§ 17. Государственная роспись.

§ 17. Государственная роспись¹*

Из тех законодательных актов, содержание которых не заключается в установлении законов в материальном смысле, самым важным, бесспорно, представляется составление государственной росписи доходов и расходов. Государственная роспись или бюджет составляет необходимое условие ведения государственного хозяйства. Росписью устанавливается общий план государственного хозяйства на бюджетный период, определяются предметы и размеры расходов, определяются источники доходов, предназначаемых на покрытие расходов. Без такого общего плана не может обойтись ни одно сколько-нибудь сложное хозяйство. Но для хозяйства государственного, как принудительного хозяйства, такой общий план особенно необходим. Средства, которыми располагает государство, не представляются так объективно определенными, как средства частных хозяйств. Как принудительное хозяйство, государство может расширять свои средства сообразно необходимым расходам, открывая принудительным путем новые источники доходов: устанавливая налоги, выпуская ассигнации. Поэтому в государственном хозяйстве руководящим, определяющим мерилом являются не доходы, а расходы. Конечно, и доходы государства находят себе объективную границу в народном имуществе. Но государство в своих расходах никогда не должно и не может, не обрекая себя на гибель, доводить своих расходов до этого крайнего предела. Государственная деятельность может поглощать собою только некоторую часть народного дохода, и размер этой части не может быть определен какой-либо объективной, независящей от государственной власти мерой. Сама государственная власть периодически составляемым бюджетом определяет размер выделяемой на расходы государства части народного дохода. Затем государственное хозяйство и тем еще отличается существенно от частного хозяйства, что оно не имеет своею целью получение дохода. Поэтому в нем нет такого объединяющего начала, которое бы само собою устанавливало известное соотношение между отдельными статьями расхода. Напротив, отдельные предметы государственных расходов имеют совершенно самостоятельное значение. Взаимное их соотношение, распределение между ними общей суммы, назначенной на государственные расходы, не может быть определяемо, как в частном хозяйстве, зависимостью от них возрастания дохода. Распределение государственных расходов между отдельными предметами определяется лишь их относительным значением для общих условий государственной жизни. Самые непроизводительные расходы, как, например, военные, могут поглощать тут значительную часть государственного бюджета. Поэтому и распределение государственных расходов определяется не объективными условиями хозяйствования, а усмотрением власти, ставящей своей деятельности различные цели и придающей им то или другое значение.

В силу этих условий бюджет имеет не только техническое значение финансового плана, но и огромное политическое значение. Им определяется внешняя, материальная граница между государственной деятельностью и частной и общественной инициативой; им определяется вместе с тем внешнее соотношение различных предметов государственной деятельности. Бюджет служит как бы дополнением к той нормировке правительственной деятельности, какая дается законодательством. Законы устанавливают пределы власти правительства, цели и формы его деятельности; бюджет определяет размер материальных средств, какими оно может располагать, для осуществления этих целей. Потому-то составление бюджета и предоставляется во всех государствах законодательному учреждению. И у нас с самого учреждения Государственного Совета к ведению его было отнесено и составление государственной росписи.

На практике это требование, чтобы государственная роспись прежде ее утверждения Государем была рассмотрена Государственным Советом, соблюдается очень строго. Можно указать только один случай отступления от этого правила, а именно — отступление, допущенное во время отечественной войны. Государственные росписи на 1813 и 1814 годы, в виду того, что составление их по чрезвычайным обстоятельствам того времени требовало особенной тайны, были рассмотрены в особом секретном комитете финансов, составленном под председательством князя (тогда графа) Н. Я. Салтыкова из главнокомандующего Петербургом С. К. Вязмитинова, князя Н. В. Лопухина и министра финансов Д. А. Гурьева.²*

Хотя бюджет и устанавливается везде законодательным актом, но отношение законодательного учреждения к составлению бюджета по необходимости совершенно иное, чем к изданию законов. Бюджет только по форме закон, по содержанию — это административная мера и, притом, составляющая необходимое условие всего государственного управления. Если бы в распоряжение правительства не были предоставлены утверждением бюджета необходимые денежные средства, правительство не могло бы действовать, ни одна из функций государственного управления и суда не могла бы совершаться, и государство не могло бы существовать. Из того, что бюджет есть административная мера, вытекает, что при составлении его законодательное учреждение связано обязанностью сообразоваться с существующими законами. Бюджет издается не для того, чтобы отменять или изменять существующие законы, а для того, чтобы дать правительству необходимые средства для управления государством согласно с существующими законами. Поэтому, обсуждая бюджет, законодательное учреждение обязано озаботиться предоставлением правительству средств на покрытие тех расходов, которые обязательны по действующим законам или основанным на законе судебным решениям, как платеж пенсий и жалованья служащим, содержание существующих на основании закона государственных установлений, уплата процентов и срочного погашения по государственным займам, удовлетворение по вошедшим в законную силу судебным решениям, коими государственная казна присуждается к платежу определенных денежных сумм. К производству всех этих платежей государство обязано существующими законами, и так как цель бюджета не отмена этих законов и не освобождение правительства от обязательства их соблюдать, а предоставление, напротив, средств для их исполнения, то составление бюджета и должно быть сообразуемо с законами. Из того, что бюджет есть необходимая мера, следует, что законодательное учреждение не может по своему усмотрению отвергать весь бюджет целиком. Если государство обязано платить долги, проценты, присуждаемые с него суммы, пенсии, жалованье, покупную и наемную плату за приобретаемое им в собственность и в пользование имущество, то, конечно, и законодательное учреждение, как орган государства, не может препятствовать ассигнованию потребных на то сумм. Издание законов есть право; составление бюджета — обязанность. Любой законопроект может быть отвергнут парламентом; от этого не произойдет застоя всей государственной деятельности, не получится немедленное и неизбежное разложение государственного порядка. Не состоится издание нового закона, так сохранит свою силу старый. Неполнота и недостатки закона всегда могут быть восполнены обычаем и судебной практикой. Но отсутствие денежных средств нельзя возместить ничем другим. А что станется с законностью, с кредитом государства, с законной силой судебных решений, с авторитетом государственной власти, когда она будет поставлена в невозможность выполнить принятые на себя обязанности?

Итак, бюджет должен быть обязательно утверждаем, по крайней мере в той своей части, которая предопределена действующими законами. Парламент не может отказать в разрешении таких на законе основанных расходов и в предоставлении средств, необходимых на их покрытие. Но что же, однако, делать в конституционном государстве, если между правительством и парламентом не состоится относительно бюджета соглашения? Вопрос этот не может быть разрешен вменением в обязанность правительству всегда подчиняться в деле составления бюджета желаниям народного представительства. Во-первых, потому, что парламенты решительного большинства государств состоят из двух палат, одинаково имеющих голоса в утверждении бюджета. И между палатами возможно разногласие по вопросам бюджета, и в таком случае одною уступчивостью правительства не уладить дела. Во-вторых, и независимо от возможного разногласия самих палат, если признать безусловную обязанность правительства в вопросах бюджета подчиняться желаниям парламента, то это дает народному представительству возможность обусловливать свое согласие на утверждение бюджета и такими уступками правительства, которые никакого отношения в бюджету не имеют, А это приведет фактически к сосредоточенно в руках парламента всех функций государственной власти безраздельно, и, следовательно, к подрыву основного требования конституционного строя, предполагающего расчленение и разделение осуществления отдельных функций власти.

В некоторых конституциях прямо предусмотрена возможность не утверждения парламентом бюджета, и установлены на этот случай особые правила. Например, в Дании в случае отсутствия соглашения относительно бюджета между правительством и парламентом, бюджет может быть временно установлен односторонним актом правительства в форме так называемого провизорного закона.³* Но, конечно, и в тех государствах, где эти случаи законом не предусмотрены, государственная деятельность, а, следовательно, и связанные с нею расходы не могут прекращаться из-за не утверждения бюджета. Существование государств не может быть поставлено в зависимость от случайного конфликта между правительством и парламентом. Правительство по необходимости будет продолжать свою деятельность и производить необходимые расходы. Но как же определится в этом случае его положение с точки зрения права? Вопрос этот очень спорный в науке государственного права. Наибольшим признанием в настоящее время пользуется воззрение Лабанда. По его учению, в случае не утверждения бюджета, правительство становится в отношении ко всему бюджету в такое же положение, в каком оно находится при утвержденном бюджете в отношении к произведенным им сверхсметным расходам. Расходы эти совершаются за ответственностью перед парламентом министров, долженствующих оправдать произведенные расходы или обязательностью в силу существующих законов, или необходимостью в силу сложившихся так обстоятельств.⁴*

Основываясь на фактах прежней парламентской истории Англии, иногда представляют совершенно иначе отношение парламента к бюджету. Признают за парламентом такую же свободу усмотрения в отношении к бюджету, как и в отношении к законопроектам. До прошлого столетия английский парламент действительно нередко пользовался отказом в утверждении бюджета, как орудием борьбы за свои права с королями. Но в основе такого отношения к бюджету лежал сохранявшийся со средних веков и совершенно несогласуемый с современными условиями государственного быта взгляд на вотируемые парламентом расходы, как на расходы короля, а не расходы государства. Такое отношение к бюджету могло удерживаться, пока между парламентом и королем происходила, как при Стюартах, ожесточенная борьба, пока взаимные отношения короны и парламента представляли полный антагонизм, неизбежно приведший к революции. Но с установлением нормальных условий государственной жизни, уже с начала прошлого столетия, складывается иное отношение к бюджету. Признав в нем план настоящих расходов государства, а не короля, нельзя было не поставить утверждения бюджета вне зависимости от партийной борьбы. Не утверждая государственного бюджета, парламент лишил бы необходимых ресурсов не короля, а само государство, тот самый народ, представителем которого служит парламент. Последняя попытка парламента — оживить старые приемы борьбы отказом утвердить бюджет в 1784 году — кончилась полной неудачей. Питт распустил палату общин, задумавшую отвергнуть целиком весь бюджет: а новые выборы дали правительству решительное большинство.⁵*

В неограниченной монархии, конечно, подобные конфликты по поводу составления бюджета невозможны. Но внутреннее существо бюджета остается везде одним и тем же, не завися от различия форм правления. Поэтому особенный характер государственной росписи, как административной меры и притом составляющей необходимое условие всего государственного управления, отражается на условиях обсуждения росписи и в нашем законодательном учреждении, несмотря на его исключительно совещательное значение. Тут, конечно, не может быть и речи о каком-либо конфликте с правительством. Государственный Совет не может отвергнуть и законопроектов: он и по ним высказывает только свои мнения. Но при обсуждении собственно законодательных вопросов нередко образуются в совете разные мнения, и кроме того иногда Высочайшею властью постановляется особая резолюция. Относительно государственной росписи в этом отношении не установлено законом никаких изъятий. Но практика сложилась так, что по обсуждении росписи ни в департаменте экономии, ни в общем собрании никогда не бывает разных мнений, и вместе с тем роспись всегда утверждается в том виде, как она составлена Государственным Советом. Отсутствие разных мнений по росписи обменяется тем, что департамент и общее собрание, проникнутые сознанием лежащего на них долга составить к определенному сроку окончательную редакцию росписи, идут для этого на компромиссы, делают уступки в частностях для достижения главной, насущной задачи своевременного составления росписи. Правда, это соглашение иногда достигается довольно дорогой ценой широкого допущения затем сверхсметных кредитов. Так, например, в 1881 году при обсуждении в общем собрании 31 декабря запоздавшей росписи на 1882 год, составленной при всех сокращениях с дефицитом в 60 миллионов, министры военный и путей сообщения заявили, что они не предвидят возможности ограничиться теми кредитами, какие включены в сметы. Совет, не находя возможным изменять сделанные в сметах исчисления, предоставил означенным министрам входить в течение 1882 года с представлениями о дополнительных ассигнованиях. Такое мнение совета удостоилось вместе с проектом росписи Высочайшего утверждения.⁶*

Примечания:

¹* Laband. Das Budgetrecht nach den Bestimmungen der preußischen Verfassungsurkunde. 1871. Jellinek. Gesetz und Verordnung. 1887. §§ 136‑137. §§ 276‑312. [Рене Штурм, Бюджет, 1907].

²* Журналы этого комитета напечатаны в Сборнике исторических материалов, извлеченных из Архивов Собственной Канцелярии, вып. I, отдел. II, стр. 45, и вып. III, стр. 367.

³* Goos und Hansen. Das Staatsrecht der Königreichs Dänemark. 1889, S. 112.

⁴* Laband. Budgetrecht. S. 81.

⁵* Gneist. Gesetz und Budget. 1879.

⁶* Отчет по Гос. Сов. за 1881 г., стр. 254.