§ 31. Элементы административной деятельности.

§ 31. Элементы административной деятельности¹*

Мы рассмотрели различные формы административной деятельности. Нам предстоит теперь выяснить общие элементы ее. В чем бы ни заключалась деятельность администрации, в положительном ли содействии осуществлению задач государственной жизни, или регулировании деятельности частных лиц, она всегда предполагает: 1) установление общих правил; 2) разрешение отдельных конкретных случаев на основании установленных общих правил, и 3) действительное осуществление принятого решения. Сообразно с этим различают три общих элемента административной деятельности: 1) указ (Verordnung, décret), или установление общих правил, 2) распоряжение (Verfugung, arrét), или разрешение отдельных конкретных случаев, и 3) исполнение или совершение самих действий, направленных к осуществлению распоряжения.

Из этих трех элементов указ и распоряжение общи администрации с верховным управлением, которое также и устанавливает общие правила, и дает частные веления. Но если в верховном управлении преобладает установление общих правил, деятельность администрации, напротив, слагается, главным образом, из распоряжений сообразно правилам, установленным органами верховного управления. Дело верховного управления заключается прежде всего в руководящих указаниях; дело администрации — в действительном осуществлении предначертаний верховного управления. Что же касается исполнения, то это элемент исключительно присущий административной деятельности. Органы верховного управления сами никогда не приводят в исполнение своих велений.

Только два из указанных элементов необходимо присущи каждому акту администрации: распоряжение и исполнение. В каждом данном случае, вызывающем деятельность администрации, необходимо распорядиться и привести распоряжение в исполнение. Установление общего правила может и отсутствовать. Бывает иногда так, что известная отрасль административной деятельности слагается вся из ряда частных мер от случая к случаю, без руководства какими-либо общими, наперед установленными правилами. Но если бы администрация не делала вовсе и распоряжений, или не приводила бы их в исполнение, тогда бы не было вовсе в данном случае управления. Однако, хотя административная деятельность и может иногда обходиться без установления общих правил, тем не менее этот элемент ее не представляется только случайным, а составляет, так сказать, естественную ее принадлежность. Раз случаи известного рода повторяются, само собою слагаются для них и общие правила. Кроме того, везде, где администрация осуществляется различными органами власти, высшими и низшими, высший орган неизбежно дает низшему наперед известные указания, как действовать в определенных случаях, дает инструкции, наказы, указы, и таким путем создаются наперед определенные общие правила осуществления административных функций.

Так как власть подчиненного управления условна и ограничена, то и общие правила администрация может устанавливать только в пределах данных ей верховным управлением полномочий. По общему правилу полномочия эти заключаются в непосредственном осуществлении отдельных задач управления; поэтому, и общие правила администрация устанавливает только технические. Для того, чтобы административный орган мог установить своим указом юридическую норму, ему необходимо специальное на то полномочие от верховного управления. Другими словами, указы, издаваемые администрацией по общему правилу, могут быть только техническими указами, и лишь в силу специального на то полномочия — указами юридическими. Но и установление технических правил для управления имеет не малое юридическое значение. Значение это определяется тем, что сам выбор именно данного определенного технического правила в руководство администрации есть уже сам по себе акт власти, а не просто дело благоразумия. Хотя бы выбор этот был сделан высшим органом неудачно, раз он сделан, он обязателен для подчиненных органов, не могущих по собственному усмотрению отступить от правила, указанного им высшим органом.

Распоряжение и исполнение суть элементы, необходимо присущие каждому акту администрации; но не всегда они представляются раздельными, обособленными. Они могут иногда сливаться в одном действии. Это бывает именно в тех случаях, когда и принятие известного распоряжения, и его исполнение предоставляется одному и тому же органу. Но такие случаи представляются, сравнительно редкими. Обыкновенно принятие распоряжений и их исполнение вверяется различным органам, так как для того и другого требуются совершенно различные качества и организации и личного состава учреждений.

Распоряжения администрации суть, как и указы, проявления власти. В этом их юридическое значение и их отличие от частных распоряжений. По содержанию своему распоряжения администрации и распоряжения частных лиц, направляясь, к достижению определенной практической цели, могут быть совершенно тождественны, но юридическое их значение всегда существенно различно. Одностороннее распоряжение частного лица ни для кого не обязательно. Напротив, распоряжение администрации, как проявление власти, имеет обязательную силу и для подчиненных органов власти и для частных лиц. Это не значит, чтобы распоряжениям администрации присваивалось, подобно судебным решениям, безусловная, бесповоротная сила. Напротив, их можно обжаловать, обыкновенно без ограничения определенным сроком, по начальству, ссылаясь на их неудобство и нецелесообразность. Да и сама администрация в большинстве случаев в праве их отменять и изменять и proprio motu. Но обязательный, властный характер административных распоряжений выражается в том, что, покуда они не отменены компетентною властью, они обязательны и подлежат в случае надобности принудительному исполнению самой администрацией.

Испрошение распоряжений в одних случаях достигается собственными средствами и силами администрации, в других требует выполнения известных обязанностей со стороны подданных. В первом случае исполнение составляет внутреннее дело администрации и сводится к деятельности должностных лиц. Исполнение с их стороны своих служебных обязанностей обеспечивается осуществлением над ними дисциплинарной власти. Когда же для осуществления исполнения требуется выполнение определенных обязанностей со стороны частных лиц, то необходимо обеспечить администрации, на случай отказа в добровольном исполнении таких обязанностей, возможность принудить к тому обязанных лиц. Меры принуждения могут заключаться или в непосредственном физическом принуждении, или в угрозе наказанием. Мы уже имели случай рассмотреть юридические условия применения непосредственного физического принуждения²*. Поэтому здесь нам предстоит рассмотреть лишь вопрос о карательной санкции административных распоряжений.

Непосредственным физическим принуждением можно достигнуть выполнения лишь отрицательных обязанностей, — обязанностей не совершать чего-либо, да обязанности предоставить в распоряжение администрации определенные вещи. Силою можно, действительно, помешать совершению запрещенного деяния, можно отобрать потребные для администрации вещи. Но принудить человека силою к совершению какого-либо положительного действия невозможно. В отношении к таким обязанностям приходится прибегать к психическому принуждению, к угрозе наказанием.

Карательная санкция налагаемых на подданных обязанностей устанавливается во многих случаях прямо законом. Такие постановления содержатся в уложении о наказаниях и мировом уставе, и кроме того во многих административных уставах и уставах казенного управления содержатся специальные карательные постановления. Мы находим их в уставах таможенном, горном, об акцизе, в положении о пошлинах за право промыслов и торговли, в уставе частной золотопромышленности, в уставе сельского хозяйства. Но и за всем тем все-таки существуют обязанности, нарушение которых вовсе не предусмотрено ни уголовными законами, ни карательными постановлениями специальных уставов, Между тем для действительного выполнения возлагаемых на подданных обязанностей необходимо придать им какую-нибудь санкцию. Каким же способом достигнуть того, чтобы предоставить администрации возможность понуждать к действительному исполнению всех обязанностей без исключения?

Вопрос этот допускает два возможных решения. Одни законодательства, как, например, наше и французское, включают в сам уголовный закон общую бланкетную статью, предусматривающую неисполнение всякого законного требования административной власти. Так, в нашем мировом уставе ст. 29 и 30 предусматривают общим образом, первая — “неисполнение законных распоряжений, требований или постановлений правительственных и полицейских властей, а равно земских и общественных учреждений”; вторая — “ослушание полицейским или другим стражам, а также волостным и сельским начальникам”. Санкция ст. 29 — денежные взыскания не свыше 50 руб. и ст. 30 — не свыше 15 руб.

Эти статьи редижированы столь общим образом, что неисполнение всякого законного требования администрации подходить под их определения и, следовательно, образует состав преступления. Поэтому можно сказать, что у нас каждое требование административной власти имеет за собой уголовную санкцию и при том наперед определенную законом.

Но возможна и иная постановка этого дела. Германский уголовный кодекс не содержит в себе статьи, которая бы, подобно нашим 29 и 30 ст. Мирового Устава, облагала наказанием неисполнение всякого законного требования администрации. Зато сама администрация вооружена в Империи, в Пруссии, Саксонии, Гессене правом любое свое распоряжение сопровождать угрозой наказания, на случай неповиновения, причем законом определяется только максимальный размер наказания. Так, прусское законодательство (Gesetz über die allg. Landesverwaltung, 1883 г.), предоставляет местным властям право сопровождать свои распоряжения угрозой денежного взыскания, которое в случае несостоятельности может заменяться и арестом. Максимальный размер такого денежного взыскания различен для различных властей. Общинный староста (Gemeindevorsteher) назначает такое взыскание не свыше 5 марок, волостной старшина (Amtsvorsteher) — 60, ландрат — 150 и губернатор (Regierungspräsident) — 300 марок. При этом надо иметь в виду, что в случае неисполнения распоряжения в назначенный срок может быть назначен второй, третий и т. д. сроки, с угрозой вторым, третьим и т. д. штрафом без ограничения. Обер-президент и министр не имеют общего полномочия на издание таких распоряжений, сопровождаемых угрозой наказания, а в специальных законах, предоставляющих им такое полномочие, определяется и максимум наказания.

Впрочем, эта германская система применяется в виде исключения и в нашем законодательстве. Так, Положением о государственной охране предоставляется самой административной власти, издающей обязательные постановления, устанавливать и наказания за их нарушения, ограничивая полномочия администрации в этом отношении лишь определенным максимумом карательных взысканий. Точно так же министру государственных имуществ предоставлено устанавливать самому карательную санкцию издаваемых им правил об употреблении взрывчатых веществ при горных работах.

Из этих двух систем, французской и германской, первая более удовлетворяет тому общему началу, чтобы никакое наказание не устанавливалось иначе, как законом. Но зато она приводит неизбежно к понижению и ослаблению этой санкции. Устанавливая одну общую наказуемость за неисполнение всех разнообразных обязанностей, не предусмотренных особо уголовным законом, приходится по необходимости устанавливать сравнительно слабую санкцию. Германская система дает возможность установить большее соответствие между значением нарушенной обязанности и установленным за то наказанием. Вместе с тем германская система предоставляет ближайшее установление размера наказания в пределах, указанных законом, не суду, а самой администрации и притом в то самое время, когда ею предъявляется требование об исполнении обязанности. Это также содействует усилению уголовной репрессии неисполнения требований администрации, так как административный орган, конечно, всегда склонен будет придавать большее значение неисполнению своих требований, чем суд, рассматривающий дело спустя значительное время, когда опасения, вызвавшие данное требование администрации, могут уже оказаться потерявшими значение неотложности, настоятельности.

Примечания:

¹* Stein. Handbuch der Verwaltungslehre, 1888, I, SS. 100‑118. Löning. Lehrbuch des deutschen Verwaltungsrechts, 1884, S. 240.

²* Том I, § 41.