§ 15. Утверждение законопроектов и обращение в закон.

§ 15. Утверждение законопроектов и обращение в закон

Обсуждением и изготовлением законопроектов исчерпывается участие Государственного Совета в составлении законов. Утверждение, санкция и обращение в закон или обращение к исполнению, промульгация, совершаются непосредственным действием Верховной Власти.

Высочайшее утверждение выражается или письменно, или словесно. Собственноручного Высочайшего утверждения требуют, согласно ст. 101¹* Учр. Гос. Сов., “1) всякий новый закон, устав или учреждение (не разумея, однако, под сим пояснение или пополнение существующих узаконений); 2) установление налогов или уничтожение оных, кроме положений о городских сборах и смет и раскладок земских повинностей; 3) постоянные новые штаты; 4) мнения совета по росписи государственных доходов и расходов; 5) отчуждение частной собственности на государственное или общественное употребление”. Но ст. 115‑117²* устанавливают еще различие самих форм собственноручного утверждения: утверждения в виде подписи и утверждения написанием слов “быть по сему”. Высочайшая подпись требуется согласно ст. 115 для “законов, уставов, учреждений” в отличие от мнений Государственного Совета. Но мы уже видели, что в виду отсутствия в законе каких-либо указаний, что надо считать “законом, уставом; учреждением” в смысле ст. 115³* Учр. Гос. Сов. и в виду того, что ст. 53 Осн. Зак.⁴* прямо относит мнения совета к формам закона, эта ст. 115 Учр. Гос. Сов, оказывается лишенной всякого практического значения. И из примеров, приведенных в предшествующем параграфе видно, что сам Государственный Совет, полагая необходимым обнародовать какой-либо законодательный акт при именном указе, мотивирует свое заключение не тем, что данный акт есть закон, а лишь, особою важностью предмета. Но и случаи применения вообще собственноручного утверждения не представляются точно определенными, так как акты, являющиеся дополнением к уже существующим законам, могут быть утверждены и словесно. Различие же между “новым” законом и “дополнениями” к существующим — различие очень относительное и зыбкое. Почти каждый закон может быть изложен как дополнение существующих. В конституционных монархиях королевская санкция всегда облекается в форму подписи, хотя бы дело шло только о частном дополнении существующего закона. В некоторых государствах, например, в Португалии, король подписывает собственноручно даже два экземпляра закона, один возвращается кортесам, другой передается для обнародования.⁵*

Утверждение законопроекта, или санкция, выражает соизволение Государя одобрить данный законопроект. Для обращения его в закон требуется еще повеление его исполнить, или т. н. промульгация. Хотя в наших законах об этом моменте издания законов не говорится, но такое повеление все-таки предполагается. Это различие санкции и промульгации прямо выражено в форме изложения словесного утверждения мнений совета: “Его Императорское Величество воспоследовавшее мнение Государственного Совета Высочайше утвердить соизволил и повелел исполнить” (ст. 113).⁶* Так же определенно различается утверждение законопроекта и повеление привести закон в действие и в том случае, когда закон препровождается в Сенат при именном указе. Тогда на тексте закона обозначается Высочайшее утверждение словами: “быть посему”, а повеление исполнить составляет содержание именного указа, например: “Утвердив новый устав о воинской повинности, повелеваем ввести сей устав в действие во всей Империи”. Когда сам текст закона излагается в форме указа, именного или объявленного, утверждение сливается с повелением исполнить закон. Когда собственноручно утвержденное мнение Совета не сопровождается именным указом, тогда повеление исполнить не выражается словами: его заменяет сам акт передачи утвержденного мнения для исполнения.

Из сказанного само собою следует, что закон получает обязательную силу не с момента его утверждения, а с момента промульгации, когда состоится так или иначе выраженное повеление его исполнить. Так решается этот вопрос современной немецкой литературой. Для действия закона недостаточно установления его содержания (Gesetzinhalt), необходимо еще повеление об его исполнении (Gesetzbefel)⁷*. Но в вашей литературе этих моментов санкции и промульгации обыкновенно не различают и моментом совершения закона считают момент его утверждения. Такое смешение санкции с промульгацией объясняется, конечно, тем, что при неограниченности власти монарха, могущего тотчас же отменить всякий закон, только что обращенный к исполнению, различие это обыкновенно не представляет никакого практического интереса. Однако, в нашей истории был один случай, когда вопрос о том, что придает закону окончательно обязательную силу, получил значение практического вопроса первостепенной государственной важности. Это было именно при кончине Александра I. Об отречении от престола цесаревича Константина и о назначении наследником великого князя Николая был составлен в 1823 году манифест за собственноручной Высочайшей подписью. Но к манифесту этому не был присоединен указ Сенату с повелением исполнить выраженную в манифесте волю. Манифест не был также никому передан для исполнения, а только положен на хранение подлинник в Успенском соборе и три списка с него рукою князя Голицына в Сенате, Синоде и Государственном Совете, в запечатанных конвертах; На конверте, переданном в совет, рукою Александра I было написано: “хранить в Государственном Совете до Моего востребования, а в случае Моей кончины раскрыть, прежде всякого другого действия, в чрезвычайном собрании”⁸*. Следовательно, и тут не было выражено повеления об исполнении. По получении известия о кончине Александра I состоялось чрезвычайное собрание Государственного Совета. “Пока собирались члены, князь Голицын порицал напрасную поспешность присягнуть (Константину Павловичу), потому что в совете есть особая бумага о порядке наследия. Несмотря на то, министр юстиции, князь Д. И. Лобанов-Ростовский, один из присягнувших уже новому Императору, изъявил мысль, что бумаги вскрывать не нужно, и говорил далее, что не сделает этого в Сенате, что совет есть только Государева канцелярия, и что les morts n'ont point de volonté. В таком же смысле и адмирал А. С. Шишков с отличавшим его искусственным жаром утверждал, что империя ни на одно мгновение не может остаться без монарха, и что от воли Константина Павловича будет зависеть принять престол или нет, но что по порядку ему присягнуть должно. Все прочие члены, однако, были противного мнения⁹*. Конверт был вскрыт, манифест прочтен. Но сам император Николай был, очевидно, не согласен с мнением большинства, что прямо и выражено в последовавшем 12 декабря манифесте о вступлении его на престол. “Сведения сии (т. е. о прочтенном в совете манифесте), говорится там, не могли переменить принятой Нами меры. Мы в актах сих видели отречение Его Высочества, при жизни Государя Императора учиненное и согласием Его Величества утвержденное; но не желали а не имели права сие отречение, в свое время всенародно не объявленное и в закон не обращенное, признавать навсегда невозвратным”. Тут прямо указывается, что собственноручное Высочайшее утверждение отречения еще не обращает его в закон; требуется для этого еще нечто: очевидно — повеление об исполнении, промульгация.

Примечания:

¹* [Ст. 124 Учр. Гос. Сов. 1901 г.].

²* [Ст. 125 и 126 Учр. Гос. Сов. 1901 г.].

³* [Ст. 125 там же].

⁴* [Изд. 1892 г.].

⁵* Tavares de Medéiros, Portug. Staatsrecht. S. 37.

⁶* [Ст. 121 изд. 1892 г. п. 128 Учр. 1901 г.].

⁷* Laband, Das Staatsrecht des deutschen Reiches. I, 1888. S. 523 und ff. Jellinek, Gesetz und Verordnung. 1887. S. 321.

⁸* Барон Корф. Восшествие на престол императора Николая I. 1857, стр. 22, 27, 28.

⁹* Там же, стр. 54