§ 23. Специальные советы.

§ 23. Специальные советы

Кроме комитета и совета министров, содействующих Монарху в осуществлении его правительственных функций по всем отраслям управления, у нас существуют еще по отдельным ведомствам специальные совещательные учреждения, положения которых также представляются непосредственно на Высочайшее утверждение. Таковы военный совет, адмиралтейств-совет, комитет о сибирской железной дороге и опекунский совет. Но так как о военном и адмиралтейств-совете удобнее сказать там, где будет изложено все военное и военно-морское управление, то здесь мы остановимся только на опекунском совете и на комитете сибирской железной дороги.

Дополнение. На основании ст. 14 Основных законов 23 апреля 1906 г. (Свод законов т. I, ч. 1 изд. 1906 г.). Государь определяет своею единоличною властью устройство армии и флота и издает указы и повеления относительно: дислокации войск, приведения их на военное положение и обучение, прохождение службы чинами армии и флота и всего вообще относящегося до устройства вооруженных сил и обороны Российского государства. Соответственно этому постановления по строевой, технической и хозяйственной частям, а также положения и наказы учреждениям и должностным лицам военного и военно-морского ведомств по рассмотрении военным и адмиралтейств-советами, по принадлежности, непосредственно представляются Государю при том однако условии, что постановления, положения и наказы относятся только к этим ведомствам, не касаются предметов общих законов и не вызывают из казны нового расхода, т. е. такого, который не мог бы быть покрыт из сбережений по смете соответствующего военного или морского министерства. Ст. 96 Осн. зак. по Своду изд. 1906 г.¹*

Опекунские советы (их прежде было два, в Москве и Петербурге) первоначально были императрицей Екатериной II учреждены для заведования собственно воспитательными домами, а в ведомстве Императрицы Марии имелось еще другое высшее совещательное учреждение — главный совет женских учебных заведений. Но в 1873 году совершилось преобразование, в силу которого образован один опекунский совет, как высшее совещательное учреждение по всем делам ведомства Императрицы Марии. По определению действующего устава, опекунский совет есть высшее государственное учреждение для рассмотрения дел, относящихся к управлению ведомством Императрицы Марии и состоящее, что придает ему совершенно особое положение, “под непосредственными Высочайшими Их Императорских Величеств повелениями” (Устав Опекунского Совета 11 дек. 1873 г., § 1 и 2). Таким образом, опекунский совет может получать Высочайшие повеления не только от Государя Императора, но также и от Государыни Императрицы. Эта особенность объясняется тем, что дела управления ведомством Императрицы Марии не суть в собственном смысле дела государственного управления, а скорее дела царской благотворительности.

Опекунский совет состоит, под председательством главноуправляющего ведомством, из неопределенного числа почетных опекунов, назначаемых Высочайшею властью именными указами опекунскому совету (§ 7). Опекунский совет действует в составе двух присутствий — петербургского и московского. Но присутствия эти не образуют постоянных секций с определенным составом. Напротив, состав их определяется только фактическим нахождением почетных опекунов в Петербурге и в Москве, так что даже временно находящийся в Москве почетный опекун может присутствовать в московском присутствии с правом голоса (§§ 7, 20). В небытность главноуправляющего в Москве, в московском присутствии вместо него председательствует один из почетных опекунов по Высочайшему назначению (§ 10). Для рассмотрения дел, требующих общего обоих присутствий соображения, учреждаются по сношению председателя совета с московским присутствием соединенного заседания (§ 10). Для предварительного рассмотрения дел, требующих соображений, могут быть советом составлены особые совещательные комиссии не менее как из 3 членов, избираемых каждый раз советом по предложению председателя из почетных опекунов (§ 11). Особой канцелярии при опекунском совете нет, а дела “заготовляются” в подлежащих экспедициях собственной канцелярии по ведомству Императрицы Марии и докладываются старшими чиновниками этой канцелярии (§§ 14, 38).

На Высочайшее усмотрение в виде особых „докладных статей, соответствующих мемориям государственного совета (§ 52), представляются: 1) дела, превышающие собственную власть опекунского совета; 2) все вообще дела, по которым в совете последует совершенное разногласие в мнениях, и 3) предположение по устройству учебной и воспитательной частям, дела о назначении пенсий и дела, вносимые в совет по усмотрению главноуправляющего, когда по особой важности дела этих трех категорий потребуют Монаршего одобрения (§§ 27, 28).

Дела, связанные с установлением новых расходов для государственного казначейства или касающиеся других ведомств, вносятся из опекунского совета, по принадлежности, в Государственный Совет или в комитет министров, но во всяком случае не иначе, как с предварительного Высочайшего соизволения (§ 28).

К специальным совещательным учреждениям верховного управления принадлежит тоже комитет Сибирской железной дороги, состоящий из председателя и вице-председателя, особо назначаемых Высочайшею властью, и министров внутренних дел, земледелия и государственных имуществ, финансов, путей сообщения, военного, управляющего морским министерством и государственного контролера. Министры могут быть замещены в комитете их товарищами, а военный министр и управляющий морским министерством — начальниками главных военного и морского штабов. Сверх того, председатель комитета может приглашать в присутствие комитета всех лиц, участие которых в рассмотрении дел будет признано полезным. Из них члены Государственного Совета и министры с их товарищами пользуются при этом правом голоса. Управление делами комитета возлагается на управляющего делами комитета министров.

Ведению комитета подлежат: 1) общее руководство делом осуществления Сибирской железной дороги и связанных с нею вспомогательных предприятий; 2) разрешение тех вопросов, касающихся сооружения Сибирской железной дороги, которые подлежащее министры сочтут полезным внести в комитет; 3) разрешение вопроса о вспомогательных предприятиях; 4) распоряжение суммами, назначенными на осуществление этих предприятий.

Дела вносятся в комитет по представлениям министров через управляющего делами комитета. Порядок делопроизводства тот же, что и в комитете министров. По делам законодательным составляется каждый раз, с особого Высочайшего разрешения, соединенное присутствие под председательством председателя комитета из членов комитета и департаментов совета по принадлежности. По вопросам о распоряжении суммами и также по вопросам, разрешение коих превышает пределы власти министров и требует Высочайшего разрешения, постановления комитета представляются на Высочайшее утверждение непосредственно. По всем другим вопросам единогласные постановления комитета приводятся в исполнение без испрошения на то Высочайшего утверждения, в случае же разномыслия и эти дела представляются на Высочайшее усмотрение непосредственно. Когда потребуется, комитет может образовать для подробного изучения того или другого предмета особые комиссии (Учр. Ком. Сибирской жел. Дороги).²*

Дополнение. Совет Государственной обороны учрежден Высочайшим указом 8 июня 1905 года ”в видах обеспечения соответственного государственным потребностям и средствам развития вооруженных сил империи, объединения деятельности высшего военного и морского управления и согласования ее с деятельностью других правительственных учреждений, по вопросам, относящимся к безопасности государства”. Совет подчиняется непосредственно Государю. Учреждение Совета не изменяет круга ведения и порядка рассмотрения дел в Государственном Совете, Государственной Думе, в совете министров и в других высших учреждениях, а равно не изменяет степени и предела власти министров и отношений их к государственным установлениям. Совету предоставляется право возбуждения и представления на Высочайшее усмотрение предположений по вопросам, до государственной обороны относящимся. Заседания для рассмотрения этого рода дел назначаются председателем. Совет сам по себе исполнительной власти не имеет. Приведение Высочайше утвержденных постановлений совета в действие производится теми министрами, к ведомству которых дела по роду своему принадлежат.

Совет состоит из председателя, шести постоянных членов по непосредственному избранию Государя и непременных членов по должности, каковыми являются: министры военный и морской, начальник генерального штаба, начальник главного штаба, начальник морского генерального штаба, начальник главного морского штаба и генерал-инспектора родов оружия. Сверх того, в совет на правах членов могут приглашаться, с Высочайшего каждый раз соизволения, и другие министры и главноуправляющие, а равно высшие начальствующие лица армии и флота. Постоянные члены совета назначаются ежегодно к 1 января из генералов и адмиралов. Они числятся и получают содержание по своим должностям и на время пребывания в совете находятся в ведении его председателя. Председатель совета избирается и назначается Государем. В случае отсутствия или болезни председателя совета, обязанности его исполняет один из членов совета по Высочайшему назначению. В тех случаях, когда в совете председательствует Государь, председатель совета исполняет обязанности члена совета, а приглашение членов совета и лиц по особым указаниям Государя в заседание производится по Высочайшему повелению. Председатель совета имеет личный доклад у Государя.

К ведению совета относится: 1) обсуждение общих мероприятий военного и морского ведомств, намеченных ими к исполнению на известный период для развития военного могущества государства соответственно его политическим задачам; 2) наблюдение за последовательным исполнением указанных выше мероприятий, утвержденных Высочайшею властью; 3) обсуждение главнейших предположений военного и морского ведомств о применении всех средств государства на случай войны, в целях объединения и должного направления подготовительных к войне работ; 4) наблюдение за осуществлением Высочайше утвержденных мер, до обороны страны относящихся; 5) обсуждение изменений в деятельности военного и морского ведомств, вызываемых особыми условиями, которые не могли быть предусмотрены при составлении предположений о мероприятиях на известные сроки. Заседания для рассмотрения этих дел назначаются председателем по соглашению с военным и морским министрами, а необходимые сведения сообщаются подлежащими министрами и начальником генерального штаба в форме записок, заключающих в себе с надлежащею полнотою и ясностью всё соображения и справки для всестороннего обсуждения дела, а также мнение лица, вносящего представление; 6) обсуждение и согласование междуведомственных разногласий по вопросам государственной обороны и 7) заключение по отчетам об осмотре председателем совета или членами его³* войск, крепостей, сооружений и учреждений военного и морского ведомств, причем как представления об осмотре, так и отчеты об этом с заключением совета докладываются Государю.

Председателю совета предоставляется право, по вопросам, до дел совета относящимся, обращаться с запросами к министрам. Военный и морской министры и начальник генерального штаба своевременно извещают председателя совета о важнейших начинаниях и предположениях этих ведомств, имеющих связь с государственною обороною и не вошедших в Высочайше утвержденную программу мероприятий. Так же точно министр иностранных дел осведомляет председателя обо всем, имеющем отношение к государственной обороне.

Заседания совета происходят, по усмотрению председателя, либо в полном составе, либо в составе одних только постоянных членов. На те и другие могут быть приглашены председателем лица, объяснения которых признаны будут необходимыми. Не согласившиеся с постановлением совета члены его обязаны подать письменно в трехдневный срок свое отдельное мнение, которое вместе с журналом представляется председателем на Высочайшее благовоззрение. Все происходящее в совете почитается государственною тайною. В отношении назначения дел к докладу, порядка рассмотрения дел, составления и подписания журналов, представления их на Высочайшее усмотрение и исполнения по ним применяются правила, установленные для упраздненного комитета министров.

Начальник канцелярии совета избирается председателем его по соглашению с военным министром и назначается Высочайшим приказом и указом Правительствующему Сенату. Начальник канцелярии присутствует в заседаниях совета и отвечает за правильное составление журналов и постановлений. По делам совета он сносится с главными управлениями и департаментами министерств отношениями.

Примечания:

¹* См. Н. И. Лазаревского, Лекции по русскому государственному праву, т. I, 1908, стр. 492‑493 и 210‑215. Военный совет состоит под председательством военного министра из членов по Высочайшему назначению. Он пользуется между прочим следующими правами: утверждает окончательно торги на всякую сумму, утверждает окончательно приобретение в казну недвижимых имуществ на сумму не свыше тридцати тысяч рублей; разрешает продажу посторонним ведомствам всяких припасов, вещей и материалов, а также заимообразную выдачу их, если от этого не последует остановки в удовлетворении собственных потребностей министерства; разрешает на всякую сумму продажу и передачу, как в посторонние ведомства, так и из одного ведомства в другое военного же министерства ненужных зданий, вещей и материалов и припасов, а равно принадлежащих ведомству строений с занимаемою ими землею, или без оной и не застроенных дворовых мест; разрешает окончательно отдачу в арендное содержание оброчных статей на всякую сумму, рассрочивает выполнение заключенных с казною обязательств и исполнение казенных взысканий (Ст. 855 Учреждения министерств изд. 1892 г.). По делам казачьих войск военный совет разрешает: 1) по соглашению военного министерства с министрами торговли и промышленности и финансов открытие и закрытие ярмарок в поселениях казачьих войск, а также перевод ярмарок с одного места на другое и изменение сроков ярмарок, если таковые продолжаются более семи дней, — в случаях несогласия между войсковыми начальствами и управляющими казенными палатами; 2) продажу ненужных войсковых зданий, утверждая и торги по сему предмету на сумму свыше тысячи рублей; 3) недоразумения, возникающие при утверждении проектов земельных наделов на казачьих территориях и планов на окружные станицы, горные поселения и т. п.; 4) дела лесоустроительные, как-то: устройство дач, отпуск леса погорельцам, если сумма отпуска будет превышать пятьсот рублей в каждом отдельном случае, или пять тысяч рублей в год; 5) обмен земли в случаях, касающихся посторонних ведомств, частных лиц и обществ; 6) выдачу ссуд станичным обществам в экстренных случаях, вызываемых народными бедствиями, и изменение условий, на которых таковая выдача разрешена. Прим. к ст. 855 по прод. 1906 г. Военный совет имеет общее собрание и частные присутствия. Дела в военном совете решаются большинством голосов с перевесом голоса председателя в случае их равенства. Для законности решений требуется наличность в общем собрании пяти, а в частных присутствиях трех членов, кроме председателя. Мнение большинства вносится в журнал и этим решаются окончательно дела, решение которых зависит от совета. Из частных присутствий дела переносятся в общее собрание совета: 1) когда по решенному в присутствии делу это найдет необходимым председатель; 2) когда по разногласию в частном присутствии не составится большинства и 3) когда большинство членов присутствия признает полезным подвергнуть дело рассмотрению совета в полном его составе. Дела, по коим состоялось окончательное решение военного совета, могут быть перерешены лишь в случае открытия новых обстоятельств, не бывших в виду совета, когда постановлялось решение. По делам, окончательно решаемым советом, мнения членов, несогласных с большинством, вносятся в журналы кратко; по делам же, превышающим власть совета, мнения членов представляются председателю письменно в трехдневный срок по выслушивании дела, прилагаются в подлиннике к журналу и вместе с заключением совета представляются на дальнейшее рассмотрение и решение. Сношения военного совета с высшими государственными учреждениями производятся через военного министра. Ст. 859 и 860 Учреждения министерств изд. 1892 г.

На основании Высочайше утвержденного 5 марта 1907 г. положения адмиралтейств-совета, адмиралтейств-совет есть высшее учреждение флота, подчиненное непосредственно Верховной власти. Никакое правительственное место или лицо не дает адмиралтейств-совету предписаний и на может требовать от него отчетов. Адмиралтейств-совет состоит из председателя и членов. Морской министр есть председатель адмиралтейств-совета. В отсутствие его председательствуем старший по чину из наличных членов. Товарищ морского министра присутствует в адмиралтейств-совете на правах члена совета и в отсутствии министра председательствует в совете в тех случаях, когда он по чину старше присутствующих членов совета. Члены адмиралтейств-совета назначаются по непосредственному Высочайшему усмотрению. Рассмотрению адмиралтейств-совета подлежат: 1) проекты узаконений, штатов и табелей по морскому ведомству, за исключением тех. которые подлежат ведению главного военно-морского суда. Законодательные вопросы по военно-морской судной части, касающиеся изменения штатов или назначения новых расходов из казны, рассматриваются адмиралтейств-советом; 2) программа нового судостроения, как по отношению к числу, типу и вооружению судов, так и относительно последовательности и сроков постройки, а также предположения о перестройке, перевооружении и приобретении готовых судов, и предположения о постройке доков, эллингов и других портовых сооружений, имеющих прямое отношение к боевому флоту; 3) предположения об изменении планов воспитания и обучения в морских учебных заведениях и командах, и вопросы о приеме воспитанников в учебные заведения вне правил; 4) ежегодные программы плавания и боевая комплектация судов; 5) финансовая смета морского министерства и подчиненных ему управлений, а также предположения о способе выполнения хозяйственных операций; 6) предположения о мероприятиях, сметою непредусмотренных; 7) случаи, в которых испрашивается разрешение отступить от утвержденных советом предположений о хозяйственных операциях; 8) случаи несостоятельности подрядчиков и поставщиков и затруднений в подрядах, поставках и предприятиях, а равно меры в их отвращению; 9) дела по претензиям частных лиц к казне и по взысканиям казны с частных лиц; 10) дела о приобретении земельных участков и зданий в морское ведомство и об отчуждении их из этого ведомства; 11) дела о морских призах; 12) дела эмеритальной пенсионной кассы морского ведомства и высший надзор за ходом ее операций; 13) все вообще дела по хозяйственной части, превышающие власть морского министра; 14) отчеты по инспектированию флотов, портов и учреждений морского ведомства и возникающие из этих отчетов законодательные и хозяйственные вопросы относительно средств и способа устранения замеченных недостатков; 15) ежегодные отчеты о наличии в портах запасов топлива, снарядов, боевых запасов, провизии и обмундирования; 16) дела, предлагаемые на обсуждение адмиралтейств-совета морским министром. По делам, подлежащим рассмотрению Правительствующего Сената, мнение адмиралтейств-совета представляется Сенату через морского министра. Адмиралтейств-совету предоставляется: 1) утверждать предположения учреждений министерства о способах выполнения хозяйственных операций по разным заготовкам, на всю назначенную сметою сумму, за весь год или частями, и разрешать в течение года отступление от этих предположений; 2) разрешать сверхштатные отпуска вещей, материалов, припасов и денег, если вещи, материалы и припасы могут быть отпущены из наличных запасов и остатков, а деньги — из соответствующих §§ сметы, без особого ассигнования; 3) разрешать отдачу операций частным компаниям, действующим по утвержденным правительством уставам, а также известным заводчикам и фабрикантам, без представления залогов в обеспечение исправного исполнения подряда, за исключением случаев, когда залоги требуются в обеспечение задаточных денег; 4) разрешать окончательно дела о недопущении подрядчиков к торгам по подрядам и поставкам в случаях, указанных в статье 254 Высочайше утвержденной 29 декабря 1886 года части наказа по управлению морским ведомством; 5) разрешать отдачу принадлежащих портам оброчных статей в наем или содержание; 6) назначать пособия служащими по морскому ведомству из определенных на сей предмет сумм; 7) разрешать недоразумения, возникающие по поводу выдачи служащим довольствия или денежного содержания от казны; 8) в случаях, превышающих власть морского министра, разрешать на всякую сумму: а) назначение подъемных и суточных денег чинам, командируемым по делам службы, а также других временных окладов или единовременных выдач в разных случаях; б) продажу ненужных морскому ведомству вещей, зданий и материалов; в) сложение казенных взысканий по безнадежности, удостоверенной законным порядком, а также штрафов, неустойки и пени по делам подрядным, если от неисправности частных лиц не последовало для казны убытков и затруднений, а равно ущерба для боевой готовности флота, и г) принятие на счета казны убытков, когда они произошли не от злоупотреблений или упущений по службе лиц, коим было вверено хранение казенного имущества; 9) слагать: а) с частных лиц по делам подрядным неустойки, штрафы и пени на сумму до трех тысяч рублей, — если казна понесла убытки или затруднения, но лицо, подвергшееся взысканию, заслуживает снисхождения, и б) с чинов, состоящих на службе, а равно находящихся в запасе или в отставке, а в случае их смерти и с наследников их, взыскания в размере, не превышающем двухгодового оклада содержания лица, подвергшегося взысканию, — вследствие неумышленности действий, нанесших ущерб казне, а равно во внимание к отличной службе или смерти в сражениях или от ран.

На членов адмиралтейств-совета может быть возложено с Высочайшего разрешения инспектирование флотов, портов и прочих учреждений морского ведомства. Члены адмиралтейств-совета имеют право осматривать, во всякое время, военные суда, казармы, госпитали, адмиралтейства, верфи, магазины, заводы, морские учебные заведения и все вообще учреждения морского ведомства. При этом, не делая на месте никаких распоряжений, они сообщают, когда признают полезным, свои замечания морскому министру. Члены адмиралтейств-совета имеют право требовать к своему рассмотрению в помещениях подлежащих учреждений все дела министерства, с которыми они найдут нужным ознакомиться, и им в этом отношении должно быть оказано полное содействие. Члены адмиралтейств-совета имеют право возбуждать вопросы по всем частям управления флотом и морским ведомством. Возбуждаемые вопросы, а равно инспекторские отчеты сообщаются письменно морскому министру, который, если признает нужным, поручает подлежащему учреждению внести их на рассмотрение адмиралтейств-совета, с необходимыми по содержанию их сведениями и объяснениями.

Дела, рассматриваемые адмиралтейств-советом, докладываются делопроизводителями подлежащих управлений министерства, в присутствии начальников этих управлений. В заседания совета могут быть приглашены, по усмотрению председательствующего, лица, объяснения коих будут признаны полезными, причем лица сии пользуются только совещательным голосом. Для действительности заседаний адмиралтейств-совета необходимо присутствие не менее трех членов, считая в том числе председательствующего. Дела, вносимые в адмиралтейств-совет, решаются большинством голосов присутствующих; в случае равенства голосов голос председательствующего дает перевес. В случае разногласия членов адмиралтейств-совета при рассмотрении проектов законов, имеющих решающее значение для судьбы боевого флота, проекты эти вносятся на рассмотрение до трех раз. Делопроизводство по адмиралтейств-совету возлагается на канцелярию морского министерства.

²* [Комитет Сибирской ж. д. закрыт Высоч. указом 15 декабря 1905 г. с объявлением монаршей признательности всем честно потрудившимся как по сооружению великого сибирского пути, так и по осуществлению связанных с Сибирскою железною дорогою вспомогательных предприятий. Дела, вносившиеся в комитет, повелено было впредь направлять в общеустановленном порядке. Собр. узак., № 242].

³* Для осмотра командируются постоянные члены по Высочайшему повелению, испрашиваемому председателем совета.