§ 32. Министерство.

§ 32. Министерство¹*

Во всех современных государствах органами центральной администрации являются министерства. Этим именем обозначается особый тип центральных административных учреждений, так что и разговорный язык, и наука подводят под понятие министерств все центральные учреждения, характеризующиеся определенными типическими особенностями, хотя бы они и не назывались официально министерствами. Так, в Англии нет ни одной должности, с которой бы соединялось звание министра. Однако, никто не усомнится признать в Англии существование министров в лице первого рода королевств, канцлера казначейств, лорда канцлера, статс-секретарей, лорда хранителя печати и т. п. Наше законодательство прямо говорит о должностях, которым не присвоено название министра, но предоставлены все права министров.

В чем же заключаются отличительные особенности министерств? Лоренц Штейн связывает понятие министерства с понятием ответственности перед парламентом. Министерство, по его мнению, возникает в силу того, что ответственное до тех пор только перед личной волей монарха управление делается ответственным перед народным представительством.²* Однако, министерства возникли первоначально во Франции еще в XVI веке, до введения в ней конституционного строя. Они существовали там и в эпоху второй империи, когда министры не признавались ответственными перед народным представительством. Точно так же они были введены в Пруссии в 1808 г. еще при абсолютном режиме, да и теперь, хотя конституция провозглашает ответственность министров перед ландтагом, но ответственность эта на деле неосуществима, так как до сих пор не издано закона, определяющего ее условия, порядок и последствия. Наконец, вот уже более девяноста лет министерства действуют и у нас. Правда, положение министерства в конституционных государствах и в неограниченной монархии существенно различно.³* Но при всем том в общем замечается между ними и значительное сходство, заставляющее признать их не вполне разнородными установлениями, а разновидностями одной и той же системы организации центрального управления.

Градовский полагал, что система министерская характеризуется тремя типическими чертами: 1) разграничением предметов ведомства по реальной системе, 2) централизацией и 3) выделением, как специальной функции министерств, “момента сообщения администрации общего направления и надзора за действиями”.⁴* Но с этим едва ли можно вполне согласиться. Во-первых, во многих государствах имеются министерства, круг ведения которых определяется не по реальной системе, а по областной. Таковы министерства колоний. И во Франции министры ведали первоначально не отдельными отраслями управления, а отдельными частями государственной территории. В Германской империи всего два имперских министра: имперский канцлер, соединяющий в своих руках заведование всеми отраслями имперского управления, и наместник Эльзас-Лотарингии. Административная централизация также не составляет непременной принадлежности министерств. В Англии при широкой децентрализации существуют, однако, министерства, и знаменательно, что коллегиальное управление сохранялось там дольше всего в таких ведомствах, которые, как, например, морское, допускают самую безусловную централизацию.

Алексеев сводит особенность министерств только к их бюрократической организации.⁵* Действительно, министерства всегда и везде имеют бюрократическую организацию. Но то или другое устройство учреждения слагается не случайно, а в силу определенных условий его деятельности. Поэтому, чтобы выяснить характерные особенности министерств, нельзя остановиться исключительно на их внешней организации. К тому же, если определить министерства как бюрократические центральные административные учреждения, то в таком определении вовсе не будет указано на отношения министерств к верховному управлению. Между тем особенное положение и условия деятельности министров определяются именно его отношением к монарху и парламенту. Исключительными отношениями к монарху определяется и особенность положения министерств в неограниченной монархии.

Поэтому, очевидно, надо обратиться к выяснению особенности функции, исполняемой министрами. Градовский, как мы видели, считает специальной функцией министров общее направление и надзор. Однако, надзор несомненно осуществляется не одними министрами, и эта функция гораздо более свойственна коллегиальным учреждениям: она требует объективности, спокойствия, беспристрастия, независимости положения. И у нас власть надзора за администрацией сосредоточивается собственно в руках Сената. Общее руководство есть дело верховного управления, и министры осуществляют ее насколько они причастны верховному управлению. Но этим не может определяться специальная их функция, так как они не только органы верховного управления, но также и органы подчиненного управления.

Типическая особенность положения министров в ряду других государственных учреждений заключается в том, что они служат посредниками, соединяющим звеном между верховным и подчиненным управлением. С коллегиальными органами подчиненного управления можно сноситься только официально, давать им указания возможно только формальными постановлениями и предписаниями. Между тем с расширением задач государственной деятельности, с принятием на себя государством попечения о непосредственном осуществлении целого ряда общественных интересов все сильнее сказывается потребность в возможности непосредственного, неформального воздействия и руководства верховным управлением управления подчиненного. Деятельность управления, имеющая своей целью достижение определенных практических результатов, зависит от условий минуты, изменчивых, неуловимых, неподдающихся объективному определению. Невозможно формальными постановлениями органов верховного управления указать подчиненному управлению, как должно сообразоваться с этими условиями. Но вместе нельзя и предоставить это субъективному усмотрению отдельных органов подчиненного управления, потому что тогда, при возможности крайнего разнообразия такого усмотрения, совершенно нарушилось бы всякое единство административной деятельности, нарушилась бы цельность администрации. Деятельность его, вместо осуществления общих целей государства, определяемых верховным управлением, свелась бы к осуществлению противоречивых целей отдельных органов власти. Единство административной деятельности и осуществление ею задач государственного управления сообразно тому, как их понимает верховное управление, будет вполне обеспечено лишь тогда, когда между подчиненным и верховным управлением будет установлено в лице министров непосредственное, личное посредничество.

Министерство есть высший орган администрации, служащий вместе с тем содействующим органом и верховному управлению. Министры поэтому не только высшие начальники отдельных отраслей администрации, но и доверенные советники монарха, находящиеся с ним в непосредственных личных отношениях, не стесняемых никакими внешними формами. По всем вопросам текущей государственной жизни, представляющим какое-либо политическое значение, они получают от монарха руководящие указания такого рода, что они часто вовсе и не могут быть облечены в форму прямых предписаний, большею частью не имеющих вовсе характера формальных предписаний, и, как начальники отдельных отраслей администрации, направляют сообразно с ними деятельность административных учреждений. В государствах парламентарных министры стоят в таком же непосредственном отношении к парламентскому большинству. Как вожаки партии, они приводят деятельность подчиненных им учреждений в согласие не только с формальными постановлениями палат, но и с такими стремлениями и интересами парламентского большинства, которые не выразились, да и не могут выразиться, ни в каких формальных постановлениях.

Что министры не суть только единоличные начальники административных ведомств, что характерная их особенность есть причастность к верховному управлению, доказывается уже фактом существования во многих государствах так наз. министров без портфелей, не имеющих в своем заведовании никакой отдельной администрации. Он ни за кем не надзирает, в его руках не централизуется управление никакими делами, и он все-таки министр, потому что содействует своим коллегам в их отношениях к верховному управлению, осуществлению их функции быть советниками монарха и руководителями парламентского большинства.

Коллегиальная организация высших органов администрации могла удерживаться, лишь пока деятельность администрации имела по преимуществу формальный, отрицательный, полицейский характер, пока роль ее сводилась, главным образом, к регламентации деятельности частных лиц. Но, когда государство взяло на себя положительное осуществление культурных задач общественной жизни, явилась настоятельная необходимость поставить администрацию в более живую и непосредственную связь с верховным управлением, и для этого пришлось заменить коллегии единоличными органами.

Впрочем, и при существовании коллегий чувствовалась все-таки потребность в установлении более непосредственной связи между подчиненными управлениями и верховною властью, и потому нередко какое-нибудь особенно влиятельное при монархе должностное лицо выдвигалось в такой роли посредника между монархом и органами администрации. Такое положение занимал, например, у нас в прошлом столетии генерал-прокурор. Но, будучи единственным посредником между верховным и подчиненным управлениями, такое лицо не могло стоять близко к отдельным задачам управления, не могло быть близко знакомо с условиями административной деятельности. Поэтому оно естественно являлось преимущественно представителем личной воли монарха, а не потребностей, запросов самого управления. Организация министерств дает, напротив, каждой крупной задаче управления особого представителя, ее ведающего и вместе представляющего ее интересы в сфере верховного управления. Министерства приводят поэтому к установлению должного равновесия между личной волей монарха или партийными интересами парламентского большинства и жизненными требованиями административной практики. В глазах доверенного советника монарха, служащего посредником между ними и всеми отраслями управления, требования целесообразного осуществления отдельных задач управления неизбежно совершенно отступают на второй план. Другое дело — министр, специально призванный ведать данную задачу управления, под своею личною ответственностью. Для министра интересы его ведомства всегда будут иметь огромное значение.

Замена коллегий министерствами подготавливалась у нас мало-помалу уже с царствования Екатерины II. С уничтожением большинства коллегий, генерал-прокурор получал на деле значение первого министра, соединив в своих руках как бы три важнейших министерских портфеля: юстиции, внутренних дел и финансов. Затем, хотя Павел I и восстановил коллегии, но им же были поставлены над коллегиями главные директора, пользовавшиеся правом личного доклада у Государя по делам коллегий. Учреждением этой должности значение коллегий было существенно умалено, и взамен коллегиального начала выдвигалось, таким образом, начало единоличное. Затем при Павле же появляются у нас и первые министры: в 1797 году министр уделов (князь Куракин), а в 1800 году и министр коммерции (князь Гагарин). Кроме того, в любопытной записке Павла I “Об устройстве разных частей государственного управления” содержится целый план учреждения министерств. “Государство, говорится в ней, имеет семь главных департаментов, кроме Сената, яко главного трибунала, которые составляют правление: 1) юстиции, 2) финанции, 3) военной, 4) иностранной, 5) морской, 6) коммерции и 7) казна. Каждый из оных имеет своего министра. Министр юстиции имеет под собою юстиц- и вотчинную коллегию. Финанс-министр имеет камер-, берг-экономию для государственных вообще владений и соляную коллегию. Коммерц-министр имеет коммерц-, мануфактур-коллегию и таможню. Прочие остаются каждый при своем департаменте. Министры имеют по своим частям начальство департаментов каждого рода дел, о котором имели бы сношение беспосредственное с Государем. Каждый министр имеет день и час для переговора его с Государем”.⁶*

Да и независимо от этого на практике само собой устанавливался такой порядок, что значение коллегий все более и более заслонялось отдельными личными, докладчиками Государя.

Требование закона, чтобы все дела из коллегии стекались в Сенат, вовсе не соблюдалось на деле. “В практическом производстве дел, — по свидетельству графа В. И. Кочубея, — каждая часть имела способы более или менее удобные, по мере случайной доверенности ее начальников, вносить дела свои непосредственно на Высочайшее утверждение. Так, дела высших коллегий шли через своих вице-президентов; коммерческие — через министра коммерции; казначейские — через государственного казначея; удельные — через министра уделов; почтовые — через главного директора прямо к Государю, не останавливаясь в Сенате, который в отношении к сим делам был сборным только местом Высочайших решений и распорядителем некоторых только дел текущих и маловажных. Прочие части, кои или не имели своего главного директора, или коих директор не имел доступа к Государю, входили по большей части прямо к генерал-прокурору, и от него подносимы были непосредственно на Высочайшее усмотрение. Рассмотрение дел в Сенате было только простой обряд, решение же всегда зависело от согласия начальника с генерал-прокурором”.⁷*

Но собственно учреждение министерств относится уже к царствованию Александра I. Вопрос об этом был возбужден в известном “неофициальном комитете” из приближенных Александру лиц. Обсуждение началось 10 февраля 1802 года с доклада князя Чарторыйского. Он начал с указания, что тогдашнее положение управления “представляло картину величайшего неустройства”; с одной стороны видел он столкновение между Сенатом и генерал-прокурором, с другой — между советом и Сенатом, который, обладая административной властью, нередко занимался такими же делами, какие вносятся на обсуждение совета. Министры ни в каком отношении не подвергаются ответственности. Наблюдение прокуроров за должностными лицами недостаточно. Из всего этого заключив, что надлежало преобразовать все управление, докладчик предлагал административную власть разделить между несколькими министрами, в руках коих находились бы все нити управления: народное образование, дела внутренние, финансы, юстиция, военная часть, морская часть, и проч. Любопытно, что при этом “полицейскую часть” Чарторыйский относил не к административной власти, а к судебной, наряду с гражданской и уголовной частями. Надзор за деятельностью министров предполагалось предоставить Сенату, куда министры ежегодно должны представлять отчеты. Должны ли с учреждением министерства сохраниться все-таки коллегии, Чарторыйский прямого указания не дал, но, по-видимому, предполагал их уничтожение, так как проектировал “под ведением министров учредить совет из старших чиновников министерств”, предположение, осуществившееся только при втором учреждении министерств 1811 года.

Вопрос об уничтожении коллегий был определенно поставлен в заседании 24 марта графом Кочубеем, предполагавшим заменить их канцеляриями министров. К Кочубею присоединились Новосильцев и граф Строганов, а Государь и Чарторыйский находили, что нельзя уничтожить разом все эти старинные формы, и что достаточно подчинить их министрам, и впоследствии уже, когда они на опыте окажутся бесполезными, заменить их другими учреждениями. Строганов, рассказывая об этом, заключает так: “по сему поводу возник спор, но не было решено ничего”. Мы увидим, что на деле коллегии были пока сохранены.

Новосильцев предполагал постановить, что Сенат, сличив годичный отчет министра с донесениями, полученными в течение года, а равно и Высочайше утвержденными доходами и указами, подносил к Государю свое о всем заключение в форме доклада. Государь заметил на это: “таких прав никогда не было предоставлено Сенату, и что это противоречит назначению Сената, как высшего судилища”. Однако, в манифесте 8 сентября 1802 г. об учреждении министерств это право было предоставлено Сенату.

Вопрос о том, каким именно быть министерствам, и как распределить между ними дела управления, вызывал в комитете разногласия. Первый план разделения министерств был предложен Новосильцевым 11 апреля. В нем предполагалось учредить восемь министров: юстиции, внутренних дел, финансов, государственного казначейства, иностранных дел, военного, морского и народного просвещения. При этом Новосильцев прямо оговаривался, что “в числе их не решился поместить отдела коммерции (как, по-видимому, угодно было Его Величеству), потому что эта отрасль управления не могла составить особенной части; впрочем, если Государь оставался при своем мнении, можно было отделить в ведение министра коммерции таможни и коммерческую коллегию, и таким образом прибавить девятую часть министерства.

Государь, действительно, настаивал на образовании особого министерства коммерции, следуя в этом советам Лагарпа. В том же смысле высказался и граф А. Р. Воронцов, указывавший в своей записке, что министр финансов должен иметь постоянно в виду умножение государственных доходов, что иногда противоречит выгодам коммерции. После некоторых возражений предположения эти были приняты комитетом.

Другое изменение в распределении министерств, предложенное Лагарпом и Воронцовым, заключавшееся в соединении государственного казначейства с министерством финансов, также было принято комитетом.

Относительно министерства народного просвещения Воронцов предложил выделить из его ведения учебные заведения императрицы Марии и военно-учебные заведения. Государь сначала выразил сомнения в уместности выделения военно-учебных заведений, но после доводов Чарторыйского согласился с ним. Был также поставлен вопрос, как назвать это министерство: министерством общественного образования или воспитания. За последнее именование стояли Кочубей и Строганов. После долгих прений согласились назвать министерством народного просвещения.

Вопрос об учреждении министерств не был внесен на обсуждение совета, и непосредственно на основании суждений неофициального комитета был составлен манифест 8 сентября 1802 года, об учреждении министерств (20.406). Мотивом совершаемого преобразования управления выставляется желание “разделить государственные дела на разные части, сообразно естественной их связи между собой, и для успешнейшего течения поручить оные ведению избранных министров”. Тут не указывается на желание усилить ответственность органов администрации, но в действительности оно, главным образом, руководило Александром I. В письме своем к Лагарпу от 25 октября 1802 года он прямо на это указывает: “дела приобрели более ясности и методы, и я знаю тотчас, с кого взыскать, если что-нибудь не так, как следует”.

Всех министров было учреждено восемь; военных сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции (он же и генерал-прокурор), внутренних дел, финансов, коммерции и народного просвещения (п. I). При всех министрах полагались канцелярии (ст. XVIII), и, кроме военного, морского и министра коммерции, все остальные имели товарищей (п. VIII). Но затем никаких новых учреждений при министрах образовано не было. Они должны были управлять при посредстве прежних же коллегий.

Управление государственных дел разделяется на восемь отделений, из коих каждое, заключая в себе все части, по существу своему к нему принадлежащие, составляет особое министерство и находится под управлением министра. Три первые государственные коллегии, военная, адмиралтейств и иностранных дел, состоят каждая в ведомстве своего министра. Должность министра юстиции предполагалось “особенно определить при издании сочиняемого уложения законов”, а до того времени оставаться ей на основании инструкции генерал-прокурора. Должность министра внутренних дел заключается в попечении о благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей империи, а также строительной части. В управлении его сосредоточиваются все части государственной промышленности, кроме горной, и ведению его подчиняются мануфактур-коллегия, медицинская коллегия, главная соляная контора, главное почтовое управление, экспедиция государственного хозяйства, опекунство иностранных и сельского домоводства, а в губерниях — губернские правления и приказ общественного призрения; а по делах о публичных зданиях и ревизских сказках и казенные палаты. Кроме того, специально было оговорено, чтобы губернские предводители, когда уполномочены будут дворянством представлять о нуждах и пользах общественных, могут обращаться не только к губернаторам, как сказано в ст. 47 дворянской грамоты, но и непосредственно к министру.

Должность министра финансов имеет два главные предмета: управление казенными и государственными частями, кои доставляют правительству нужные на содержание его доходы, и генеральное всех доходов разассигнование, по разным частям государственных расходов. Его ведению вверены были: берг-коллегия, монетный департамент, экспедиция мануфактур-коллегии о заготовлении гербовой бумаги, камеральный стол экспедиции государственного хозяйства, лесной департамент, банки, и в губерниях — казенные палаты.

Министру коммерции подчинена коммерц-коллегия. Министру народного просвещения — главное училищное правление, академии, университеты, все другие училища, типографии и цензура.

Государственное казначейство не составило особого министерства, однако, сохранило самостоятельное существование, не будучи включено в состав министерства финансов. Во главе казначейства остался государственный казначей, должность которого по-прежнему определялась указом 24 октября 1780 г. (15.075), устанавливавшим только временные правила, “покуда о должности государственного казначея последует установление”. И указом 8 сентября 1802 г. определялось только, что на будущее время государственный казначей должен производить расходы только по объявляемым ему министром финансов Высочайшим повелениям, и что казенная палата подчиняется ему только по части казенных сборов. Первое время государственный казначей не участвовал в комитете министров, но уже к концу 1802 года это изменилось.⁸* Отношения коллегий к министру определялись следующими правилами. Каждое место обязано было посылать ему еженедельные мемории обо всех текущих делах, о делах же затруднительных или скорого решения требующих — особенные представления. На представления министры давали решительные ответы, т. е. прямо решали дело. На мемории они могли, если находили нужным, делать свои замечания. Если коллегия была не согласна с замечаниями министра, то могла представить ему о том свои рассуждения. Но если министр и затем предписывал исполнить согласно его замечаниям, тогда коллегия должна была подчиниться решению министра, но только в журналах особо прописывалось мнение членов коллегии (п. IX). Деятельность самих министров была подчинена контролю сената, которому было предоставлено рассмотрение ежегодных отчетов министров и представление по ним своего мнения Государю (ст. XII, XIII). Кроме того и до окончания года сенат, если узнавал о каких-либо злоупотреблениях, мог требовать от министров объяснений, и, в случае их неудовлетворительности, докладывать о том Государю (ст. XIV).

Состав министерства был довольно пестрый, военный министр — Вязмитинов, морской — Мордвинов, иностранных дел — граф Воронцов, юстиции — Державин, внутренних дел — граф Кочубей, финансов — граф Васильев, коммерции — граф Румянцев и народного просвещения — граф Завадовский. В числе их были лица вовсе не участвовавшие в выработке предположений относительно образования министерств и относившиеся к реформе, осуществлять которую были призваны, прямо враждебно. Такое положение занял в особенности Державин. Уже в первом собрании министров он указывал, что “без основательных инструкций или наставлений для каждого министра по его должности не будет в государственных делах никакой пользы, ни успеха, а, напротив, будут впадать в обязанности один другого, перессорятся, и все падет в беспорядок”. Напротив него восстали все другие, и в особенности граф Воронцов. На замечание самого Государя, что в инструкциях нет нужды, так как манифестом 8 сентября никакой отмены не сделано в производстве дел, Державин доказывал, что “все коллегии только именем одним существуют, а не делом, ибо без всякого рассуждения должны исполнять министерские предложения или повеления, даже так, что ежели бы что явно от министра предложено против законов и польз государственных, то коллегии и никто из членов никуда не могут протестовать”.⁹* Но отрицательное отношение Державина к вновь учрежденному министерству привело лишь к тому, что в начале октября 1803 года он сам был удален от должности министра.

Другие представители охранительного направления относились, напротив, сочувственно к первому образованию министерств. Так, Трощинский полагал главное достоинство Учреждения 1802 года в том, что “власти министров положены были пределы, ибо в обыкновенных случаях они не должны были вмешиваться в суждения коллегий, а в необыкновенных быть только посредниками между коллегиями и Государем, посредством чего министры, получая, действительно, все способы к ускорению течения дел, не иначе могли препятствовать сему течению, как под точною их ответственностью”.¹⁰* Поэтому Трощинский в своей записке, написанной уже после замены Учреждения 1803 г. действующим Учреждением 1811 г., высказывается за восстановление первоначальной организации министерств. И в царствование Николая I находились сторонники этой мысли. Так в 1827 году адмирал Мордвинов¹¹* предлагал возвратиться к Учреждению 1802 г. — сохранить министров, но восстановить коллегии.

Даже столь близкий к Сперанскому человек, как Балугьянский, отдавал преимущество коллегиальному порядку. В большинстве министерств он предлагал уничтожить департаменты и учредить министерские коллегии под председательством министра или его товарища, при чем “все дела решать по большинству голосов и на основании генерального регламента, а не по произволу министра, как сие установлено в учреждении министерств”. Департамент предполагал он сохранить только в министерствах двора, финансов, военном и морском, но и в департаменте образовать присутствия под председательством директора. “Сему присутствию дать полную власть разрешать и исполнять по закону и под своею ответственностью все дела, ведению департамента вверенные, не испрашивая на то никакого утверждения или разрешения министра”.¹²*

Примечания:

¹* L. v. Stein, Die vollziehende Gewalt. 1869. Th. I, S. 241.

²* Handbuch der Verwaltungslehre. 1888. I, S. 49. In der That nämlich beruht der Unterschied des Ministerialsystems von dem Collegialsystem nur auf einem einzigen Punkte, der sofort klar wird, wenn wir Verfassung und Verwaltung einander gegenüberstellen, Dieser Punkt besteht darin, dass durch die neue Gestalt der ersteren die ganze, bisher nur dem persönlichen Willen des Staatsoberhaupts verantwortliche Verwaltung jetzt zu einer, der (Gessammtvertretung des Staates verantwortlichen wird.

³* См. выше.

⁴* Начала, II, 1887, стр. 381, 382.

⁵* Русское государственное право, 1892, стр. 343.

⁶* Сборник Императорского Русского Исторического Общества, т. XC, стр. 1‑2.

⁷* Сборник Императорского Русского Исторического Общества, т. XC, стр. 202.

⁸* Державин. Записки, 779.

⁹* Сочинения Державина, VI. стр. 740‑742.

¹⁰* Сборник Императорского Русского Исторического Общества, т. III, стр. 35.

¹¹* Чтение в Общ. Ист. и Древн. 1864 III. Сиес, стр. 157.

¹²* Сборник Императорского Русского Исторического Общества, т. ХС, стр. 34, 35.