§ 32. Органы администрации.

§ 32. Органы администрации¹*

Своеобразные условия деятельности подчиненного управления определяют собою и особенности устройства органов администрации сравнительно с органами верховного управления. Условность и ограниченность власти подчиненного управления, а также осуществление администрацией функции действительного исполнения, приводит к тому, что система административных органов гораздо сложнее системы органов верховного управления.

К устройству органов верховного управления, как мы видели, вовсе не применяется система соподчиненных инстанций. В ней нет надобности. Все функции верховного управления суть непосредственные функции Верховной власти. Поэтому может быть несколько различных органов верховного управления по различию осуществляемых ими функций, но они никогда не находятся один к другому в отношении подчинения, не образуют собою иерархии инстанций, а все представляют равную степень власти. И в конституционной монархии король не подчинен парламенту или парламент королю. Даже в республике, где президент может быть законодательным собранием предан суду, законодательное собрание не образует в отношении к президенту высшей инстанции. В сфере предоставленных им функций и законодательное собрание и президент являются самостоятельными, друг другу не подчиненными. Напротив, административные учреждения образуют из себя сложную, иерархически расположенную систему инстанций.

Такое устройство административных учреждений является естественным последствием условности и ограниченности власти подчиненного управления. Для того, чтобы в своей деятельности подчиненное управление не выходило из пределов предоставленных ему полномочий и не нарушало обязательных для него общих правил, необходимо вручить осуществление его функций совместно нескольким друг друга контролирующим инстанциям. Для свободной деятельности верховного управления это было бы совершенно излишним стеснением; для подчиненного управления этим достигается наилучшее обеспечение законности. Существование нескольких инстанций, поставленных одна над другой, дает возможность организовать надлежащий порядок обжалования распоряжений администрации и надзор высших органов над низшими. Высшие административные учреждения служат как бы посредниками между верховным управлением и низшими органами администрации, направляя их деятельность согласно предначертаниям органов верховного управления, приспособляя, приурочивая эти предначертания к пестрому разнообразию конкретных задач, над которыми приходится работать администрации.

К этому общему основанию существования иерархической системы административных учреждений присоединяется еще и то, что на администрацию возлагается функция действительного исполнения отдельных задач управления. Поэтому администрации приходится действовать не только вообще, но и во всех отдельных местностях, составляющих государственную территорию, приурочивая общие распоряжения к местным условиям. Таким образом, административные учреждения по необходимости подразделяются не только на высшие и низшие, но также на центральные и местные. Мы видели, что и между органами верховного управления существуют областные органы. Но там они имеют совершенно иное значение. Они не образуют там особой инстанции. Областные органы верховного управления противополагаются не центральным, а общим. Областные органы верховного управления только и могут существовать под тем условием, что общие органы верховного управления не распространяют своей деятельности на области, подчиненные областным органам верховного управления. Напротив, в подчиненном управлении центральные и местные учреждения суть соподчиненные друг другу инстанции. Власть центральных учреждений распространяется на всю территорию государства, следовательно, и на местности, подчиненные отдельным местным учреждениям. В сфере подчиненного управления местные учреждения не составляют особенности, исключения, а, напротив, являются общим правилом. Вся территория государства без изъятий делится на административные округа, имеющие отдельные местные учреждения.

Административные учреждения представляют не только довольно сложную градацию инстанций, но вместе с тем и не менее дробное расчленение сообразно различию предметов ведения. Верховное управление всегда обнаруживает тенденцию к объединению, к концентрации. Особенные органы верховного управления, будут ли это областные или ведающие какой-либо специальной отраслью управления, всегда и везде составляют исключение. В управлении же подчиненном, особенно в администрации, развитие государственной деятельности идет всегда и неизбежно рука об руку с возрастающим дроблением предметов ведения между различными учреждениями. Это различие прямо обусловлено различными задачами верховного и подчиненного управления. Общее руководство требует, конечно, единства: непосредственное осуществление отдельных задач управления — возможной специализации, как условия большей успешности и целесообразности направленной к тому деятельности.

Различием начал, определяющих распределение предметов ведения между отдельными административными учреждениями и соотношение центральных и местных органов, характеризуются различные административные системы. Распределение предметов ведения может быть установлено или по системе провинциальной, областной, или по системе реальной. Соотношение центральных и местных учреждений можете определяться или по системе централизации, или по системе децентрализации.

Различие областной и реальной системы обусловливается тем, как распределены предметы ведения между отдельными, административными учреждениями. Разнообразие задач администрации делает необходимым некоторое разделение труда, приводящее к организации нескольких административных учреждений с распределением между ними массы разнообразных дел управления. Если дела будут распределены так, что каждому административному учреждению будет вверено заведование делами отдельной части государственной территории, но в пределах этой области всеми делами, получится областная система администрации. Система реальная, напротив, предполагает определение предметов ведения отдельных учреждений по роду дел, так чтобы каждое учреждение ведало лишь определенной группой однородных дел, но ими заведовало уже на пространстве всей территории государства. Так обыкновенно различают как основные группы дел управления: внешние сношения, внутреннее управление, заведование вооруженной силой, дела финансовые и юстиции, и сообразно с этим организуются отдельные министерства.

В историческом развитии административной организации областная или провинциальная система предшествует реальной. Обособление предметов ведения по роду дел предполагает уже сравнительно высокое развитие административной деятельности, а распространение деятельности одного учреждения, заведующего определенной категорией дел, на всю территорию государства, возможно только при значительных успехах политической централизации, при полном сплочении и объединении отдельных местностей государства. Но раз эти условия даны, выгода специализации деятельности отдельных административных учреждений везде приводит к замене провинциальной системы реальною. В современных государствах лишь в виде исключения сохраняются центральные административные учреждения, предметы ведения которых определяются не реальной, а провинциальной системой, а именно для заведования частями государству представляющими резкие местные особенности, например, колониями. У нас со времени учреждения министерств областные, т. е. центральные органы для заведования отдельными частями государства учреждались собственно только в сфере верховного, а не подчиненного управления. Все такие органы предназначались для содействия Верховной власти в осуществлении ее непосредственных функций. В сфере подчиненного управления выделение некоторых областей из ведения учреждений, заведующих на всем остальном пространстве государственной территории отдельными отраслями администрации, существует лишь в своеобразной форме подчинений их военному министру, так что функции министра внутренних дел выполняет в отношении к ним военный министр. В такое положение поставлены области казачьих войск, Кубанская, Терская и Закаспийская области и Туркестанский край.

Различие административной централизации определяется не раздроблением пределов ведомства между равными друг другу учреждениями, а распределением функций власти между центральными и местными учреждениями. Поэтому областная система не совпадает с децентрализацией и реальная — с централизацией. И при той и при другой системе возможно осуществление и централизации, и децентрализации. Если при областной системе вся решительная власть будет сосредоточена в руках центральных областных органов, а местные учреждения будут только пассивными исполнителями их распоряжений, получится крайняя централизация. Если при реальной системе местные учреждения будут наделены значительной долей власти, установится децентрализация.

Итак, различие административной централизации и децентрализации определяется тем, как распределены между центральными и местными учреждениями отдельные элементы административной власти. Централизация предполагает сосредоточение в руках центральных учреждений и права издавать указы, и права делать распоряжения и ограничение деятельности местных учреждений одной функцией исполнения. Децентрализация же требует предоставления местным учреждениям и права распоряжений, и даже права указов. Централизация и децентрализация суть понятия относительные и допускают целый ряд постепенных градаций.

Относительные достоинства и недостатки централизации и децентрализации заключаются в том, что централизация более способствует сосредоточению действий, напряжению сил, дает возможность достигнуть в сравнительно короткое время больших результатов. Но зато, с другой стороны, она скорее исчерпывает силы, не обеспечивая своевременного их накопления вновь, так как, все стягивая к центру, она тем самым подавляет деятельность в местности и тем препятствует развитию там жизненных общественных сил. Децентрализация несколько ослабляет и замедляет деятельность администрации в данный момент, но зато, содействуя более равномерному распределению деятельных сил между отдельными частями государства, содействует тем самым развитию местной общественной жизни, служащей источником и питомником свежих сил для государственной деятельности; к тому же децентрализация дает возможность лучше приурочить осуществление общих задач государственного управления к местным условиям и потребностям, так как учреждениям, действующим в местности, легче считаться с особенностями окружающего их быта. Поэтому, в общем, децентрализация предпочтительнее централизации. Только для тех отраслей управления, где на первом плане стоит именно возможность быстрого напряжения сил и единства действия, и где вовсе не приходится иметь дело с производительными силами страны, применима строгая централизация. Таковы военное управление и заведование внешними сношениями. Напротив, чем непосредственнее соприкасается данная отрасль администрации с производительными силами страны, тем, в интересах обеспечения этим силам способности к жизненному прогрессивному развитию, важнее и необходимее в ней децентрализация.

Что касается собственно устройства административных учреждений, то в настоящее время они имеют преимущественно единоличную организацию. Это одинаково обусловливается и характером их функций, требующих подвижности и энергии, и требованием подчинения их деятельности указаниям верховного управления, а для действительности подчинения — возможно полной личной ответственности. Все эти требования осуществимы, конечно, только при единоличной организации. Если в старое время административные учреждения имели тем не менее коллегиальное устройство, это обусловливалось тем, что тогда они соединяли и собственно административные функции, и функции судебные. Одни и те же учреждения были тогда призваны и к непосредственному осуществлению отдельных задач управления, и к разрешению спорных вопросов истолкования законов. Вот почему им придавалась коллегиальная организация. С обособлением судебных функций в частности и функции административной юстиции в заведование особых коллегий, собственно административные учреждения, или так называемые органы активной администрации, получают повсеместно единоличную организацию. Если к ним и присоединяются коллегии, то только с совещательной функцией для содействия единоличным органам в выработке постановляемых ими решений.

По своему составу все решительные органы администрации представляются исключительно профессиональными, состоят из назначаемых правительством должностных лиц. Только при таком составе может быть достигнуто должное подчинение деятельности администрации указаниям верховного управления. Включение в состав решающих органов администрации представительного элемента неизбежно привело бы к приданию органам администрации известной самостоятельности в отношении к верховному управлению и в отношении друг к другу. А это нарушило бы единство и подчиненность управления.

Если для ближайшего сообщения деятельности администрации с разнообразными и изменчивыми потребностями общества требуется призвать в состав администрации представителей общественных интересов, это делается так, что при решительных органах администрации образуется совещательное учреждение с представительным составом. Выслушивая мнения этих советов, администрация получает возможность непосредственно ознакомиться с запросами текущей общественной жизни и вместе с тем сохраняет полное единство административной деятельности, так как решение возникающих вопросов сохраняется всецело назначенными правительством лицами.

Это не значит, конечно, чтобы между задачами управления не было таких, которые, напротив, требуют разрешения и осуществления их именно при содействии самостоятельных представителей общества. Многие задачи только при этом условии и допускают целесообразное и плодотворное их осуществление. Но задачи эти уже выходят из сферы компетенции подчиненной и ответственной администрации и относятся к кругу деятельности органов самоуправления.

Примечание:

¹* Stein. Die vollziehende Gewalt. 1869. Th. I, S. 145. — G. Meyer. Die Behöredenorganisation der Verwaltung (Schönbergs Handb. der pol. Oeconomie, 13, III, S. 719). Русский перевод Шейнина: Мейер, Государственные административные учреждения. 1889.