§ 29. Функция подчиненного управления.

§ 29. Функция подчиненного управления

Велениями Верховной власти определяются цели и задачи, государственной деятельности и устанавливаются юридические нормы, разграничиваются разнообразные интересы, составляющие содержание государственной жизни. Таким образом, деятельностью верховного управления определяются в общем и содержание, и формы государственной деятельности. Но органы верховного управления сами не осуществляют непосредственно своих велений; не совершают сами всей массы отдельных действий, необходимых для осуществления их велений; не разрешают сами всех спорных вопросов, возникающих при этом. Дело верховного управления наметить задачи государственной деятельности и указать способы их осуществления. Для действительного их выполнения организуются в государстве особые учреждения, призванные действовать по полномочию и на основании указаний органов верховного управления. Это — органы подчиненного управления. Условия их деятельности существенно отличаются от условий деятельности верховного управления. Подчиненное управление прежде всего лишено той самостоятельности, какая отличает верховное управление. Органы подчиненного управления могут действовать не иначе, как по уполномочию верховного управления, выраженному в законе, указе или частном велении. Поэтому акты подчиненного управления представляются лишь условно обязательными, насколько они не превышают данных подчиненному управлению полномочий. Государственная власть сама по себе безгранична, ей нет юридических ограничений. Но эта юридическая неограниченность государственной власти проявляется только в верховном управлении. Подчиненное управление представляет собою осуществление не ограниченной государственной власти, а ограниченных полномочий, исходящих от органов верховного управления.

Правда, с обособлением законодательства и в верховном управлении устанавливается как бы внутреннее ограничение. Правительственные акты имеют силу лишь под условием не противоречия их закону. Но для обязательности их не требуется, чтобы они были и прямо основаны на законе; надо только, чтобы они не противоречили закону. В сфере же вопросов, не урегулированных законодательством, органы верховного управления действуют совершенно свободно, ничем по праву не будучи ограничены. Напротив, в сфере подчиненного управления для обязательной силы акта недостаточно, чтобы он не противоречил только закону; надо, чтобы подчиненное управление было прямо уполномочено на него органами верховного управления. Подчиненное управление не имеет, подобно верховному, общего полномочия управлять государством; оно уполномочивается лишь на осуществление отдельных определенных задач управления в пределах, устанавливаемых актами верховного управления.

Полномочия, предоставляемые подчиненному управлению, составляют для него вместе с тем и обязанность. Подчиненное управление может действовать лишь настолько, насколько оно к тому уполномочено верховным управлением, но вместе с тем оно и обязано осуществить все то, к чему уполномочено; таким образом, и с этой стороны деятельность подчиненного управления не представляется свободною. Оно не может по своему усмотрению действовать или бездействовать. Вся деятельность подчиненного управления является выполнением возложенной на него верховным управлением обязанности.

По всему этому власть подчиненного управления представляется условной и ограниченной. Власть верховного управления ограничивается лишь пределами физической возможности и бытовыми условиями. Границы государства могут быть изменены не только договорами с другими державами, но и завоеваниями. Права гражданской свободы имеют значение лишь настолько, насколько признаются положительными законодательством, могущим быть всегда измененным властью верховного управления. Власть подчиненного управления обставлена, напротив, определенными юридическими гранями, постановлениями положительного права. Поэтому и отношения граждан к органам верховного и к органам подчиненного управления существенно различны. Между гражданином и верховным управлением нет и не может быть судьи, именно потому, что власть верховная есть власть свободная, дискреционная. Гражданин ни при каких условиях не может требовать издания определенного закона или отмены существующего, и точно в такое же положение поставлены и собственно правительственные акты в сфере не урегулированной законодательством. К органам же подчиненного управления граждане могут обращаться с правовыми требованиями, так как деятельность подчиненного управления представляет выполнение юридической обязанности, в пределах данных ему полномочий.

Акты подчиненного управления подлежат поэтому обжалованию, если заинтересованное лицо находит их незаконными или превышающими полномочия данного органа подчиненного управления. При этом превышением полномочия будет и то, когда подчиненное управление воспользуется им не в тех целях, для осуществления которых данное полномочие ему предоставлено.

Условность и ограниченность власти подчиненного управления приводить к тому, что в деятельности его обособляются две существенно различные функции. Подчиненное управление обязано не только осуществлять отдельные задачи управления, но и сообразоваться при этом с действующим правом, которое для органов подчиненного управления имеет безусловную силу. Действительное осуществление задач управления требует разрешения вопросов целесообразности; подчинение постановлениям действующего права порождает вопросы об истолковании юридических норм, в применении их к частным случаям. Таким образом, деятельность подчиненного управления слагается из осуществления отдельных задач управления и истолкования юридических норм. Первая из этих функций есть функция администрации, вторая — функция суда.

Судебная функция, так же как и администрация, есть функция подчиненного управления. Отправление правосудия есть не только право, но и обязанность. Уклонение от выполнения ее составляет даже уголовное преступление — отказ в правосудии. Точно так же, отправляя свою функцию, суд действует не свободно, а по уполномочию Верховной власти и на основании закона. Следовательно, судебная деятельность представляет все отличительные особенности подчиненного управления. Но несмотря на то, что суд и администрация одинаково относятся к сфере подчиненного управления, между этими двумя функциями существенная разница. Выполнение судебной функции заключается собственно в чисто логической операции истолкования законов; функция администрации — в практической деятельности, направленной к непосредственному достижению определенных внешних результатов. Отправлением суда только охраняется уже существующее право; деятельностью административною вносится в общественную жизнь всегда нечто новое, так как ею осуществляются интересы, иначе оставшиеся бы без осуществления. Деятельность суда определяется исключительно одними, строго определенными нормами права; деятельность администрации — всегда несколько гадательными соображениями целесообразности.

Уже эта внутренняя разнородность судебной и административной функции приводить к необходимости их внешнего обособления. Для надлежащего выполнения таких разнородных функций нужны слишком различные качества, чтобы можно было с удобством соединять эти функции в руках одних и тех же учреждений. Отправление правосудия требует беспристрастия, обдуманности, спокойствия; административная деятельность — энергии, быстроты, подвижности. Для судьи особенно важно знание законодательства, для администратора — технических правил достижения данной цели. В судьях выше всего ценится способность не поддаваться увлечениям, не отступать от проведения общих начал права под давлением условий практического удобства, в администраторе важнее всего именно отзывчивость к изменчивым запросам практической жизни. Но обособление судебных и административных функций вызывается еще и другими соображениями. Оно необходимо для вящего обеспечения законности. В пестром разнообразии административной деятельности каждая, сколько-нибудь значительная группа интересов находит себе специального представителя и охранителя в лице соответствующего административного ведомства. Конечно, и интерес законности нуждается в таком же особом представительстве, тем более, что право, разграничивая сталкивающиеся интересы и ограничивая, следовательно, их осуществление, является для деятельности администрации непременно стеснением ее свободы. Для того, чтобы юридические нормы получили действительное и неуклонное применение, необходимо, чтобы истолкование их было предоставлено не тем органам, на которых лежит обязанность осуществления отдельных интересов, разграничиваемых юридическими нормами. Только при этом условии может быть выдержано на деле устанавливаемое правом соотношение между разнообразными интересами; только при этом условии можно предотвратить случайное преобладание отдельных интересов в зависимости просто от большей энергии того или другого административного ведомства. Наконец, для возможности руководиться при отправлении правосудия только началами права и для обеспечения судебным решениям подобающего им авторитета в глазах общества, необходимо вверять осуществление судебных функций возможно независимым учреждениям, относительно которых не могло бы быть и тени сомнения, что они судят в угоду или по указанию власть имущих. Между тем учреждения, осуществляющие административные функции, непременно должны быть поставлены в зависимое положение друг от друга в порядке инстанций и от органов верховного управления. Соображения целесообразности так неопределенны и изменчивы, что невозможно каждому отдельному органу подчиненного управления предоставить самостоятельно решение вопросов целесообразности. Чтобы сохранить в государственном управлении некоторое единство, необходимо подчинить всю административную деятельность указаниям органов верховного управления. Административная деятельность не только регулируется определенными общими правилами, но и по каждому частному вопросу администрации могут быть сделаны непосредственные указания, что и как сделать.

Таковы основания обособления судебной и административной функции. Однако, полное обособление получает в действительности далеко не вся судебная деятельность. Только отправление уголовного правосудия да охрана гражданских прав выделяется в ведение особых вполне независимых и обособленных от администрации судебных установлений. Охрана публичных прав, напротив, до сих пор вверяется или тем же административным учреждениям, которые призваны к непосредственному осуществлению задач управления, или же образуемым в составе административных учреждений и в непосредственной связи с ними особым коллегиям, органам так называемой административной юстиции. Это объясняется, конечно, недостаточным, сравнительно, развитием публичного права, смешением вопросов публичного права с вопросами целесообразности. Надлежащее выяснение юридической природы государственного юридического отношения и связанное с этим более строгое разграничение публичного права и политики, без сомнения, приведет со временем к образованно, наряду с уголовными и гражданскими судами, таких же независимых судов публичного права. Уже образование в составе администрации особых коллегий для осуществления функций административной юстиции представляет весьма важный шаг в этом направлении. И в постепенном развитии организации административных судов замечается все больше и больше приближение их и по устройству, и по условиям деятельности к положению, занимаемому обыкновенными судами.

Деятельность уголовного и гражданского суда определяется почти всецело нормами уголовного и гражданского права. Поэтому рассмотрение их организации и условий деятельности не относится к государственному праву, а составляет содержание науки уголовного и гражданского процесса, излагаемой в ближайшей связи с материальным уголовным и гражданским правом. Для государственного права деятельность уголовных и гражданских судов имеет непосредственное значение лишь настолько, насколько дело идет об уголовной и гражданской ответственности должностных лиц, служащей одним из средств обеспечения законности в управлении. Деятельность административных судов, напротив, имеет ближайшее отношение именно к государственному праву. Мы рассмотрим их устройство и деятельность в четвертом отделе в общей связи со всеми другими способами обеспечения законности в управлении. В настоящем же отделе остановимся на выяснении одной только административной функции подчиненного управления.