от державной власти происходят в неисполнении данных уставов и учреждений, а государственная ответственность состоит в сообразности самих уставов с законом, в том, что правительство, приемля на себя уставы и учреждение, обязуется перед законом не допускать в них ничего ему противного”.

Существование, наряду с законами, издаваемыми законодательною властью, уставов и учреждений, издаваемых исполнительной властью, Сперанский считал необходимым. “Если понятие закона распространить на все постановления без изъятия, тогда все сделается предметом законодательного сословия, дела придут в совершенное смешение и единство исполнения исчезнет. Если, напротив, понятие закона так стеснить, чтобы оно относилось только к одним самым общим положениям, тогда власть исполнительная не будет иметь своих пределов и под видом исполнения самый закон разорится. Нужно найти во всем истинную середину, определить характер, коим закон отличается от мер исполнения и разных учреждений. Все постановления, коими государство управляется, составляют неразрывную связь последствий, из одного начала истекающих. Начало сие есть весьма просто: не делай другому того, чего не желаешь себе. Бесчисленные последствия, из сего начала возникающие, все имеют одно общее свойство, в том состоящее, что все они ограничивают отдельную и естественную свободу человека и приводят ее в совместность с свободою других, следовательно, все они могут быть признаваемы законом. Закон положительный не что другое есть, как ограничение естественной свободы человека. Но не все сии последствия равно существенны для политической и гражданской свободы. В отношении к свободе они могут быть разделены на два главных класса. В первом должно положить те представления, коими вводится какая-либо перемена в отношениях сил государственных, или в отношениях частных лиц между собою. Во втором те, кои, не вводя никакой существенной перемены, учреждают токмо образ исполнения первых. Первым принадлежит в точном смысле толкование закона, вторым — уставов и учреждений. Первые должны составлять предмет законодательного сословия, вторые же относятся к действию власти исполнительной. Здесь представляется одно существенное примечание. Хотя уставы и учреждения и не переменяют законов, тем не менее, определяя образ их исполнения, они могут столько их обессилить, что самое существо их останется ничтожным, хотя и сохранятся все внешние их формы. Сие-то уважение было началом установления ответственности. Понеже закон не мог всего объять и учредить, а учреждения и уставы, быв оставлены одной власти исполнительной, могли самый закон ниспровергнуть, то и принято правилом, что закон был исключительно предметом законодательного сословия, но учреждения и уставы стояли бы под его же ответственностью”.

Государственная ответственность падает всецело на одних только министров. “Всякая мера, приемлемая в нарушение закона, вменяется не державной власти и не совету ее, но подчиненным ей исполнителям, или министрам, кои посему могли, каждый по своей части, подвергаться за них ответу, и сие обязательство приемлют они на себя самым подписанием актов. Ограничение ответственности одними министрами основывается на предположении, что власть державная, предлагающая и утверждающая закон, никогда не может действовать сама собою против его разума, и что совет, яко сословие, содействовавшее предложению и утверждению закона, не может поступать против его разума.

“Ответственность министров не должна состоять только в словах; она должна быть существенною, а чтобы быть таковою, она должна предполагать особенный порядок составления закона и его хранения, следовательно, установив государственную ответственность, надлежало установить и государственное сословие, пред коим она должна быть изъявляема. Предполагаемо было, что Сенат может занять место сего сословия. На сей конец весьма основательно признано было нужным дать или возвратить ему некоторые права и некоторый вид бытия политического. Но бытие политическое образуется не словами, а внутренним началом, из коего состав его слагается. Никогда место, по существу своему исполнительное и во всех отношениях от произволения державной власти зависящее, не может на себя принять характера политического, не может заменить сословие государственное, составленное посредством народного представления. Может быть, в других обстоятельствах, в высшей степени просвещения, люди, права сии получившие, пользуясь их наружностью и мало-помалу их усовершая, предуспели бы дать им со временем истинное бытие; но у нас не могло сие совершиться, и впрочем жалеть нельзя: ибо из сего образовалось бы сословие аристократическое, истинным пользам России, самому духу правительства нашего совершенно противное”.

Сообразно предположению об учреждении государственной думы, Сперанский предполагал дать ей право привлекать министров к ответственности, с тем, однако, существенным ограничением, что предание суду министра могло бы состояться только с Высочайшего утверждения постановления о том большинства законодательного сословия. Поэтому предание министров суду должно было совершаться “актом державной власти, изданным в Совете”. Сам суд над министрами предоставлялся верховному суду, состоящему из трети всех сенаторов, из всех членов Государственного Совета, из всех министров и из известного числа депутатов Государственной Думы, Президент суда на каждый случай определяется Верховною властью. Обязанности прокурора исполняет министр юстиции.

Примечания:

¹* Сочинения Державина, академическое издание, т. VI, стр. 759‑761.

²* Сборник Императорского Русского Исторического Общества, т. ХС, стр. 199‑211.