§ 22. Компетенция и делопроизводство комитета.

§ 22. Компетенция и делопроизводство комитета

Комитет министров, подобно Государственному Совету и совету министров, есть совещательное учреждение при Монархе, не имеющее собственной власти. Поэтому “никакое заключение комитета не приводится в исполнение до тех пор, пока оно не рассмотрено Государем Императором и не удостоено Высочайшего утверждения” (Учреждение Комитета Министров, ст. 59). Но начало это применяется к комитету не с такою последовательностью, как к Государственному Совету и совету министров. Некоторые дела, в виде исключения, предоставлено комитету решать собственною властью. Первоначально круг этих дел был довольно широк. По Учреждению 1812 года все текущие дела, к которым тогда относились те, “по коим нужно общее соображение или содействие разных министерств или в разрешении и исполнении которых министр встретит сомнение”, решались собственною властью комитета. Но Учреждение 1812 г. было издано перед отбытием Государя в армию, почему комитету и была присвоена особенная власть. Частые отлучки Александра I из столицы и из России вызывали и потом указы о предоставлении комитету особой власти (П. С. З. №№ 26.392; 27.015; 27.901; 28.353, 29.123; 29.154; 29.581; 30.026; 30.314; 30.469). Заключающееся теперь в ст. 59 Учр. Ком. правило, что все положения комитета представляются на Высочайшее утверждение, по-видимому, установлено неопубликованной Высочайше утвержденной запиской председателя комитета министров 5 июня 1827 года. По крайней мере на нее только сделана ссылка и в Учр. Ком. в Своде 1832 г., и в действующем издании 1892 г. По Своду 1832 г., решению собственной властью комитета были предоставлены единогласные положения; 1) по делам о раскольниках и 2) о назначении пенсий, разве предполагалось испросить какое-либо изъятие из существующих законов (ст. 204). В Учреждении Комитета изд. 1842 года к этому присоединились еще дела о совращенных из православия (ст. 48); приговоры по этим делам уголовных палат на основании П. К. М. 5 июля 1838 г. (№ 11.390) вносились начальниками губерний в комитет. В Учреждении Комитета изд. 1857 г. к делам, решенным комитетом собственною властью, отнесены только дела о пенсиях. Так как сравнительно с изданием 1842 г. в издании 1857 г. прибавилось под ст. 48 только одна новая ссылка на неопубликованный указ 7 июля 1853 г. о раскольниках, то в нем и надо видеть основание исключения дел о раскольниках из числа решаемых комитетом собственною властью. Судебные же приговоры по делам о совращении из православия теперь более не представляются ни в комитет, ни на Высочайшее усмотрение.

Ст. 60 действующего издания Учреждения Комитета Министров 1892 г. говорит только, что из общего правила о решении дел не иначе как с Высочайшего утверждения “исключаются только положения о принятии к сведению каких-либо донесений, а также по делам, окончательное решение коих предоставлено самому комитету”, не перечисляя этих дел. Какие же это дела? Под статьей приведены ссылки в большинстве на не обнародованные Высочайшие повеления. Только пять ссылок сделаны на указы, помещенные в Полном Собрании Законов. Из них первый указ 10 авг. 1823 г. (№ 29.580) предписывает приводить в исполнение без Высочайшего утверждения положения комитета по делам, которые передаются министром на предварительное соображение. П. К. М. 5 июля 1838 г. (№ 11.390) относится к вносившимся прежде в комитет начальниками губерний приговорам уголовных палат по делам о совращении из православия. Но дела эти теперь отошли из ведения комитета. П. К. М. 15 апреля 1866 г. (№ 43.191) говорит собственно не о решении дел собственною властью комитета, а о предоставлении решения дел, вносившихся прежде в комитет, власти министров. Только П. К. М. 7 июля 1867 г.¹* и М. Г. С. 7 июня 1872 года (№ 50.958) действительно предоставляют комитету собственною властью разрешать дела об отклонении земских ходатайств и о предварительном задержании и запрещении выпуска в свет вредных книг и изданий. Но, кроме того, как это видно из приведенных по ст. 60 Учр. Ком. изд. 1892 г. ссылок, границы предоставленной комитету самостоятельной решительной власти определяются также Положениями Комитета Министров 19 ноября 1838 г. и 21 мая 1857 года. Назначение пенсий и единовременных пособий, на основании общего пенсионного устава, кроме случаев, заслуживающих особенного Высочайшего внимания, предоставлено с 1857 г. собственной власти министров. С другой стороны, решению собственною властью комитета предоставлены: 1) применение правил, изданных для одной части или ведомства, к другим подобным обстоятельствам того же или другого ведомства в таких, однако же, случаях, когда по правилам тем на приведение оных в действие не требуется каждый раз особого Высочайшего разрешения; 2) дозволение православным церквам, монастырям и архиерейским домам приобретать недвижимости; 3) дозволение церквам иностранных исповеданий принимать пожертвования; 4) рассрочка с процентами и без процентов разных ссуд, выданных по случаю пожаров, неурожаев и других общественных бедствий; 5) о присвоении классов должностям и разрядам по пенсиям и мундирам.

Дела, подлежащие ведению комитета, закон разделяет на две группы: дела текущие и дела в особенности подлежащие рассмотрению комитета (ст. 23). По замечанию Градовского, дела текущие определяются степенью власти, требуемой для их разрешения, дела в особенности предоставленные — их родом²*. К делам текущим ст. 24 Учр. Ком. относит: 1) дела, по коим нужно общее соображение или содействие разных министерств; 2) дела, в разрешении и исполнении коих министр встретит сомнение, и 3) дела, разрешение коих превышает пределы власти, вверенной в особенности каждому министру и требующие Высочайшего разрешения. Изложение этой статьи дает основание предположить, что не все дела текущие требуют для своего разрешения действия Высочайшей власти, а только третья их категория. И так действительно было по первоначальному Учреждению Комитета 1812 года. К делам текущим в нем были отнесены только дела двух первых категорий, и все текущие дела разрешались тогда собственною властью комитета по большинству голосов. Но в царствование Николая I это изменилось. Уже в Своде 1832 г. в Учреждении министерств было постановлено, что в комитет вносятся лишь те текущие дела, для разрешения которых “законы и учреждения недостаточны или когда, по силе самых сих законов и учреждений, предмет требует Высочайшего разрешения” (ст. 1648); дела же, разрешаемые “по существующим законам и учреждениям”, вносятся в Сенат (ст. 1647). Эти постановления воспроизведены без всяких изменений в действующем издании Учреждения министерств в ст. 208 и 209. Таким образом, следует признать, что невозможность разрешения силою существующих законов, и необходимость Высочайшего разрешения есть непременное условие внесения текущих дел в комитет.

Дела, в особенности предоставленные комитету, перечислены в ст. 26 Учр. Ком. под 21 рубриками. Перечень этот, однако, далеко не полон. В нем опущены: 1) представления министра внутренних дел об увольнении из русского подданства; 2) дела о дворянских складках (Зак. сост., ст. 152); 3) об установлении усиленной и чрезвычайной охраны (I Прилож. к 1 Уст. пред. и прес. прест., ст. 2); 4) о составлении списка должностей, несовместимых с участием в частных промышленных обществах (Уст. служб. гражд., ст. 28); 5) составление списка городов, в которых отмена постановлений дум предоставлена министру внутренних дел (Город. Полож., ст. 88, прим.); 6) составление расписания городских поселений, где вводится упрощенное общественное управление (Город. Пол., ст. 22); 7) дела о переименовании селений в города (1863, ноября 11, № 40.261); 8) разрешение отчуждения церковных земель (т. IX, ст. 401); 9) испрошение пенсий лицам тюремной стражи, потерпевшим на службе (Уст. сод. страж., ст. 36); 10) принятие на службу по технической, горнозаводской, соляной и. монетной части лиц, не имеющих права государственной службы (Уст. служб. гражд, ст. 58); 11) разрешение найма частных земель под разработку минеральных богатств на срок, свыше установленного законом (Уст. горн., ст. 196); 12) разрешение недоразумений между подлежащими министрами по применению правил о нарядах, даваемых морским и военным ведомствами казенным горным заводам (Уст. горн., ст. 891, прим. Прод. 1895 г.); 13) разрешение несогласий главноначальствующего гражданскою частью на Кавказе с министрами (Уст. упр. Кавк., ст. 10).

В общем, дела в особенности предоставленные комитету могут быть сведены к следующим группам: 1) дела общего спокойствия и безопасности, в частности о запрещении выпуска в свет вредных изданий и о воспрещении сообществ (пп. 1, 12, 13, 18), об установлении мер исключительной охраны, об установлении нормальной таксы вознаграждения за убиваемый зачумленный гуртовой скот; 2) дела о народном продовольствии (п. 1); 3) дела по устройству путей сообщения: железнодорожные (разрешение построек и главные мероположения, если с этим не связано установление расходов для государственного казначейства) и по признанию общеобязательными постановлений центрального съезда пароходчиков и судовладельцев (пп. 3 и 14); 4) дела об учреждении акционерных компаний без предоставления им привилегий (п. 2); 5) дела о пожертвованиях, когда они заслуживают особого Высочайшего внимания, или когда требуется изменить их назначение (пп. 9, 16); 6) дела по охранению православия, о расколе и о развитии устава православного миссионерского общества (пп. 8, 19); 7) дела служебные: о назначении пенсий, о составлении списка должностей — освобождающих от призыва на службу из запаса и несовместимых со службой в частных обществах, временное удаление чиновников, назначаемых Высочайшею властью (пп. 6, 8); 8) дела финансовые: составление такс вознаграждения за лошадей, поставляемых для войска на случай войны (ст. 25, п. 3); утверждения штатов установлений, учреждаемых на определенный срок, передача посторонним ведомствам и отвод лицам казенного недвижимого имущества (пп. 5, 10); 9) дела об увольнении из русского подданства; 10) записки финляндского генерал-губернатора о делах Великого Княжества, имеющих близкую связь с прочими частями империи (ст. 27); 11) дела по надзору за органами самоуправления: установление дворянских складок, отклонение земских ходатайств, отмена постановлений земских собраний (п. 15), и, наконец, 12) надзор за деятельностью губернаторов и губернских правлений; выговоры губернаторам и губернским правлениям, определение порядка представления, срока и формы всеподданнейших отчетов губернаторов; и, что особенно важно, обсуждение мер к исполнению последовавших по этим отчетам Высочайших замечаний (пп. 7 и 17).

Дела в комитет поступают или по представлениям министров, или по особым Высочайшим повелениям (ст. 30).³* На внесение министром дела в комитет не требуется предварительное Высочайшее соизволение. Министры вносят дела в форме подписанных ими записок (ст. 31). Когда испрашиваемое разрешение должно быть облечено в форму именного указа, к записке прилагается и проект указа (ст. 36). В других случаях заключение министра в записке должно быть изложено так, чтобы в случае утверждения оно прямо могло бы быть обращено в исполнение (ст. 37). Все представления доставляются управляющему делами комитета (40) не позже как накануне собрания, кроме тех дел, которые не терпят ни малейшего отлагательства (ст. 41). Дела к слушанию в комитете подготавливаются в канцелярии начальниками отделений под руководством управляющего делами (ст. 83, 84). Составленные таким образом доклады рассылаются до слушания дела всем членам комитета в печатных записках. Дела докладываются начальниками отделений, но может докладывать и сам управляющий делами, который всегда присутствует при докладе и дает нужные объяснения (ст. 86‑88). Руководство прениями принадлежит председателю комитета, пользующемуся такою же властью, как и председатель Государственного Совета (ст. 42‑44). В журнал вносятся мнения большинства и сокращенно все мнения, которые независимо от особых мнений кто-либо из членов записать пожелает (ст. 47). Дела комитета представляются Государю в подлинных журналах (ст. 49, 54), за подписью всех тех членов, кои при слушании дела находились, а также и приглашенных к участию в суждении дела посторонних лиц (ст. 56). Состоявшиеся по ним Высочайшие повеления излагаются в форме Высочайше утвержденных положений комитета министров. Положения комитета приводятся в исполнение подлежащими министрами, которым и сообщаются для этого выписки из журналов комитета, за подписью управляющего делами с прописью всех рассуждений, происходивших в комитете (ст. 61, 62).

Заседания комитета, функционирующего, как мы уже говорили, только в составе общего присутствия, происходят раз в неделю, по вторникам. Члены комитета и министры и председатели департаментов Государственного Совета, все люди очень занятые. Поэтому не может не обратить на себя внимания отсутствие при комитете секций, отделений, комиссий, которые бы предварительным детальным обсуждением представлений министров могли бы подготовить их к докладу в общем присутствии комитета. В аналогичных комитету учреждениях Запада везде имеются такие комиссии или секции. Так, в Швеции дела, предварительно доклада их в общем присутствии совета, обсуждаются в комиссии, составленной из лиц, наиболее заинтересованных в деле и наиболее компетентных. Во Франции государственный совет, кроме общего собрания, имеет еще пять секций, в Италии и Испании — четыре.

Возможность для комитета обойтись с одним общим присутствием объясняется тем, что дела подготавливаются и докладываются в нем чинами канцелярии. Но это, конечно, приводит еще к большему, чем в государственном совете, преобладанию канцелярии. Между тем дела, подлежащие обсуждению комитета, представляются крайне разнообразными, и многие из них требуют чисто технических сведений или знакомства с особенными местными условиями. Поэтому неудобства, связанные с отсутствием в комитете специальных секций с соответствующим составом, не могли не ощущаться на практике. Потребности все расширяющегося государственного управления привели уже отчасти к восполнению этого недостатка, правда, в своеобразной, как бы скрытой, форме. К ведению комитета отнесены, между прочим, железнодорожные дела, которые так сложны, требуют столько специальных знаний и вместе с тем имеют такое значение для всего народного хозяйства, что обсуждение их прямо в общем присутствии комитета не могло не оказаться не удовлетворяющим цели. И вот, с самого возникновения у нас железнодорожного дела организуются особые железнодорожные комитеты, сначала для обсуждения проектов постройки отдельных железных дорог, затем общие железнодорожные комитеты. В 1852 году образуется комитет для рассмотрения предположений о сооружении железных дорог, в 1856 году переименованный в главный комитет железных дорог. Затем 18‑го декабря 1858 года был учрежден комитет железных дорог, закрытый 29‑го января 1874 года, но и после этого члены его призывались в комитет министров для участия в обсуждении железнодорожных дел в 1874‑1878 годах. Комиссией под председательством графа Баранова, выработавшей действующий теперь Устав Российских железных дорог, предположено было образование особого высшего железнодорожного совета, совершенно независимого от министерства путей сообщения. Но в Государственном Совете это предположение встретило возражения и, как результат компромисса, явилось образование в 1885 г. совета по железнодорожным делам под председательством министра путей сообщения, но с представителями от других ведомств и с переносом дел, в случае разногласия, на рассмотрение комитета министров. Совет этот имеет значение “учреждения междуминистерского”, как на это прямо указано в журнале соединенных департаментов.⁴* Таким образом, совет этот является в сущности секцией комитета министров, состоящей только при министерстве путей сообщения. Раз практически был проложен путь к устранению неудобств, проистекающих от неимения в комитете специальных секций, жизнь не замедлила воспользоваться им и для других дел. Всего через четыре года по учреждении железнодорожного совета организуется совершенно аналогичный совет по тарифным делам уже при министерстве финансов, но с точно таким же ”междуминистерским” характером, и ставится в совершенно такое же отношение в комитету министров. Этим лучше всего доказывается практическая потребность в подобных “междуминистерских” советах, подчиненных, собственно говоря, комитету министров.

Дополнение. Высочайшим указом 19 октября 1905 г. о мерах к укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений, которым преобразован совет министров, повелено было: 1) изъять из ведения комитета министров следующие дела, указанные в его учреждении в п. п. 1 и 2 ст. 24, т. е. дела, по коим нужно общее соображение или содействие разных министерств, и дела, в разрешении и исполнении коих министр встретит сомнение; б) в п. п. 1 и 2 ст. 25, т. е. дела, вносившиеся в Комитет Министров по военной части, по коим нужно общее соображение или содействие разных министерств, и дела, предполагающие новый распорядок и дополнение правил, действующих по гражданскому управлению, а также ограничение, распространение или отмену мер, прежде по сему управлению принятых и Высочайшею властью утвержденных; в) в п. п. 1, 7 и 12 ст. 26, т. е. из дел в особенности подлежавших рассмотрению комитета министров: дела, относящиеся до общего спокойствия и безопасности, до продовольствия народного и по всякому чрезвычайному происшествию; высшие административные дела по расколу и дела о воспрещении сообществ и наконец, г) те из текущих дел по всем частям министерского управления (п. 1 ст. 28) и дел, разрешение коих превышает пределы власти, вверенной в особенности каждому министру и требующих Высочайшего разрешения (п. 3 ст. 24), которые подлежат ведению преобразованного совета министров; 2) предоставить совету министров войти в соображение и представить в установленном порядке о распределении между другими учреждениями и о порядке разрешения дел, временно оставляемых в ведении Комитета Министров. — Высочайшим указом 28 апреля 1906 г. велено было Комитет Министров упразднить; из дел, которые вносились в Комитет Министров и соединенное присутствие Комитета Министров и Департамента Государственной Экономии Государственного Совета направлять: 1) в общем законодательном порядке дела, подлежащие обсуждению Государственной Думы и преобразованного Государственного Совета; 2) в Департаменты Государственного Совета и особое его присутствие по делам о принудительном отчуждении недвижимых имуществ: А) дела о разрешении постройки частных железных дорог (Учр. сов. и Ком. М., ст. 26 п. 3) и по связи с ними дела: а) об избрании способов удовлетворения правительства по его претензиям к железным дорогам, принятым в казенное заведование от несостоятельных обществ; б) о принудительном отчуждении имуществ для сооружения железнодорожных линий и подъездных путей общего пользования; Б) дела об образовании, отводе и продаже участков казенной земли, а также о предоставлении в потомственное пользование свободных казенных участков; В) дела об употреблении имуществ или капиталов, пожертвованных для определенной надобности казне, земству, городу или какому-либо обществу, учреждению и т. п., если употребление их согласно воле жертвователя сделается, по изменившимся обстоятельствам, невозможным; 3) дела по определениям Сената, подлежащие представлению на Высочайшее разрешение и представлявшиеся через Комитет Министров, представлять через министра юстиции; к назначению же первоприсутствующих, которому ежегодно предшествовало представление через Комитет Министров полного списка сенаторов, применить порядок, установленный Учреждением суд. уст., согласно которому сенаторы и первоприсутствующие назначаются Государем по непосредственному его усмотрению; 4) дела об утверждении выборов на должности председателей и товарищей председателей С.‑Петербургского и Московского коммерческих судов и о заслуживающих Высочайшего внимания по сумме или по цели пожертвованиях частных лиц представлять на Высочайшее усмотрение через министров и главноуправляющих; 5) прочие дела, подлежащие внесению в Комитет Министров, а также дела о назначении усиленных пенсий и пособий служащим и их семействам отнести к ведению Совета Министров и 6) Канцелярию Комитета Министров сохранить, переименовав ее в канцелярию Совета Министров и подчинив ее председателю совета. (Собр. узак. 1906 г. № 97).

Примечания:

¹* Это П. К. М. напечатано в П. С. З. 1870 года, под № 44.814, но под ст. 60 У. К. М, не сделано почему-то ссылки на П. С. 3.

²* Начала, т. II, стр. 241.

³* [Правила, относящиеся до назначения дел к докладу, порядку рассмотрения дел, составлению и подписанию журналов, представлению их на Высочайшее благоусмотрение и исполнению по ним сохраняют свою силу; и по упразднении комитета министров для совета государственной обороны. См. о нем ниже].

⁴* Общий Устав Росс. железных дорог с изложением бывших при рассмотрении оного в Государственном Совете суждений, 1886, стр. 168.