§ 30. Формы административной деятельности.

§ 30. Формы административной деятельности¹*

Осуществление разнообразных задач государственной жизни может быть достигнуто двумя различными путями. Государство может или положительно содействовать своею деятельностью осуществлению этих задач, или же только направлять к осуществлению их деятельность частных лиц, налагая на них с этой целью известные ограничения их свободы, требуя от них воздержания от одних действий, совершения других. Различие положительного содействия осуществлению государственных задач и просто регулирования деятельности частных лиц ради обеспечения осуществления разнообразных общественных интересов имеет очень существенное значение. В регулировании деятельности частных лиц администрация выступает более с характером власти, нежели в положительном содействии. При положительном содействии администрация распоряжается собственно только принадлежащими государству материальными средствами да силами должностных лиц. Принудительный характер государственной деятельности выражается при этом лишь в принудительном способе приобретения государством материальных средств, в обязательном, повинностном способе отправления некоторых должностей. Но сама по себе деятельность, заключающаяся в положительном содействии, не имеет характера принудительного властвования. Постройка и эксплуатация железной дороги, управление школой или больницей, ведение банковых операций и т. п. представляются по внутреннему своему содержанию совершенно одинаковыми, независимо от того, кем эти действия совершаются — частным лицом или административным органом. Напротив, регулируя деятельность частных лиц в целях обеспечения условий осуществления известных задач государственной жизни, государство, конечно, этим самым властвует над подданными, и потому такого рода регулировка и доступна только органам власти. Деятельность положительного содействия определяется главным образом техническими правилами, а не юридическими нормами. Разработка казенного рудника, преподавание в казенном учебном заведении, лечение в казенной больнице определяется, конечно, правилами горного искусства, педагогики, медицины, а не началами права. Так как государство действует при этом, пользуясь собственными силами и средствами, то вопросы права возникают тут сравнительно редко и как бы случайно: они не вытекают из самого существа этого рода административной деятельности. В совершенно иные условия поставлена деятельность регулирования. Регулируя деятельность частных лиц в целях осуществления государственных задач, государство на каждом шагу сталкивается с частными интересами, и таким образом тут постоянно возникают вопросы права. Наконец, эти две формы административной деятельности существенно различны и по своим результатам. Результатом положительного содействия является создание определенных материальных благ, служащих непосредственному осуществлению известных интересов общественной жизни. Результатом регулирования деятельности частных лиц получается создание прав и правообязанностей, лишь обусловливающих собою возможность осуществления общественных интересов.

Положительное содействие государства осуществлению общественных интересов само может проявляться в различных формах. Государство или прямо берет на себя осуществление известной задачи, или же только содействует в том деятельности частных лиц. Когда государство берет само на себя осуществление данной задачи, оно может или признать это своим исключительным правом, своей монополией, или, напротив, допустить вместе с тем и конкурирующую деятельность частных лиц. Когда государство только содействует деятельности частных лиц, это содействие может заключаться в наделении частных лиц или материальными к тому средствами, или особыми правами.

Монополии устанавливаются в тех случаях, когда целесообразное осуществление какой-либо задачи требует непременно объединения дела. Так, обыкновенно устанавливается государственная монополия монетного, почтового, телеграфного дела. Эти административные монополии, монополии в интересах управления, не следует смешивать с монополиями финансовыми, которые обусловливаются не большею целесообразностью объединения известного дела, а стремлением обеспечить казне больший или более верный доход. Такой характер имеют, например, монополии питейная, карточная. Когда непосредственное осуществление какой-либо задачи государством вызывается только недостаточностью частных капиталов или отсутствием частной предприимчивости, а объединение всего дела в одних руках не признается необходимым, тогда наряду с государственною деятельностью допускается, и даже иногда прямо поощряется, искусственно поддерживается, свободная конкурирующая деятельность частных лиц. В такие условия поставлена, напр., государственная деятельность по устройству школ, больниц, горных заводов, по постройке железных дорог.

Содействие со стороны государства деятельности частных лиц наделением их потребными для них материальными средствами выражается в довольно разнообразных формах. Наделение это может иметь характер безвозвратного предоставления потребных материальных средств или заключаться в оказании кредита. Безвозвратное предоставление принимает или форму пособий, которые могут быть денежными, или заключаться в даровом или удешевленном отпуске материалов, например, леса на устройство паточных заводов (Уст. сельск. хоз., ст. 75)²* или таком же отводе земли (например, в губерниях Екатеринославской, Херсонской, Таврической, под устройство фруктовых садов (Уст. сельск. хоз., ст. 78‑81)³*. Другую форму безвозвратного предоставления средств составляют премии за успешное и широкое развитие дела, напр., номинальная плата за заграничные рейсы судов, возврата акциза за вывозимый за границу сахар и спирт, денежная премия за посадку тутовых деревьев (Уст. сельск. хоз., ст. 111).⁴* Содействие государства кредитом выражается или в прямой выдаче ссуд, например, для пособия к распространению сельской промышленности в Южной России (Уст. сельск. хоз., ст. 36‑52),⁵* ссуды из обводнительного капитала в Крыму (ст. 53‑63)⁶* или в организации более дешевого кредита, или в принятии государством на себя поручительства в платеже процентов по займам, например, гарантия железнодорожных обязательств.

Содействие деятельности частных лиц посредством наделения их особыми правами представляет уже переход к регулированию деятельности частных лиц властью государства. Тут создаются деятельностью администрации не материальные блага, а права. Но, с другой стороны, в таком предоставлении особых прав, как премии за осуществление известного дела, проявляется со стороны государства не столько властвование, сколько попечение, как и в других формах положительного содействия. Предоставление особых прав может прежде всего заключаться в предоставлении частному лицу монополии, например, исключительного права на содержание в данной местности аптеки, на устройство в городе телефонов, электрического освещения, содержание извозного промысла и т. п. Сюда же относятся также привилегии на изобретения, дающие исключительное право пользоваться данным изобретением в течение определенного срока. Затем другую форму содействия предоставлением прав составляет предоставление почетных преимуществ, например, предоставление прав государственной службы, предоставление прав почетного гражданства, награждение орденами, медалями, почетными кафтанами (Уст. сельск. хоз., ст. 26‑30, 75, 78, 109‑111, 800).⁷*

Регулировка деятельности частных лиц, в делах обеспечения условий надлежащего осуществления разнообразных общественных интересов достигается или прямым установлением в юридических нормах общих велений, обращенных к подданным, или предоставлением органам администрации полномочий под известными условиями, по своему усмотрению, регулировать деятельность подданных.

Непосредственное регулирование частной деятельности юридическими нормами выражается в разнообразных велениях, которые можно свести к трем основным категориям: 1) прямое предписание что-либо совершить; 2) воспрещение определенных действий, и 3) допущение совершения известных действий лишь с соблюдением известных условий. Условия, в зависимости от соблюдения которых закон ставит допустимость некоторых действий, могут быть крайне разнообразны. Укажем те из них, которые имеют более общее значение. Осуществление монопольных промыслов и предприятий обыкновенно обусловливается обязанностью непременно совершать составляющие их содержание действия в определенных рамках или вообще насколько на них будет спрос заинтересованных в том лиц. Так, перевозка пассажиров, багажа, почты и грузов составляет обязанность каждой открытой для движения железной дороги (Общ. Уст. жел. дор., ст. 1). Так, практикующий врач обязан во всякое время являться по зову больного (Улож. о нак., ст. 872). Так, аптеки должны действовать непрерывно, изготовляя лекарства во всякое время дня и ночи по мере поступления заказов и ни в каком случае не могут отказаться от выполнения заказов. Когда какое-нибудь дело осуществляется совместно деятельностью многих лиц, в особенности организованных союзом лиц, то законодательство требует обыкновенно, чтобы деятельность эта совершалась явно, чтобы действия союза оглашались во всеобщее сведение. Иногда требуется кроме того предварительное заявление подлежащей власти. Это дает возможность администрации следить за такого рода деятельностью и своевременно принимать меры предупреждения возможных злоупотреблений. Бывает и так, что законодательство само требует, чтобы известные действия совершались не иначе, как сообща всеми заинтересованными лицами. Это выражается в установлении обязательного образования так называемого товарищества (Genossenschaft). В Пруссии устанавливается обязательное совместное ведение лесного хозяйства всеми собственниками смежных лесных участков (Waldgenossenschaft). Так, у нас для тюленьего промысла на льдах Мезенского залива, или так называемая Устьинского промысла, и для тюленьего промысла на Каспийском море установлена обязательная совместная ловля всеми промышленниками в один общий определяемый выборными лицами срок (Уст. сельск. хоз., ст. 298‑300 и 595‑604).⁸* Так в Закавказье пользование оросительной водой совершается не иначе, как по указаниям совета выборных от магала, то есть от жителей местности, орошаемой водой одного водовместилища (Уст. сельск. хоз., ст. 129).⁹*

Не всегда юридические нормы прямо устанавливают веления, обращенные к подданным. Во многих случаях они только уполномочивают администрацию на принятие тех или других распоряжений по соображению условий каждого конкретного случая. Полномочия, предоставляемые при этом администрации, могут заключаться или в праве в случае надобности предъявлять частным лицам известные требования: требовать совершения определенных действий и воспрещать им совершение дозволенных действий, или может быть и так, что определенные действия допускаются вообще не иначе, как с предварительного на то разрешения администрации. Следовательно, администрация может пользоваться или правом предъявлять требования, или правом давать разрешения.

Требования, предъявляемые администрацией, бывают положительные — предписания, и отрицательные — ограничения. Примером положительных требований может служить право полиции требовать содействия обывателей в случаях наводнения (Общ. Учр. Губ., ст. 739, 755), пожара (ст. 805, 806), кораблекрушения (ст. 807), ссор, драк, буйства (ст. 782), а также для преследования и поимки разбойников, воров и беглых (ст. 755). В частности от извозчиков можно потребовать отвозить даром с места пожара пожитки (Уст. пред. прест., ст. 324, Прилож.). Министр внутренних дел в случае повальных заразительных болезней может и вольнопрактикующих врачей переводить из других губерний (Уст. врач., ст. 187)¹⁰*. В губерниях бывшего Царства Польского и Курляндской от всех местных жителей можно требовать участия в облавах на хищных зверей (Уст. сельск. хоз., ст. 215)¹¹*.

Ограничения, налагаемые в случае надобности администрацией, устанавливаются, во-первых, в отношении к определенному объекту, например, воспрещение розничной продажи данной газеты, признание леса защитным, объявление целебного источника имеющим общественное значение; такое признание влечет за собой воспрещение целого ряда действий относительно данного леса или источника; во-вторых, такие же ограничения могут быть установлены и в отношении к определенным лицам, например, особые ограничения в отношении к поднадзорным.

Разрешения относятся или к отдельным действиям, например, к отлучке из пределов государства, к напечатанию книги, подлежащей предварительной цензуре, или вообще к занятию известным промыслом, осуществлению известного предприятия. Разрешения второй категории, то есть разрешения на целый ряд однородных действий, называются концессиями. Они могут быть личными и концессиями предприятий. Личная концессия устанавливается только для данного лица. Такова, например, по нашему законодательству концессия на содержание типографии, право заниматься известным промыслом. Концессии предприятий имеют более объективный характер, в том смысле, что, будучи даны одному лицу, они составляют его приобретенное гражданское право и потому могут от него переходить к другим лицам общими способами гражданского оборота. Таковы, например, концессии на содержание аптеки, на издание газеты.

Примечания:

¹* Laband. Staatsrecht des deutschen Reiches, 2 Aufl. I, S. 686. Ulhrich. Österreichisches Staatsrecht, 1892. S. 125. Gneist. Das englische Verwaltungsrecht, 1883, I, S. 321. Löning. Lehrbuch des deutschen Verwaltungsrechts 1884. S. 248.

²* [Ст. 195 изд. 1903 г.].

³* [Ст. 197 и ст. 1‑3 прил. к ст. 28 (прим. 1) изд. 1903 г.].

⁴* [Ст. 219 там же].

⁵* [Ст. 108‑124 там же].

⁶* [Ст. 135‑145 там же].

⁷* [Ст. 33‑37, 195, 197, 217‑219, 1083 там же].

⁸* [Ст. 518‑525. Ст. 595‑604 по изд. 1903 г. отменены].

⁹* [Ст. 297 изд. 1903].

¹⁰* [Ст. 101 Уст. врач. изд. 1902 г.].

¹¹* [Ст. 382 изд. 1903 г.].