§ 14. Обсуждение законопроектов.

§ 14. Обсуждение законопроектов¹*

Раз законодательный вопрос возбужден, он должен быть подвергнут обсуждению. Эта функция принадлежит законодательным собраниям, у нас — Государственному Совету.

По первоначальному Образованию Госуд. Сов. 1810 г. обсуждение собственно законопроектов представляло ту особенность, что до поступления своего в департаменты совета они обсуждались еще в состоявшей тогда при совете комиссии для составления законов, директор которой был по званию своему членом департамента законов. Законопроекты подвергались таким образом не двукратному, а троекратному обсуждению: в комиссии, в департаменте и в общем собрании. С уничтожением в 1826 году комиссии законов эта особенность в обсуждении законопроектов отпала сама собой. Существующее теперь в составе государственной канцелярии отделение свода законов только рассматривает проекты новых законов и проекты изменений, существующих только в отношении общей системы Свода законов. Сообщение законопроектов на предварительное заключение кодификационного отдела делается во всяком случае до поступления проектов в совет, в стадии первоначальной их выработки министрами, и притом это делается лишь в “тех случаях, когда по связи данного вопроса с разработкою Свода законов министр признает то нужным; в прочих же случаях ограничивается сообщением главноуправляющему для сведения копии с вносимого в совет представления” (Учр. Мин., ст. 164).²*

Более важные законопроекты обсуждаются в соединенном заседании двух или даже трех департаментов Государственного Совета. Когда существовал департамент дел Царства Польского, бывали и соединенные заседания четырех департаментов. Но соединенные департаменты не образуют особой стадии обсуждения законопроектов. Обсуждение в соединенных департаментах не дополняет, а заменяет собою обсуждение в отдельных департаментах.

Таким образом, существующий у нас порядок обсуждения законопроектов весьма несложен. Установлены всего две стадии обсуждения: в департаменте или в соединенных департаментах и в общем собрании. Мы уже говорили, что состав департаментов очень немногочислен: наибольшее число членов в департаменте экономии, и только десять вместе с председателем, в департаменте законов — девять, а в департаменте гражданских и духовных дел вместе с председателем всего шесть членов. Между тем в отчете Государственного Совета о сессии 1895‑1896 годов показано поэтому департаменту 235 дел, следовательно, на каждого из пяти членов придется по 47 дел. Между тем, в департаменте законов, где без председателя было всего 8 членов, показано 21 дело, следовательно, на пятерых из его восьми членов пришлось не по 47, а по 3 дела, на трех только по 2 дела, а в департаменте экономии и при девяти членах приходилось на каждого все-таки по 34 дела, так как всех дел было тут 307. К этому надо еще добавить, что и заседаний как департаментов, так и общего собрания бывает в год очень немного. Обыкновенно 25‑30 заседаний общего собрания и 100‑120 заседаний департаментов, считая в том числе и соединенные заседания. При этом больше половины общего числа заседаний департаментов приходится на департамент экономии, рассматривающий почти исключительно финансовые дела.

В конституционных государствах процедура обсуждения законопроектов гораздо сложнее. Не говоря уже о том, что в значительном большинстве государств законодательное собрание состоит из двух палат, и каждый законопроект обязательно обсуждается в обеих палатах, и в каждой из палат в отдельности законопроект подвергается многократному последовательному обсуждению. В Англии каждый законопроект после двух чтений в палате передается на обсуждение т. н. комитета всей палаты. Эта форма обсуждения отличается тем, что председателя палаты (спикера или лорда-канцлера) заменяет председатель финансового комитета (Chairmen), и каждому члену палаты предоставляется говорить о законопроекте сколько угодно раз, между тем как в палате можно говорить по одному вопросу только по разу. Зато в палате прения продолжаются, пока имеются желающие говорить. По старому парламентскому обычаю палата не имеет права отказываться слушать речи и перейти к голосованию, если есть еще желающие высказаться по обсуждаемому вопросу. Только в последнее время по поводу злоупотребления этим правом говорить и быть выслушиваемым палатой со стороны ирландских депутатов (обструкционизм), пришлось английскому парламенту отступить от старого обычая. В 1888 году было постановлено, что по требованию не менее 200 членов палаты вопрос может быть признан исчерпанным, хотя бы и имелись еще желающие говорить о нем члены. В комитете же всей палаты каждый член во всякое время может потребовать, чтобы председателем был поставлен вопрос, не желает ли комитет преобразиться в палату. В случае утвердительного ответа большинства дальнейшее обсуждение вопроса в комитете тотчас же прекращается. После детального обсуждения в комитете проект вносится опять в палату для третьего окончательного чтения и голосования. Более же важные законопроекты, независимо от обсуждения в комитете всей палаты, передаются еще на разработку особых комиссий (select committees). Таким образом, в каждой палате законопроект подвергается четырем или пяти последовательным обсуждениям.

В законодательных собраниях континента не применяется форма обсуждения, подобная английскому комитету всей палаты. Зато там для детального обсуждения законопроектов палаты жеребьем разделяются на известное число секций, например, во Франции сенат делится на 9 секций или бюро, палата депутатов — на 11, и каждый законопроект прежде обсуждения его в полном собрании палаты рассматривается во всех этих секциях. Заседания секций происходят одновременно, и это дает возможность, без чрезмерной затраты времени, всем интересующимся законопроектом высказаться о нем по крайней мере в секциях.

Государственному Совету принадлежит не только обсуждение законопроектов, но и само изготовление законов. Ст. 43 и 85³* Учр. Гос. Сов. постановляет, что заключения департаментов и общего собрания излагаются так, чтобы в случае Высочайшего их утверждения они могли быть перенесены в исполнительную бумагу в том же самом виде, в каком находились в журнале. Если данный закон предполагается изложить не прямо в форме мнения Государственного Совета, а в виде особого устава, положения, учреждения, правил, или же закон предполагается обнародовать при именном указе Сенату, то Государственный Совет обсуждает и проект самого законоположения, и проект именного указа, как по содержанию, так и в отношении к редакции. Обыкновенно фактическое изготовление законодательных актов падает на государственную канцелярию. Но если форма предполагаемого к изданию закона почему-либо обращает на себя внимание совета, он и о ней постановляет свое заключение. Так, например, совет признал это необходимым, в виду первостепенной важности вопроса обнародования при именном указе Севату в 1880 году законоположения о введении мировых учреждений в губерниях прибалтийских⁴*, а в 1881 году — об обязательном выкупе и о понижении выкупных платежей.⁵* Иногда сама редакция именного указа вызывает разногласие, как это было, например, по делу о частичной отмене подушной подати в 1883 году. В общем собрании 6 членов находили неуместным включать в именной указ заявление о намерении правительства “начать отмену подушной подати”. “Все, имеющее значение обещания начать реформу тогда-то, рассмотреть такой, или иной план или представление — выражения неудобные и опасные, потому что из них могут родиться или неправильные понятия, или несбыточные, преувеличенные надежды”. А 36 членов полагали, что “не объявлять вовсе о том, что имеющая совершиться, с 1 января 1883 года, отмена подушной подати для трех разрядов плательщиков есть собственно только приступ к делу — было бы решительно невозможно. Нельзя забывать, что отмена всех вообще подушных сборов была, так сказать, обещана народу напечатанным в “Правительственном Вестнике” Высочайшим повелением 23 марта 1879 года”. Мнение большинства удостоилось Высочайшего утверждения.⁶*

И в том случае, если Государь не утвердит ни одного из мнений, воспоследовавших в совете, а постановит особую резолюцию, само изложение именного указа (ст. 111) или словесного Высочайшего повеления изготовляется в государственной канцелярии, причем словесные Высочайшие повеления излагаются за подписью председателя совета (ст. 115).⁷*

Примечания:

¹* Погорный-Подольный. Парламентское делопроизводство в Англии. 1862. May. Das englische Parlament. 1888. Pierre. Traité de droit politique, électoral et parlamentaire. 1883. [I. Redlich, Becht und Technik des englischen Parlamentarismus, 1905; Hatschek, Englisches Staatsrecht, Bd 1, 1905. S. 363 ff].

²* [Из ст. 164 учр. мин., по прод. 1906 г. цитированное место исключено].

³* [Ст. 64 и 95 изд. 1901 г.].

⁴* Отчет за 1880 г., стр. 53.

⁵* Отчет за 1881 г., стр. 144.

⁶* Отчет ло Госуд. Совету за 1882 г., стр. 54-57.

⁷* [Статьям 111 и 115 Учр. Госуд. Сов. изд. 1886 г. соответствуют ст. 119 и 123 изд. 1892 г, и ст. 129 изд. 1901 г.].