§ 19. Акты управления.

§ 19. Акты управления

За выделением дел, подлежащих разрешению в законодательном порядке, вся остальная сфера непосредственного действия Верховной власти составляет сферу правительственной деятельности. Разнообразие по содержанию тут еще большее, чем в законодательстве. Международные сношения, заключение трактатов, объявление и ведение войны, распоряжение вооруженной силой, назначение должностных лиц, осуществление актов милости, издание общих указов и отдельных повелений, принятие чрезвычайных мер — все это входит в пестрое содержание правительственной деятельности. В отличие от законодательства, акты правительственной деятельности не представляют и единства формы. Общее сходство их со стороны формы сводится лишь к отсутствию участия в них законодательного органа, — сходство, следовательно, так сказать, отрицательное. Положительный признак, придающий всем правительственным актам, несмотря на их разнообразие по содержанию, некоторое внутреннее единство, заключается в том, что непосредственно определяющим их началом является соображение с данными конкретными изменчивыми условиями. Законодательство имеет своей задачей установление абстрактных, руководящих правил государственной деятельности: задача управления в том, чтобы направить действие власти на разрешение выдвигаемых текущей жизнью конкретных вопросов; в том, чтобы достигнуть определенных результатов. Законодательство представляет собою как бы элемент постоянства, устойчивости; правительство — элемент движения.

Это преобладание изменчивых конкретных условий над абстрактными правилами особенно резко сказывается в частных велениях, прямо имеющих дело с индивидуальными случаями. Но известное преобладание конкретного можно подметить и в тех правительственных актах, которыми устанавливаются общие правила. Большею частью это правила технические, правила целесообразности. А в вопросах целесообразности, конечно, главное значение имеют именно конкретные условия: состояние в данное время технических знаний, материальных средств, условий времени, места. Но если правительственным актом устанавливаются и юридические нормы, самый факт установления их не в законодательной форме, а в порядке управления, уже указывает на то, что они не признаются еще достаточно назревшими, выяснившимися, определившимися, достаточно обособившимися от технических условий, чтобы облечь их в менее податливую на изменения форму законодательного акта.

Законодательство, как мы видели, есть высшая форма проявления государственной власти; законодательные акты служат как бы мерилом всей государственной деятельности. Все акты государственного властвования находят себе в законодательстве или основу, или, по крайней мере, границу. Но при всем том законодательство не есть такая функция, без которой государство не могло бы существовать. Развитие государственной деятельности непременно предполагает выделение законодательства; но само существование государства возможно и без него. Юридический порядок может определяться обычаем и указами правительства. Все частные вопросы, разрешаемые законодательным путем, могут быть разрешены и правительством. Но без правительства государство не может вовсе и существовать. Чтобы отстоять свою самостоятельность и целость, чтобы удержать за собой властвование, чтобы подчинить себе элементы розни, государство не может обойтись одними законодательными актами. Необходимы кроме того акты, которыми непосредственно приводится в действие сила государственной власти, необходимо конкретное осуществление принудительного властвования. А для этого непригодны законодательные учреждения и формы, рассчитанные на объективность, обдуманность и потому малоподвижные и не приуроченные к непосредственному проявлению принудительного властвования. Законодательство определяет только как должно властвовать, но не осуществляет непосредственных актов властвования.

Так как законодательством определяются только руководящие начала государственного властвования, а не осуществляется само властвование над конкретными отношениями, то законодательным учреждениям и не предоставляется непосредственное распоряжение силами государства, Напротив, правительство, долженствующее подчинять конкретные отношения действительной жизни государственному властвованию, непременно включает в себя это право распоряжения силами государства. Поэтому, если первое требование от законодательства — строгая обдуманность, первое качество правительства — сила, энергия, Бессильное правительство не может удержать за государством властвования, потому что не может вести за собой общество, не может должным образом удовлетворять запросам жизни, не может вовремя подавить элементов розни или отразить опасность. Увлечение и ошибки еще поправимы; но бессилие ведет неизбежно к гибели государства.

Законодательные акты, как высшая, последняя форма проявления государственной власти, служат общим мерилом всей государственной деятельности. Это дало повод в управлении видеть только исполнение законов. Старая конституционная теория, опиравшаяся на учение Монтескье о разделении властей, низводила правительство таким образом до совершенно пассивной роли исполнителя законов. Такой взгляд нельзя признать верным. Деятельность государства не может определяться одними только нормами права; она по необходимости определяется и соображениями целесообразности. Но если даже под законом разуметь не одни юридические нормы, но все вообще общие правила, то и при этом условии нельзя свести всю деятельность государства к одному исполнению законов. Очень многое в деятельности государства определяется индивидуальными особенностями конкретных случаев. Для успешности административных мероприятий, для получения надлежащих результатов управление должно сообразоваться с особенностями отдельных случаев, со своеобразностью конкретной обстановки, с потребностями данной именно минуты. Общие правила сами вырабатываются лишь мало-помалу, со временем. Для того, чтобы они могли сложиться, необходимо в опыте повторение конкретных случаев. Лишь после того, как несколько однородных случаев получат разрешение частными распоряжениями правительственной власти, может явиться потребность в соответствующем общем правиле, и само правило может образоваться. Но кроме того в деятельности правительства постоянно встречаются такие случаи, которые совершенно индивидуальны, которые никогда не повторяются. По всему этому управление никак не может свестись к простому пассивному применению готовых общих правил. Напротив, оно необходимо предполагает значительную долю самостоятельной творческой деятельности и инициативы. Если власть правительства и можно назвать исполнительной, то разве в том смысле, что она призвана непосредственно исполнять, осуществлять задачи государства. Закон же не служит для правительства ни основой, ни правилом, определяющим содержание его деятельности, а только границей.

Все разнообразные акты управления могут быть сведены к двум основным группам: внешнее и внутреннее управление. Внешние отношения государства везде составляют предмет не законодательства, а управления. И в конституционных монархиях именно в этой области правительство пользуется наибольшей свободой от контроля законодательного собрания. Ведение международных сношений, заключение трактатов и конвенций, объявление войны везде относится к компетенции правительства. Но трактаты и конвенции могут заключать в себе такие постановления, исполнение которых предполагает или изменение существующих законов, или установление для государственного казначейства новых расходов. Поэтому во многих конституциях требуется для некоторых трактатов согласие законодательного собрания. Сюда относятся трактаты, устанавливающие новые расходы, изменяющие состав территории, касающиеся личных или имущественных прав граждан; иногда и вообще все торговые трактаты¹*. У нас никогда не требуется предварительно ратификации рассмотрения трактатов в законодательном порядке. Правда, ст. 23 п. 6 Учреждения Государственного Совета предусматривает возможность обсуждения в Государственном Совете “важных внешних мер”, но под этим едва ли можно разуметь трактаты и конвенции, и во всяком случае на деле они не вносятся на обсуждение совета. Между тем в отношении к международным договорам, устанавливающим юридические нормы или новые расходы для государственного казначейства, это было бы очень желательно, так как могло бы обеспечить большее соглашение постановлений договоров с действующим русским законодательством и обусловливаемые ими расходы с общей системой финансового хозяйства²*. Правда, и в конституционных государствах не во всех требуется представление международных договоров на одобрение законодательного собрания. Так, в Англии, во многих германских государствах (Бавария, Саксония, Баден, Гессен), в Швеции, в Норвегии не установлено этого требования. Но там это имеет сравнительно меньшее значение, так как, если для приведения заключенного правительством договора потребуется открытие нового кредита или изменение существующих законов, без согласия парламента все-таки обойтись будет невозможно.

Международные акты могут быть подразделены на двусторонние и односторонние. К первым относятся международные соглашения различного наименования: трактаты, конвенции, протоколы. В совершении их государственная власть не свободна, а связана согласием других государств. Заключению международных договоров предшествуют поэтому переговоры с иностранными державами и соглашение с ними. Но для государства и международный договор получает силу лишь с утверждения туземною властью в силу акта т. н. ратификации.

Односторонние международные акты имеют форму декларации. Они так же, как и международные договоры, могут устанавливать весьма важные последствия и для внутренней жизни государства. Таковы, например, объявление войны или декларации о нейтралитете, содержащие обыкновенно и изложение тех принципов, каких правительство намерено держаться в отношениях своих как нейтрального к воюющим.

Акты внутреннего управления гораздо менее обособлены от законодательства. Они нередко сами облекаются в форму законодательных актов, и в осуществлении их правительство конституционных государств гораздо в большей степени подчиняется контролю народного представительства.

Главное различие актов внутреннего управления — это различие велений, устанавливающих общие правила, указов (Verordnung, décret, ordonnance) и велений частных, распоряжений (Verordnung). И указы, и распоряжения представляются очень разнообразными и по своим основаниям, и по отношению их к закону, и по содержанию.

По основанию различают указы и распоряжения, основанные на общем уполномочии правительства управлять государством и основанные на специальном уполномочии на данный акт законодательной власти. Законодательная власть может уполномочить по тем или другим соображениям на осуществление принадлежащих ей прав правительственную власть. В таком случае действительность указа или распоряжения обусловливается соблюдением пределов данного полномочия. Само собой разумеется, что это различие по основанию актов управления может иметь место только в государствах конституционных, где законодательная власть отделена от правительственной. Там, где законодательная и исполнительная власть одинаково сосредоточивается в руках монарха, не может быть практической потребности в таком уполномочивании монархом самого себя.

Различие актов управления по их отношению к закону имеет, напротив, совершенно общее значение. Везде, где различимы законодательные акты и акты управления, применимо и это различие актов управления. Они могут представлять собою или только исполнение велений закона, применение его к частному случаю, определение подробностей порядка его исполнения. В таком случае мы будем иметь дело с чисто исполнительными актами. Но акты управления могут быть также совершенно независимы от закона, представлять собою проявление самостоятельной инициативы правительственной власти. В отличие от исполнительных эти акты называются самостоятельными указами или распоряжениями.

Наконец, по содержанию указы подразделяются на юридические (Rechtsverordnungen) и административные (Verwaltungsverordnungen), смотря потому, устанавливаются ли ими юридические нормы или нормы технические. Распоряжения могут представлять или одностороннее веление власти, или веление, обусловленное желанием того, к кому относится. Таково назначение должностных лиц, дача концессий, разрешение действий, не допускаемых без особого дозволения власти. Распоряжения второй категории представляют род двухсторонней сделки. Некоторые видят в них даже договор. Но это едва ли верно. Договор предполагает свободное соглашение двух равных, независимых воль. А тут государственная власть обусловливает только отдельные свои акты наличностью желания заинтересованных лиц, но все же остается властью, стоящею над ними. Поэтому с одной стороны здесь предполагается просьба, с другой — соизволение. Таким образом, несмотря на двусторонность, сделка все-таки сохраняет в отношении подданного к власти подчинение. Совершенно иначе складываются взаимные отношения казны и частных лиц в гражданских сделках с казною. Там частное лицо не просит, а предлагает; казна не соизволяет на его просьбу, а договаривается с ним, как с равным.

Важнейшие акты Верховной власти в порядке управления предварительно их издания подвергаются обсуждению в различных коллегиальных учреждениях. В таком случае они получают форму Высочайше утвержденных положений комитета министров, военного совета, адмиралтейств-совета, опекунского совета. Но Высочайшие повеления в порядке управления могут быть испрашиваемы и по докладу отдельных министров и исходить непосредственно от Государя Императора³*. Смотря по тому, дано ли оно за подписью Государя или словесно, они получают форму или именных указов, или объявляемых Высочайших повелений. Ст. 66 Основных законов⁴* из дел, разрешаемых в порядке управления, требует именных указов по делам: 1) о выдаче денежных сумм, 2) о возведении в дворянство вне порядка службы и 3) об определении в высшие должности и об увольнении от них. Но этот перечень неполный. Есть и другие дела, требующие именного указа, например, созыв чинов запаса.

Именные указы, впрочем, не единственная форма выражения Высочайшей воли за собственноручною подписью. За Высочайшим подписанием издаются также в порядке управления рескрипты. Большею частью форма рескриптов применяется в частных случаях, при пожаловании высших наград, при назначении и увольнении на высшие должности, при выражении высшим сановникам Высочайшего благоволения. Но рескрипты употребляются также для выражения общих взглядов правительства. Но они ни в каком случае не могут иметь значения законодательного акта. Примечание к ст. 53 Основных законов⁵* прямо говорит, что рескриптом изъявляются Высочайшие повеления в порядке управления.

Словесные Высочайшие повеления объявляются лицами, имеющими на то право по закону (Осн. зак., ст. 55, прим. 1) или особо к тому уполномоченными. Словесно выраженная Высочайшая воля о назначении, награждении и увольнении от должности облекается в форму Высочайших приказов, подписываемых соответствующими министрами. По военному и морскому ведомству Высочайшие приказы содержат в себе и другие Высочайшие повеления.

Примечания:

¹* Австр. закон 1867 г. арт. VI. Zur Gültigkeit der Handelsverträge, die das Reich oder Theile desselben belasten oder einzelne Bürger verpflichten, ist die Zustimmung des Reichsraths erforderlich. Герм. конст. § 11: Insoweit die Verträge sich auf solche Gegenstände beziehen, welche in den Bereich der Reichsgesetzgebung gehören, ist zu ihrem Abschluss die Zustimmung des Bundesraths und zu ihrer Gültigkeit die Genehmigung des Reichstags erforderlich. Франц. закон 16 июня 1875 г. ст. 8: Les traités de paix, de commerce, les traités qui engagent les finances de l’Etat, ceux qui sont relatifs à des personnes et au droit de propriété du français, à l’étranger ne sont définitifs qu’après avoir été votés par les deux chambres.

²* [В силу ст. 13 Основн. законов (т. I ч. II изд. 1906 г.) договоры с иностранными государствами заключаются Государем Императором. Ни Государственная Дума, ни Государственный Совет в заключении международных договоров не участвуют. Но здесь речь идет лишь о международной обязательности договоров, т. е. об обязательности их между заключившими договор государствами. От этого внешнего действия международных договоров необходимо отличать внутреннее их осуществление в пределах государства. Если это внутреннее осуществление договора влечет за собою изменение правового положения граждан, то необходимо издание закона с согласия Государственной Думы и Государственного Совета. Но если содержанием международного договора является заключение государственного займа, то по смыслу ст. 118 Осн. зак. заключению такого договора должно предшествовать разрешение займа со стороны Государственной Думы и Государственного Совета, так как эта статья общим образом постановляет, что государственные займы разрешаются законодательным порядком. М. Горенберг, статья “Глава Государства” в сборнике “Конституционное Государство”, 2 изд. 1905 г., стр. 113 и след.; Н. И. Лазаревский, Лекции по русскому государственному праву, т. I, 1908, стр. 200 и след.

³* [В силу Основных законов 28 апреля 1906 г. Государь осуществляет законодательную власть в единении с Государственным Советом и Государственною Думою. Власть же управления во всем ее объеме принадлежит Государю. В порядке верховного управления Государь издает, в соответствии с законами, указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления, а равно повеления, необходимые для исполнения законов. Но кроме того Государю принадлежит право издания чрезвычайных распоряжений с силою закона: “Во время прекращения занятий Государственной Думы, если чрезвычайные обстоятельства вызовут необходимость в такой мере, которая требует обсуждения в порядке законодательном совет министров представляет о ней Государю Императору непосредственно. Мера эта не может, однако, вносить изменений ни в основные государственные законы, ни в Учреждения Государственного Совета и Государственной Думы, ни в постановления о выборах в Совет или в Думу. Действие такой меры прекращается, если подлежащим министром или главноуправляющим отдельною частью не будет внесен в Государственную Думу в течение первых двух месяцев после возобновления занятий Думы соответствующий принятой мере законопроект, или его не примут Государственная Дума или Государственный Совет”. Ст. 7, 10, 11 и 87 Осн. зак., т. I, ч. 1 Св. зак. изд. 1906 г. Б. Э. Нольде, Очерки русского конституционного права. Ст. 87 Осн. зак. Известия СПб. Политехнич. Института, т. VIII за 1907 г. и отдельно. Н. И. Лазаревский, Лекции по русскому государственному праву, т. I, 1908, стр. 189 и след. Adolf Menzel, Zur Lehre von der Nothverordnung in der Festgabe für Laband, Bd I, 1908, S. 367 ff].

⁴* [Статья эта в новых основных законах не воспроизведена.].

⁵* [Изд. 1892 г.].