§ 22.¹ Преобразованный совет министров и другие непосредственно монарху подчиненные учреждения

§ 22.¹ Преобразованный совет министров и другие непосредственно монарху подчиненные учреждения

I. Совет Министров. 19 октября 1905 г. последовал именной Высочайший указ о мерах к укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений “в развитие коренных начал министерского устройства”, согласно которому все министерства и главные управления составляют “единое управление” и ”в целях вящего его объединения, необходимость коего вызывается также предстоящими министрам и главноуправляющим отдельными частями с образованием Государственной Думы, новыми обязанностями”. Целью учреждения Совета Министров является таким образом направление и объединение действий главных начальников ведомств по предметам законодательства и высшего управления, за исключением ревизионной деятельности государственного контроля, ни в каком отношении компетенции Совета Министров не подлежащей.

В состав Совета Министров входят министры и главноуправляющие отдельными частями, принадлежащими к общему министерскому устройству. Главные начальники прочих ведомств участвуют в совете лишь по предметам своего ведомства. При обсуждении отдельных дел в Совет Министров могут быть приглашены по распоряжению председателя его с правом совещательного голоса или для представления объяснений, лица, содействие которых может быть полезно для разрешения дела.

Совет состоит под председательством одного из министров по избранию Монарха или особого, назначенного к тому лица. Председатель Совета, хотя бы он и не заведовал отдельною частью управления, может участвовать по делам всех ведомств в Государственной Думе и Государственном Совете и заступать каждого из главных начальников ведомств на тех же основаниях, как это установлено для министров. В отсутствие председателя место его заступает один из членов совета по Высочайшему назначению. В тех случаях, когда в Совете Министров председательствует Государь, председатель совета участвует в нем на правах члена.

Так как на Совет Министров возлагается направление и объединение действий главных начальников ведомств, то ведомству его подлежат:

1) предварительное рассмотрение главных оснований предположений отдельных министров или особых совещаний, комитетов и комиссий по предметам законодательства и другим, подлежащим ведению Государственной Думы и Государственного Совета, за исключением дел, относящихся до ведомства императорского двора и уделов, государственной обороны и внешней политики, которые вносятся в Совет Министров, когда последует о том Высочайшее повеление, когда начальники подлежащих ведомств признают это необходимым, или когда упомянутые дела касаются других ведомств;

2) обсуждение предположений начальников ведомств, принадлежащих к общему министерскому устройству, о замещении главных должностей высшего и местного управления, за исключением должностей по ведомству императорского двора и уделов, по управлению армиею и флотом и должностей дипломатических;

3) рассмотрение всеподданнейших докладов главных начальников ведомств, имеющих общее значение или же касающихся других ведомств и подлежащих представлению на Высочайшее благоусмотрение. Доклады эти сообщаются председателю Совета Министров и вносятся им на рассмотрение Совета или же по соглашению его с подлежащим министром докладываются последним, непосредственно, Государю, в случае надобности, в присутствии председателя Совета Министров;

4) рассмотрение записок финляндского генерал-губернатора о делах, которые, по тесным связям Великого Княжества Финляндского с прочими частями империи, имея близкое отношение к обоим управлениям, требуют как с той, так и с другой стороны рассмотрения и соображения, когда генерал-губернатор признает это нужным и когда по ним не требуется изменения действующих в Финляндии узаконений¹*. Высочайшие повеления, последовавшие по сим запискам, сообщаются финляндскому генерал-губернатору непосредственно, для объявления их к исполнению по Финляндии установленным порядком. Кроме этого на основании Высочайше утвержденного 20 мая 1908 г. положения Совета Министров;

5) суждение о том, какие из возникающих по Великому Княжеству Финляндскому дел затрагивают вместе с тем интересы империи и посему требуют ближайшего со стороны министерств и главных управлений соображения. Соответственно этому, одновременно с передачею министру статс-секретарю Финляндии, финляндский генерал-губернатор препровождает к председателю совета министров со своим заключением и относящимися к делу документами для обсуждения в Совете в особых экземплярах: 1) проекты законов для Великого Княжества Финляндского как сеймовых, так и административных; 2) проекты Высочайших предложений финляндскому сейму; 3) всеподданнейшие петиции и представления сейма; 4) всеподданнейшие представления Императорского Финляндского Сената, касающиеся: а) предметов управления, имеющих общее значение; б) испрошения Высочайшего разрешения на составление проектов законов и предложений сейму и в) сеймовых петиций и представлений сейма и 5) проекты всеподданнейших докладов по указанным предметам, составляемых финляндским генерал-губернатором или министром статс-секретарем по их собственному почину.

О заключении Совета по данному делу председатель Совета уведомляет финляндского генерал-губернатора или министра статс-секретаря по принадлежности. Без такого заключения дело не может быть доложено Государю. В случае разногласия с советов министров относительно направления или разрешения дела, финляндский генерал-губернатор и министр статс-секретарь представляют по сему делу всеподданнейший доклад. не иначе, как совместно с председателем совета министров или подлежащим имперским министром. О воспоследовавших по их докладам Высочайших повелениях финляндский генерал-губернатор и министр статс-секретарь немедленно сообщают председателю совета министров с препровождением списков с утвержденных законоположений и предложений, а также самих всеподданнейших докладов.²*

Сверх исчисленных дел к предметам ведомства совета министров относятся также: 1) представление во время прекращения занятий Государственной Думы непосредственно Государю о мерах, необходимость которых вызывается чрезвычайными обстоятельствами и которые требовали бы обсуждения в порядке законодательном; 2) постановления в случае не утверждения к началу сметного периода в законодательном порядке государственной росписи о постепенном открытии в распоряжении министерств и главных управлений кредитов в размере, не превышающем в месяц одной двенадцатой части итога последней установленным порядком утвержденной росписи расходов; 3) дела об утверждении уставов акционерных компаний, когда требуется одно дозволение на учреждение компаний без испрошения изъятия из действующих законов; 4) дела о назначении пенсий и единовременных пособий, когда это назначение превышает власть министров; 5) поднесение к Высочайшему утверждению особого списка должностей по государственной гражданской или же общественной службе, занятие которых освобождает от призыва из запаса в армию и действующие команды флота и от службы в государственном ополчении; 6) те постановления центрального съезда пароходчиков и судовладельцев, которые министерство путей сообщения признает полезным сделать общеобязательными; 7) представления министров об оставлении без последствий ходатайств губернских земских собраний; 8) установление порядка и срока представления, а равно и формы ежегодных всеподданнейших губернаторских отчетов; 9) отмена или изменение несоответствующих общим государственным пользам и нуждам или явно нарушающих интересы местного населения постановлений земских собраний, городских дум обеих столиц и городов губернских, областных, либо входящих в состав градоначальств, а равно уездных и безуездных городов, поименованных в особом расписании в тех случаях, когда таковая отмена или изменение не вызывают возвышения земского или городского обложения против определенного земским собранием или думою размера; 10) предположения о разъяснении и развитии устава православного миссионерского общества; 11) дела об отчуждении собственных домов государственного банка, служащих для помещения его учреждений; 12) представления главноуправляющего землеустройством и земледелием: а) о подчинении действию правил о сбережении лесов губерний или уездов, изъятых от действия положения о сбережении лесов, вне зависимости от административного деления означенных местностей; б) об изъятии от действия положения о сбережении лесов частей губерний или уездов, подчиненных действию означенного положения; 13) другие дела, относящиеся к ведению совета министров на основании подлежащих учреждений уставов и положений.

Совет министров приступает к рассмотрению подлежащих его ведению дел по предложениям председателя Совета или по сообщению того министра либо главноуправляющего отдельною частью, к ведомству которого дело относится. Председателю совета министров предоставляется обращаться к начальникам отдельных ведомств и частей управления о предоставлении необходимых ему сведений и объяснений. Если по делам, рассмотренным в совете министров, не состоялось единогласного заключения, то на дальнейшее направление их испрашивают указаний Государя.

II. Департаменты Государственного Совета. Состав. В состав Государственного Совета входят два департамента; первый и второй. Они образуются из председателей и членов, ежегодно назначаемых Высочайшею властью из числа членов Государственного Совета по Высочайшему назначению. Должность председателя департамента, в случае его болезни или отсутствия замещает старший в чине из наличных членов, если другой член Государственного Совета не будет назначен для этого Государем. В департаменте могут принимать участие, по приглашению председателя, также члены, к составу департамента не принадлежащие. В департамент могут быть приглашены председателем его без права голоса лица, от коих по свойству дела можно ожидать полезных объяснений. Относительно приглашения в департаменты лиц, могущих принести пользу своими объяснениями, министры и главноуправляющие сносятся с председателем подлежащего департамента.

Ведомство. Ведению первого департамента подлежат: 1) дела об учреждении заповедных имений; 2) дела об утверждении в почетных достоинствах (княжеском, графском и баронском) и о передаче дворянами фамилий, гербов и титулов; 3) дела, поступающие из общих собраний Правительствующего Сената на основании учреждения его; 4) дела об ответственности за преступные деяния, совершенные членами Государственного Совета и членами Государственной Думы при исполнении или по поводу исполнения ими лежащих на них обязанностей, а также об ответственности за нарушение долга службы председателя совета министров, министров, главноуправляющих отдельными частями, наместников и генерал-губернаторов и о предании суду за преступления должности прочих высших чинов, занимающих должности первых трех классов; 5) дела об употреблены имуществ или капиталов, пожертвованных для определенной надобности казне, земству, городу или какому-либо обществу, учреждению и т. п., если употребление сих имуществ или капиталов, сообразно указанному жертвователем назначению, сделается, по изменившимся обстоятельствам, невозможным. Ведению второго департамента подлежат: 1) кассовый отчет министра финансов; 2) годовые отчеты государственного банка и государственных сберегательных касс; 3) годовые отчеты государственных дворянского земельного и крестьянского поземельного банков; 4) отчеты с. петербургской и московской ссудных казен при разногласии между министром финансов и государственным контролером; 5) годовой отчет по операции выдачи ссуд на сельскохозяйственные улучшения; 6) дела о разрешении постройки частных железных дорог, если не требуется ассигнования средств из казны, а равно дела об устройстве подъездных путей в тех случаях, когда для сего требуется Высочайшее разрешение; 7) дела об избрании способов удовлетворения правительства по его претензиям к железным дорогам, принятым в казенное заведование от несостоятельных обществ; 8) дела об образовании, отводе и продаже, а равно отводе в пользование участков казенной земли согласно правилам устава сельского хозяйства. Кроме указанных, ведению департаментов подлежат также дела, вносимые в них на основании особых узаконений или по особенным Высочайшим повелениям. Дела эти распределяются между департаментами по постановлению соединенного присутствия департаментов.

Порядок производства дел. Дела поступают в департаменты от министров и главноуправляющих. В случае заявленного желания внесенное министром или главноуправляющим дело возвращается им, если оно не заслушано, но дело, в департаменте заслушанное, возвращается министру, либо главноуправляющему, по их желанию, лишь с разрешения департамента. Заседания департаментов назначаются, открываются и закрываются их председателями. В заседания департаментов Государственного Совета ни посторонние лица, ни представители печати не допускаются. Министры и главноуправляющие не обязаны присутствовать по делам их в департаментах, но могут, если признают нужным, представлять свои разъяснения лично или через товарищей или начальников отдельных частей центрального управления. Равным образом департаменты, если признают это нужным, могут через своих председателей приглашать министров и главноуправляющих в свои собрания. Дела в департаментах решаются по большинству голосов. Министры и главноуправляющие отдельными частями имеют право участвовать в голосовании только в том случае, если состоят членами Государственного Совета. — Когда первый департамент Государственного Совета усмотрит, что в деле, из Сената поступившем, есть такие документы, кои не были Сенатом достаточно уважены и рассмотрены или вовсе не были в виду оного при решении дела, то департамент может обратить дело в Сенат к новому рассмотрению и решению. По каждому выслушанному в департаменте делу составляется отдельный журнал, который подписывается председателем и членами. Положения департаментов представляются в мемориях непосредственно на Высочайшее благоусмотрение. Исключение составляют: 1) дела, вносимые в департамент лишь для сведения его; 2) дела, по коим представление министра или главноуправляющего отдельною частью, по соглашению с ним, ему возвращаются; 3) дела, которым дается лишь законное направление, когда направление это, по свойству его, не требует Высочайшего разрешения. Мемории департаментов подписываются председателями подлежащих департаментов и скрепляются государственным секретарем. Исполнение по делам департаментов совершается либо именными указами, либо объявляемыми председателями департаментов Высочайшими повелениями.

III. Особое присутствие по делам о принудительном отчуждении недвижимых имуществ и вознаграждении их владельцев состоит из назначаемых Высочайшею властью четырех членов из числа назначенных в Государственный Совет, с возложением на одного из них, по Высочайшему усмотрению, обязанностей председателя. Рассмотрению присутствия подлежат дела о принудительном отчуждении недвижимых имуществ, временном их занятии и установлении права участия в пользовании ими для государственной или общественной пользы, а также дела о вознаграждении частных лиц за имущества, отчуждаемые или временно занимаемые для государственной или общественной пользы. На особое присутствие распространяются правила, постановленные в отношении департаментов Государственного Совета.

IV. Особое присутствие для предварительного рассмотрения всеподданнейших жалоб на определения департаментов Правительствующего Сената состоит из председателя и четырех членов, назначаемых Высочайшею властью из числа членов, назначенных в Государственный Совет, и сенаторов. Главноуправляющий канцеляриею его Величества по принятию прошений участвует в заседаниях присутствия, когда признает это нужным. Кроме жалоб, поступающих от главноуправляющего канцеляриею Его Величества по принятию прошений, никакие другие жалобы, прошения, объяснения, документы или иные бумаги особым присутствием ни от кого не принимаются. Участвующие в деле и посторонние лица, равно как представители печати, в заседания присутствия не допускаются. По жалобам, принесенным по истечении четырех месяцев со времени объявления обжалованного определения или со времени приведения его в действительное исполнение, присутствие постановляет заключение об оставлении их без последствий. Доклад по жалобам, принесенным с соблюдением установленного срока, производится устно и заключается в изложении сущности жалобы, обстоятельств дела и возникающих в деле по содержанию жалобы вопросов. По докладе и обсуждении жалобы присутствие, не разрешая дела по существу, постановляет заключение о том, в какой мере изложенные в жалобе объяснения могут служить достаточным основанием к переносу дела на рассмотрение общего собрания Сената. Единогласные заключения присутствия, а также последовавшие между членами разные мнения повергаются на усмотрение Государя. Высочайшие повеления, последовавшие по заключениям особого присутствия, сообщаются главноуправляющему канцелярией Его Величества по принятию прошений, для объявления лицам, принесшим жалобы. Сношения присутствия со всеми местами и лицами производятся через председателя присутствия.

V. Государственная Канцелярия. Сверх обязанностей по делопроизводству в Государственном Совете, в департаментах и особых присутствиях, на государственную канцелярию возлагается также разработка и издание свода законов и местных узаконений Российской Империи и полного собрания законов. Главное управление государственною канцеляриею возлагается на государственного секретаря. Труд государственного секретаря разделяет товарищ государственного секретаря, состоя на правах товарища министра. Государственный секретарь, товарищ государственного секретаря, статс-секретари, помощники статс-секретарей и начальник государственной типографии определяются и увольняются указами Государственному Совету за собственноручным Высочайшим подписанием. Определение и увольнение всех прочих чинов государственной канцелярии и государственной типографии зависит от государственного секретаря. Ему принадлежит также высшее заведование государственною типографиею, библиотекою Государственного Совета и зданиями Мариинского дворца, в котором происходят заседания Государственного Совета, архива Государственного Совета и отдельного дома государственной канцелярии. В составе государственной канцелярии образуются отделения, управляемые статс-секретарями или, по распоряжению государственного секретаря, помощниками статс-секретарей на правах статс-секретарей, которые, как и другие должностные лица государственной канцелярии, распределяются по отделениям государственным секретарем. При государственной канцелярии состоят пристав Государственного Совета с помощниками и присяжные стенографы. Лицам государственной канцелярии воспрещается разглашать сведения, которые стали им известны по служебному их положению, если сведения эти оглашению не подлежат.

Свод законов и местных узаконений, а также продолжения к своду и полное собрание законов составляются, по распоряжениям государственного секретаря, на основании особо установленных правил. По предметам, относящимся до издания свода и полного собрания законов и подлежащим непосредственному разрешению Государя, государственный секретарь испрашивает повелений всеподданнейшими докладами. Когда, при изготовлении нового издания свода или при внесении в него новых узаконений, встретятся вопросы, не подлежащие разрешению порядком кодификационным³*, а также когда при этом обнаружится неполнота или недостаточность действующего закона, государственный секретарь или министр, до ведомства которого предмет относится, входит с представлением о разъяснении, изменении или дополнении подлежащих статей свода или других узаконений. По вопросам, по которым представится нужным иметь в виду заключение министерств и главных управлений, государственный секретарь входит с ними в сношение, а в случае признанной им надобности препровождает к ним на рассмотрение и сами проекты нового издания отдельных частей свода. Новые издания отдельных томов или частей свода законов обнародуются Правительствующим Сенатом, установленным порядком, на основании Высочайших повелений, объявляемых государственным секретарем. Свод законов, по его издании, дополняется вновь выходящими узаконениями посредством продолжений очередных и сводных, которые издаются по мере надобности и обнародуются указанным порядком.

Примечания:

¹* Записки эти рассматриваются в Совете не иначе, как в личном присутствии финляндского генерал-губернатора, и положения Совета по ним основываются о Финляндии на соображениях законов и обстоятельств, положенных в самых записках генерал-губернатора. В них должны быть изложены во всей подробности местные законы и прочие сведения, относящиеся к предмету, по коему испрашивается разрешение, для объема оного во всей полноте.

²* За “неуместное суждение относительно Высочайше утвержденного положения совета министров о порядке направления финляндских дел, касающихся интересов Империи”, высказанное тальманом при открытии очередного сейма от имени сего последнего, в нарушение § 24 сеймового устава, и несмотря на сделанное ему предупреждение, очередной сейм был распущен 9 (22) февраля с назначением новых выборов на 1 мая и созывом нового сейма на 1 июня н. с. 1909 года.

³* Выражение кодификационный порядок не должно поселять ложных представлений. Издание свода и продолжений к нему не есть кодификация. Последняя в смысле издания “органических” уложений с логически связанной системой определений предполагает деятельность законодательных органов государства. Напротив того, издание свода и его продолжений по существу своему участия законодателя не предполагает, так как задача его заключается в определении соотношения действующих уже законов во времени, т. е. в констатировании того влияния, какое оказал позднейший закон на законы прежде изданные в смысле дополнения их, замены, изменения или отмены. Когда государственная канцелярия в изданиях свода и в продолжениях к нему отмечает, что такая-то статья изменена, то она констатирует только, что такая перемена в действующем праве произошла eo ipso с изданием нового закона. Такая деятельность не только не предполагает участия законодателя, но и вообще деятельности каких-либо органов государства. Она с успехом могла бы быть выполнена и частными лицами, если бы по размерам задачи она была бы им под силу и если бы они в состоянии были обеспечить непрерывность ее выполнения. С другой стороны, характер деятельности по изданию свода не меняет своей природы в зависимости от того, что он издается органами государства и имеет официальный характер. Несмотря на последний, издания свода не могут претендовать на юридическую силу, присущую аутентическому тексту законов, напечатанному в Собрании узаконений и в действительности они ее не имеют. То обстоятельство, что судебные и административные учреждения в случае ссылка на законы цитируют их не по Собранию узаконений, а по своду, пользуясь принятою в нем нумерациею статей, решающего значения не имеет и не свидетельствует о превосходстве свода над подлинным текстом закона. Так как перемены, происшедшие в действующих законах под влиянием закона нового отмечаются в своде и его продолжениях в огромном большинстве случаев правильно, не вызывая против себя возражений, то вопрос о том, цитируется ли в повседневной практике свод или подлинный текст закона, представляется безразличным, не имея практического значения, хотя и в этих случаях преимущество закона над сводом стушевывается лишь принятым порядком цитирования. Решающее значение имеют случаи, когда между сводом и подлинным текстом закона обнаруживается противоречие. Превосходство подлинного закона над сводом выступает здесь с полною рельефностью. Если происшедшие под влиянием издания нового закона перемены отмечены в своде неправильно, то закон применяется по тексту Собрания узаконений, а не по своду. Но это указывает вместе с тем на то, что и в тех случаях, когда приведенные в своде перемены отмечены правильно, он применяется не в силу превосходства своего; а в силу соответствия подлинному смыслу закона. Оказанное подтверждается и практикою Правительствующего Сената, кассационные, старые судебные и административные департаменты которого признавали за собою “право поверять текст кодификационных изданий и, в случае обнаружения в нем ошибок, применять закон по подлинному тексту законодательных актов, восстанавливая их истинный смысл” (М. А. Лозина-Лозинский, Кодификация законов по русскому государственному праву, Журн. Министерства Юстиции, 1897, № 5, стр. 157, который приводит также ряд случаев из практики). Но если сказанное верно относительно абсолютного периода нашей истории, то оно еще более несомненно со времени учреждения народного представительства. С этого момента характер свода и его продолжений как своего рода комментария к законам обнаруживается с полной рельефностью и характер его нисколько не изменяется от того, что, согласно п. 7 прил. к ст. 69 Учреждения Прав. Сен., сохранившей свою силу, “решения суда и всякой власти” должны основываться “на статьях действующего свода”, ибо этим устанавливается только презумпция в пользу правильности свода и соответствия его смыслу действующих законов, — презумпция, допускающая однако опровержение и сохраняющая поэтому силу лишь до тех пор, пока основательность ее в том или другом случае не будет опровергнута. Сказанное не должно служить возражением против возможных и желательных улучшений в порядке изданий нашего свода и его продолжений. Однако подчинение свода законодательному порядку, не гарантируя его технического усовершенствования и сообщив ему внешнюю обязательность, равную закону, подвергло бы риску так назыв. “приобретенные”, т. е. основанные на прежде изданных законах права, нарушение которых оказалось бы в этом случае бесповоротным. “Высота деятельности судей и науки” гораздо больше выигрывает от сохранения за сводом его нынешнего характера, нежели от подчинения его законодательному порядку, sic volo sic jubeo которого может причинить подчас смерть и судейскому толкованию и науке. Срв. ст. С. А. Муромцева, Предстоящее сокращение кодификационной разработки текущего законодательства. “Право” 1907 г. № 37; М. Б. Горенберг, К вопросу о контрасигнатуре и ответственности министров, там же, 1907 г. № 44, стр. 2811, вын.; А. И. Каминка, Сила свода законов, там же 1908 г. № 1; Г. Б‑ть, Закон и свод законов, Журн. министерства юстиции 1908 г. № 2, стр. 27 и след.