§ 20. Устройство правительства.

§ 20. Устройство правительства

Особенный характер правительственных актов отражается и на особенностях положения и устройства органов, содействующих главе государства в их осуществлении. Требуемые для разрешения дел управления большая подвижность и энергия делают неудобным разделение правительства между несколькими независимыми друг от друга учреждениями. Такое разделение делало бы неизбежным частые задержки, и делая необходимым соглашения между ограничивающими друг друга учреждениями, ослабляло бы энергию правительства, лишало бы его внутренней силы. Поэтому в отличие от органов законодательства, правительственные органы не только в неограниченных монархиях, во и в государствах конституционных, даже в республиках, не ограничивают, по крайней мере прямо, власти главы государства. В осуществлении актов управления глава государства не связан нигде формальным согласием других учреждений. Все органы, коллегиальные или единоличные, непосредственно содействующие ему в осуществлении собственно правительственных функций, являются только его советниками. Таким образом, в органах правительственных замечается гораздо меньше существенных различий в зависимости от различия форм государственного устройства, чем в учреждениях законодательных. Какова бы ни была форма правления, вся полнота власти, по крайней мере, de jure, сосредоточивается в руках главы правительства.

Затем, и по своему внутреннему строю правительственные органы характерно отличаются от органов законодательства. Законодательные учреждения везде имеют коллегиальную организацию, большею частью с очень многочисленным составом, обеспечивающим обдуманность постановлений. Правительство нигде не обходится без единоличных органов, более способных к быстрой энергичной деятельности. Мало того, единоличные органы, по мере расширения и развития задач управления, везде вытесняют или по меньшей мере заслоняют собою коллегиальные органы, и опять-таки это явление общее всем современным монархиям и республикам.

При всем сходстве правительственных органов в государствах, имеющих различные формы правления, замечаются; однако, между ними и довольно характерные различия. Во всех государствах органы, непосредственно содействующее главе государства в осуществлении правительственных функций, являются только его советниками, но советники эти могут быть ответственны или только перед самим главой государства, или и перед законодательным учреждением. В неограниченной монархии только сам монарх, избирающий себе своих советников, может и потребовать от них ответа в их действиях и советах. В государствах конституционных советники главы государства могут быть привлечены к ответственности законодательным учреждением. Конечно, это существенно изменяет их положение. Советник, ответственный только перед самим монархом, находится в полной от него зависимости. Его значение и влияние определяются исключительно и всецело степенью личного доверия к нему монарха. Советник, ответственный перед парламентом, получает более самостоятельное положение. В том самом парламенте, пред которым он ответственен, такой советник найдет себе поддержку в советах, согласных с требованиями закона и взглядами парламентского большинства. Ответственный советник не дает совета, несогласного с политической программой партии, к которой он сам принадлежит, не приложит своей подписи к акту, по его мнению противному постановлениям законодательства. Влияние и значение ответственного перед парламентом советника зависит не столько от личного к нему доверия главы государства, сколько от влияния и значения той парламентской фракции, к которой он принадлежит. В его советах выражается не столько его личный взгляд, сколько воззрения его партии. В государствах парламентарных, где министры обязательно избираются из членов парламента и притом даже непременно из партии, составляющей большинство в нижней палате, соучастие министров во всех актах управления приводит косвенно к подчинению и правительства влиянию парламента.

Надо, впрочем, оговориться, что ответственность министров перед парламентом установлена не везде и в конституционных государствах. Так, в Пруссии хотя ст. 61 конституции и провозглашает принцип ответственности министров перед ландтагом, но в виду того, что до сих пор не издан предполагаемый конституцией особый закон об ответственности министров, ландтаг в действительности не может привлечь министров к суду в случае противозаконных их действий¹*.

Различие неограниченной монархии и конституционного устройства сказывается также и на взаимном соотношении коллегиальных и единоличных правительственных органов. Требования подвижности и энергии при сколько-нибудь широко развитой государственной деятельности везде приводят к некоторому преобладанию единоличных органов над коллегиальными учреждениями. Непосредственное заведование отдельными отраслями управления, функции т. н. активной администрации для обеспечения правительству подвижности и энергии приходится поручать единоличным органам, и органы эти, министры, уже в силу своей близости к делам, в силу того, что от них зависит непосредственное осуществление отдельных задач управления, естественно получают некоторый перевес влияния над стоящими вдали от активной администрации, от дел текущего управления членов коллегиальных учреждений. Влияние министров усиливается еще тем, что и решения коллегий исполняются все-таки под ближайшим руководством министров. Но степень этого неизбежного преобладания министров над коллегиальными учреждениями управления весьма различна и зависит, между прочим, от формы государственного устройства.

В государствах конституционных к указанным общим причинам естественной тенденции к преобладанию в управлении единоличных органов над коллегиальными, присоединяются еще некоторые особенные причины, заключающиеся в особенном положении министров. Ответственный пред парламентом советник делается более самостоятельным, независимым и потому самому получает больший вес. Министр конституционного государства не только имеет в своем непосредственном заведовании текущие дела управления, но вместе с тем, как представитель определенной партии, находится в непосредственной связи с течениями общественной жизни; он силен не только тем, что он делает как орган власти, но и тем, что он представляет собою как член общества. За ним всегда стоит более или менее сильная парламентская фракция; он всегда пользуется известным влиянием на общественное мнение. Таким образом, получается двойное основание для преобладания его над членами правительственных советов, одинаково чуждых и текущих дел активного управления, и жизненных течений политики. К этому присоединяется еще, что министры сами образуют совещание, не постановляющее, правда, формальных решений по большинству голосов, но дающее все-таки совместное обсуждение всеми министрами важнейших вопросов управления, причем значение голосов отдельных министров не подчиняется механической операции простого счета, а определяется степенью их влияния в парламенте, необходимостью удержать их для прочности министерства в его составе.

Таковы условия, приведшие во всех конституционных государствах к совершенному заслонению старых правительственных коллегий, тайных или государственных советов, министрами. Такое решительное преобладание единоличных органов над коллегиальными при конституционном строе не может представлять опасности самовластия министров, произвольного осуществления ими функции власти, потому что они там находят себе сдержку в контроле парламента, перед которым ответственны, в ревнивом надзоре за их деятельностью борющихся между собой враждебных парламентских партий.

Если в некоторых конституционных государствах и сохраняется наряду с министерством, как особый правительственный орган, тайный или государственный совет, то значение его или чисто формальное, или обусловливается осуществлением им других функций, кроме совещания по делам управления. Так, в Пруссии существующий по закону государственный совет фактически не имеет никакого значения, несмотря на делавшиеся в последнее время попытки его оживить. Тайный совет короля в Англии (privy council) в составе общего собрания созывается лишь для соблюдения простой формальности, так как некоторые акты короля должны иметь форму повелений в совете (order in council). Но совету в таких случаях предъявляется уже готовое королевское повеление, и никаких суждений в совете оно не вызывает. Действительное значение имеет собственно только судебный комитет совета, представляющий из себя не правительственное совещательное учреждение, а высшую судебную инстанцию для дел, подведомственных духовным судам, суду адмиралтейства и колониальным судам²*. Во Франции и Италии государственный совет главным образом функционирует; как высшая инстанция административного суда, постановляя в этом качестве настоящие решения, а не подавая только мнения. Подобным же образом и в Сербии государственный совет главным образом осуществляет судебные функции, разрешая дела административной юстиции, дела дисциплинарные, жалобы на неправильность выборов в скупщину. В Швеции и Вюртемберге государственный совет существует только по имени, так как он сливается там по своему составу с министерством. В Бельгии вовсе нет государственного совета.

В монархии неограниченной вопрос о высших совещательных органах правительства ставится совершенно иначе, вследствие иного положения там министров. Развитие государственной деятельности приводить и в неограниченной монархии к необходимости единоличных органов, но недостатки единоличной организации, представляющей меньше коллегиальной гарантии законности, не находят себе здесь противовеса в ответственности министров перед парламентом. К тому же министры неограниченной монархии совершенно так же, как и члены тайного или государственного совета, имеют значение лишь постольку, поскольку пользуются доверием монарха. Они не служат представителями тех или других политических интересов, не опираются на поддержку партий; они только доверенные лица монарха и потому не могут быть самостоятельны. Предоставление рассмотрения важнейших вопросов управления совещательному учреждению в неограниченной монархии имеет поэтому особенное значение. Коллегия, хотя бы составленная из членов по назначению правительства и зависимых от него, все-таки уже в силу своего коллегиального устройства всегда представляет больше самостоятельности и свободы в суждениях своих, чем единоличные зависимые органы. В правительственной коллегии, куда естественно назначаются опытные и заслуженные должностные лица, всегда окажутся представители различных, последовательно менявшихся направлений правительственной политики. Их участие в обсуждении вопросов управления создает необходимый оплот против неизбежных увлечений министров, как представителей активной администрации, запросами данной минуты. Коллегиальное обсуждение представляет вместе с тем и большее обеспечение законности. Поэтому едва ли можно признать желательным и нормальным в неограниченной монархии такое же преобладание министров, какое установилось в конституционных государствах, как естественное последствие ответственности министров перед парламентом.

Вопрос о взаимном соотношении министров и коллегиальных учреждений, и неудобства, связанные с решительным преобладанием единоличных правительственных органов в неограниченной монархии, обратили на себя внимание при самом учреждении у нас министерств. Выразителем опасений, вызванных усилением единоличного начала, явился Трощинский в своей записке “О неудобствах, происходящих от государственного управления по форме единоличной, введенной закрытием коллегий и отменою коллегиального обряда и подтвержденной общим Учреждением Министерств 1810 и 1811 годов”³*. Сравнив между собою коллегиальную и единоличную организации Трощинский приходит к такому заключению: “Доказав изложением физического и внутреннего политического положения России, что русский народ безгласен и не может противопоставить никакого противодействия злоупотреблениям, что, следственно, Государь Император, как единственный представитель и единственный покровитель своего народа, один только обладает возможностью устроить сие противодействие, и противоположив неудобства единоличного правления выгодам управления товарищественного, следует заключить, что управление, наиболее приличное теперешнему положению России, есть управление товарищественное, подчиненное с точностью предписанным формам и сопровождаемое деятельным надзором за исполнением закона”⁴*.

Однако, на деле значение министров все усиливалось в ущерб значению Сената, и хотя важнейшие дела управления докладываются Государю Императору не иначе как по обсуждении их в совещательных учреждениях, но министры являются все-таки главными органами, содействующими Монарху в сфере управления. Для обсуждения вопросов международной политики у нас вовсе не существует совещательного учреждения, так что министр иностранных дел есть единственный орган, содействующей монарху в этой сфере. Для обсуждения дел внутреннего управления существует у нас несколько высших совещательных учреждений: комитет министров, совет министров, военный совет, адмиралтейств-совет, опекунский совет. Но во всех них министрам принадлежит преобладающее влияние, так как они или составляют в них большинство членов, или председательствуют. Под личным председательством Государя Императора министры и главноуправляющие вместе с государственным секретарем и особо назначенными к тому Высочайшею властью лицами образуют совет министров. Под председательством особо назначенного Высочайшею властью лица вместе с председателями департаментов Государственного Совета государственным секретарем и особо назначенными членами министры составляют комитет министров. Независимо от этого, требующие Высочайшего разрешения дела военного управления обсуждаются в военном совете под председательством военного министра; дела морского ведомства — в адмиралтейств-совете под председательством главного начальника флота и морского ведомства, дела ведомства Императрицы Марии — в опекунском совете под председательством главноуправляющего.

Обращаясь к рассмотрению отдельных органов управления, мы не остановимся здесь на министрах, так как они занимают двойственное положение, являясь частью органами правительства, как учреждения, через которые на все части управления непосредственно действует Верховная власть, частью Органами подчиненного управления, как учреждения, обладающая самостоятельною решительною властью. Для цельности изложения и избегания повторений все учение о министерствах отнесено ко второму отделу, посвященному управлению подчиненному.

Из совещательных учреждений мы рассмотрим сначала имеющие общее значение — комитет и совет министров, а затем специальные советы по отдельным отраслям управления.

Примечания:

¹* [В силу ст. 123 и 124 действующих Основных законов председатель совета. министров, министры и главноуправляющие ответствуют перед Государем за общий ход государственного управления и каждый из них в отдельности ответствует за свои действия и распоряжения. За преступные же по должности деяния вышеупомянутые лица подлежат гражданской и уголовной ответственности на определенных в законе основаниях. Первая из этих статей говорит таким образом о политической ответственности министров перед Монархом, вторая же об их юридической ответственности гражданской и уголовной, из которых последняя осуществляется не иначе, как по воле Монарха. Но нашему праву, как и прусскому, чужд институт так наз. государственно-правовой ответственности министров: как и прусские палаты, ни Государственная Дума, ни Государственный Совет не могут непосредственно обвинять министров перед каким-нибудь судом, который в праве был бы лишать министров их должности. Тем не менее нельзя утверждать, чтобы наши министры были совершенно независимы от Государственной Думы и Государственного Совета. Право обсуждения бюджета и следовательно различных отраслей управления, поскольку они связаны с расходами, право требовать разъяснений, хотя бы касающихся непосредственно рассматриваемых Государственною Думою или Государственным Советом дел; право запросов о незакономерных действиях министров и подчиненных им лиц и учреждений и, наконец, необходимость, получить согласие Думы на каждый из министерских законопроектов создают политическую зависимость министров и от наших законодательных, учреждений, — зависимость, степень которой можно оценивать различно, но отрицать наличность которой невозможно. Dupriez, Les Ministres dans les principaux pays d’Europe et d’Amérique, 3 éd., t. I, 1892, t. II, 1893. Отдельные части этой книги переведены на русский язык. Frisch, Die Verantwortlichkeit der Monarchen und höchsten Magistrate, 1904; Passow, Das Wesen der Minister Verantwortlichkeit in Deutschland, 1904; M. Горенберг в Вестнике Права 1905 г. Январь, и его же: ”К вопросу о контрасигнатуре и ответственности министров”. “Право”, 1907 г. № 44].

²* Gneist. Das englische Verwaltungsrecht, I. 1883, S 187‑208.

³* Сборник Р. И. О., т. III, стр. 23 и след.

⁴* Ibidem, стр. 58.