§ 16. Обнародование и форма законов.

§ 16. Обнародование и форма законов

Когда закон утвержден и обращен к исполнению, его обыкновенно обнародуют. Я говорю “обыкновенно”, потому что и действительно не все законы обнародуются. Было время, когда уставы уголовного судопроизводства считалось необходимым хранить в тайне, чтобы не дать подсудимому, знающему обязательные для суда правила процесса, воспользоваться этим знанием для противодействия изобличению его в преступлении. Наши основные законы прямо предвидят возможность существования законов, “подлежащих особливой тайне” (ст. 56, примеч.¹*). И на деле законы не всегда обнародуются. Так, Высочайше утвержденное 24 апреля 1841 г. заключение Св. Синода о переименовании господствующей веры из православной восточной грекороссийской в христианскую православную католическую восточного исповедания осталось не обнародованным, хотя на основании его в ст. 40 Осн. Зак. изд. 1842 г. сделано соответствующее изменение. Так, отношение адмиралтейств-совета к Государственному Совету определяется между прочим необнародованным Высочайше утвержденным мнением Государственного Совета о мерах к уравновешенно расходов, с доходами 20 апреля 1882 г., и на это необнародованное узаконение сделана даже ссылка в ст. 50 прим. 2 Основных Законов. Возможность действия таких необнародованных узаконений объясняется тем, что хотя они не публикуются во всеобщее известие, но сообщаются тем правительственным учреждениям, на которых возлагается их исполнение.

Законы, не подлежащие тайне, по общему правилу, “получают силу не прежде, как со дня их обнародования” (Осн. Зак., ст. 59)²* На практике допускается иногда по особому Высочайшему повелению введение в действие новых таможенных правил по телеграммам министра финансов, до получения соответствующего номера Собрания узаконений. В примечании к ст. 59 Осн. Зак. по прод. 1886 г. указано, как изъятие из общего правила, что “Высочайшее, повеление о призыве запаса армии и флота на действительную службу, обновленное по империи военным министром, управляющим морским министерством и министром внутренних дел, немедленно приводится в исполнение, хотя бы указ о том Правительствующего Сената не был получен на местах. О воспоследовании сего поведения все подлежащие установления и лица уведомляются с соблюдением порядка подчиненности телеграммами или посредством курьеров и эстафет”.³* Но это едва ли составляет действительное исключение из общего правила о вступлении в действие законов, так как повеление о призыве запаса не может быть признано законом ни с материальной, ни с формальной стороны.

Дополнение. Согласно ст. 91 и 93 новых Основн. Зак. (т. I ч. 1 Св. зак., изд. 1906 г.) законы “прежде обнародования в действие не приводятся. По обнародовании, закон получает обязательную силу со времени назначенного для того в самом законе срока, при не установлении же такового срока — со для получения на месте листа сенатского издания, в коем закон напечатан. В самом издаваемом законе может быть указано на обращение его, до обнародования, к исполнению по телеграфу или посредством нарочных”.

Право обнародования законов принадлежит Сенату (ст. 57)⁴*, по первому департаменту (Учр. Сен., ст. 19, п. 1), а в губерниях — губернскому правлению (Осн. Зак., ст. 58)⁵*, Общ. Учр. Губ., ст. 438), в уезде — исправнику (Общ. Учр. Губ., ст. 759), в стане — становому приставу (там же, ст. 778). Это правило не может не возбудить некоторого сомнения. Ведь вся империя разделяется на губернии или равнозначащие с ними области. Если во всех губерниях и областях законы обнародуются подлежащими губернскими и областными правлениями, то где же обнародует их Сенат? Дело объясняется тем, что ст. 57 и 58 Осн. Зак. понимают под обнародованием собственно рассылку законов присутственным местам; Сенат рассылает их центральным учреждениям и губернским правлениям; губернские правления — всем другим местным учреждениям. Собственно же обнародование совершается посредством напечатания закона в Собрании узаконений и распоряжений правительства. Только в случае издания особо важных законов, обнародованных при Высочайших манифестах, объявление их во всеобщее известие совершается, кроме напечатания, чтением в церквах.

В настоящее время обнародование посредством печатания в официальном сборнике почти повсеместно вытеснило собою прежнюю форму обнародования путем чтения в церквах. Однако кое-где этот старый порядок еще удерживается, например, в Швеции, где закон считается вступившим в силу в каждом отдельном приходе со дня прочтения его за обедней.

Сам факт напечатания закона еще не делает его известным народу. Необходимо некоторое время для возможности ознакомиться с содержанием напечатанного закона. Поэтому обыкновенно устанавливается определенный срок, по истечении которого напечатанный закон считается вступившим в силу. В Испании закон признается вступившим в действие в Мадриде со дня выхода в свет того номера Gaceta de Madrid, где он напечатан; в главных городах провинций — со дня появления закона в местных Buletines officiates, во всех других местах провинции — через четыре дня. Во Франции законы вступают в действие в Париже через день после их напечатания, а во всех других общинах — через день после получения Journal officiel в главном городе округа. Но заинтересованные лица еще три дня могут ссылаться пред судом на неведение закона (exception d'ignorance). В Португалии, в Лиссабоне, законы получают действие через три дня, в остальном королевстве — через восемь дней по напечатании их. Но в большинстве современных государств установлен один общий срок для вступления обнародованного закона в действие во всей территории государства. Так, в Дании законы вступают в силу повсеместно через 8 дней после их напечатания, в Бельгии через 10, в Германии через 14, в Италии через 15, в Голландии через 20, в Норвегии через 28 и в Австрии через 45 дней. Такой порядок представляется наиболее простым и удобным. Он дает уже ту выгоду, что новые законы вступают в действие в один и тот же день на всем пространстве государственной территории, чем чрезвычайно упрощается разрешение могущих возникнуть вопросов о соотношении разновременных законов, и самому юридическому порядку придается большее единство и определенность. Иначе в разных частях государства постоянно будет действовать различное законодательство.

У нас в особенности было бы желательно введение подобного порядка, так как постановления действующего законодательства, собственно говоря, вовсе не определяют момента вступления новых законов в действие. Правда, ст. 59 Осн. Зак.⁶* говорит, что “закон получает обязательную силу не прежде, как со дня его объявления. В присутственных местах каждый закон восприемлет свою силу и должен быть прилагаем к делам не прежде, как со дня получения его в том месте, к исполнению коего оный подлежит”. Но постановления эти недостаточны и притом содержат в себе неразрешимое самопротиворечие. В самом деле, ст. 59⁷* постановляет, что закон получает силу со дня объявления, но не определяет вовсе, что считать “днем объявления”. Мы уже говорили, что обязанность обнародования возлагается и на Сенат, и на губернские правления. Так о чьем же объявлении говорит ст. 59? К тому же в настоящее время обнародование законов совершается посредством печатания их в Собрании узаконений, и примечание к ст. 19 и 1 Учр. Сен.⁸* постановляет, что “опубликование закона в Собрании узаконений имеет значение официального его обнародования”. Возможно ли, однако, признать закон вступившим в действие во всех местностях империи со дня выхода содержащего его номера Собрания узаконений в Петербурге? Вторая часть ст. 59 прямо устраняет возможность такого толкования; она говорит только о присутственных местах и притом так, что по буквальному ее смыслу присутственные места, по крайней мере, Сенат и губернские правления, могут применять новые законы и раньше их обнародования. Ведь и Сенат, и губернские правления раньше, чем распорядиться обнародованием нового закона, должны получить его, а между тем, согласно ст. 59, с самого дня его получения они уже обязаны применять его к решению дел. При этом сенат, как высшая инстанция, будет его применять раньше низших инстанций, получающих новые законы, конечно, позже Сената. Держаться такого правила на практике было бы невозможно, и его не держатся в действительности. Законы не могут вступать в действие не одновременно для присутственных мест и для частных лиц; для первых раньше, для вторых позже.

Ст. 53 Осн. Зак.⁹* говорит, что “законы издаются в виде уложений, уставов, учреждений, грамот, положений, наказов (инструкций), манифестов, указов, мнений Государственного Совета и докладов, удостоенных Высочайшего утверждения¹⁰*. Это перечисление, сопоставляющее все различные формы законов так, как будто бы они все имеют одинаковое значение, находит себе в нашей литературе различные толкования. Граф Сперанский объясняет различие форм исключительно по различно содержания.¹¹* За ним безусловно следует в этом Андреевский¹²*. Романович-Славатинский¹³* присоединяет еще к этому различие кратких и пространных форм. Но уже Градовский заметил, что перечисленные в ст. 53 формы законов в действительности неоднородны, — и разделяет их на две категории: на обусловленные содержащем (учреждение, устав, наказ) и на зависящие от порядка издания (манифесты, указы, мнения).¹⁴* Алексеев также различает две категории форм, но несколько иначе. По его мнению, “одни из них обозначают целые части законодательства, обнимающие известную систему юридических норм, другие же обозначают лишь отдельные законоположения и новые повеления, не сведенные в такую систему.¹⁵*

Останавливаясь с таким вниманием на объяснении различия форм наших законов, все эти исследователи странным образом не заметили, что в перечислении ст. 53 безразлично смешаны и действительно самостоятельные, взаимно исключающие друг друга формы и составные элементы внешней формы издания законов, совместно применяемые к изданию одного и того же закона. Так один и тот же закон не может быть в одно и то же время и учреждением, и уставом, и положением. Но нередко один и тот же закон издается с применением к нему сразу форм и манифеста, и указа, и мнения Государственного Совета, и устава или положения. Дело в том, что у нас необходимо различать полную и сокращенную форму издания законов. В полной форме мы находим расчлененными внешним образом отдельные моменты законодательного акта; в сокращенной же все они более или менее сливаются воедино.¹⁶*

Полная или расчлененная форма издания закона слагается у нас из 1) Высочайшего манифеста, в котором законодатель непосредственно от своего лица обращается к народу, возвещая ему издание нового законоположения и объясняя его мотивы, высказывая пожелания о плодотворном его применении; 2) именного указа Сенату, в котором законодатель повелевает Сенату привести в действие препровождаемый к нему закон; 3) Высочайше утвержденного мнения Государственного Совета, в котором определяются переходные меры, порядок введения закона в действие, полномочия министров по установлению подробностей исполнения закона и т. п., и 4) самого текста закона, излагаемого, смотря по содержанию, в форме учреждения, устава, наказа, положения, правил. Впрочем, когда закон издается при Высочайшем манифесте, определение порядка приведения в действие закона излагается в самом именном указе Сенату, и потому особого мнения Государственного Совета тогда не бывает. Так были изданы Положения о крестьянах 19 февраля 1861 года и Устав о воинской повинности 1 января 1874 года. Манифесты начинаются с краткого императорского титула, затем следуют слова “объявляем всем Нашим верноподданным” или “всем верным Нашим подданным”, а за ними сам текст манифеста, с собственноручной Высочайшей подписью. Указ Правительствующему Сенату обыкновенно начинается словами: “Утвердив то-то и то-то, повелеваем сие привести в действие”, и кончается словами, “Правительствующий Сенат не оставит учинить к исполнению сего подлежащее распоряжение”. Указ Сенату также собственноручно подписывается Государем. Затем на самом тексте закона Высочайшее утверждение выражается словами “быть по сему”.

Но эта полная расчлененная форма издания законов применяется очень редко, в самых важных случаях. Реже всего издаются манифесты. Если нет манифеста, тогда изложение мотивов законодательного акта переходит в указ Сенату, а определение порядка приведения закона в исполнение в Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета. Так, например, было издано Земское положение 1890 года. Тут, следовательно, также получается трехчленная форма издания.

Но и именные указы Сенату издаются не часто. Если не будет издано указа, получится двухчленная форма, состоящая из мнения Государственного Совета и самого текста закона. Может быть и так, что издается только указ Сенату и сам текст закона. Когда же закон не обширен, и сам текст его включается тогда в мнение Государственного Совета или в текст именного указа Сенату, содержащего тогда и сам закон и повеление привести его в действие.

Дополнение. Со времени учреждения Государственной Думы и преобразования Государственного Совета “законоположения издаются за собственноручною подписью или утверждением Императорского Величества, с изъяснением в них, что они последовали с одобрения Государственного Совета и Государственной Думы. Собственноручное утверждение отдельных законоположений выражается словами: Быть по сему. Законоположения скрепляются государственным секретарем с указанием места и времени их утверждения”.¹⁷*

Примечания:

¹* [Изд. 1892 г.].

²* [Ст. 59 Основн. Зак. изд. 1892 г.: “Закон получает обязательную силу не прежде, как со дня его обьявления”].

³* [Прим. к ст. 59 Осн. Зак. изд. 1892 г.].

⁴* [Осн. Зак. изд. 1892 г. и ст. 91 Осн. Зак. 1906 г.].

⁵* [Изд. 1892 г. Статьи Общ. Учр. Губ. цитированы в тексте по изд. 1892 г.].

⁶* [Изд. 1892 г.].

⁷* [Осн. Зак. изд. 1892 г.].

⁸* [В Учр. Сен. по прод. 1906 г. прим. 1 к п. 1 ст. 19 значится замененным правилами, изложенными в ст. 93 Осн. Зак. изд. 1906 г. См. выше “дополнение”].

⁹* [Изд. 1892 г.].

¹⁰* [Высоч. утвержденным 6 июня 1905 г. мнением Государственного Сов. поведано было исключить содержащееся в ст. 53 указание на “доклады, удостоенные Высочайшего утверждения”].

¹¹* Руководство §§ 136—138.

¹²* Русское госуд. право, стр. 182.

¹³* Система, I, стр. 240.

¹⁴* Начала, 1, 2 изд., стр. 44, § 34; за ним следует и Ренненкампф. Юрид. Энциклопедия, 1889, стр. 106.

¹⁵* Русское госуд. право, стр. 210.

¹⁶* Мною уже было указано на необходимость такого различия в Лекциях по общей теории права, 2 изд. 1890, стр. 286.

¹⁷* Ст. 64 и 65 Учр. Госуд. Сов. изд. 1906 г. Относительно формы актов верховного правления, а также практику см. статью Г. Б‑та, Закон и свод законов в Журн. Мин. Юстиции за 1908 г., № 2, стр. 12 и след.