§ 13. Право законодательного почина.

§ 13. Право законодательного почина

Порядок законодательства требует особого рассмотрения как потому, что в нем замечаются некоторые особенности сравнительно с обсуждением других дел; подлежащих ведению законодательного учреждения, так и потому, что не все стадии образования закона относятся к компетенции Государственного Совета. Познакомившись с делопроизводством в совете, мы еще не ознакомились со всеми стадиями законодательной процедуры.

В процессе образования закона различают пять главных моментов: 1) почин, 2) обсуждение, 3) утверждение, 4) обращение к исполнению и 5) обнародование.

Относительно законодательного почина или инициативы надо различать фактическое возбуждение законодательных вопросов и собственно право почина. Право почина, как и всякое право, предполагает соответствующую обязанность. Праву законодательного почина соответствует обязанность обсудить возбужденный законодательный вопрос. Возможность говорить, писать, печатать о необходимости издания нового закона объемлется общим понятием свободы слова. Возможность обращаться к органам власти с заявлениями о том же входит в содержание права петиций или ходатайств. Право законодательного почина, как особое, самостоятельное право, принадлежит лишь тому, кто может потребовать, чтобы возбужденный им законодательный вопрос был обсужден законодательным учреждением.

Право почина может быть организовано различным образом. Оно может принадлежать или только правительству, как это было во Франции по конституции 1852 года, или только народному представительству, как это имеется в Англии и Соединенных Штатах, или правительству и народному представительству, как это установлено в решительном большинстве конституционных государств, или правительству, законодательному учреждению и кроме того самому народу непосредственно, пример чего мы находим в большинстве кантонов Швейцарии.

Практическое значение различия этих форм организации законодательного почина сказывается в меньшей и большей отзывчивости законодательства к запросам текущей общественной жизни. Чем шире круг лиц, пользующихся правом законодательного почина, тем, конечно, законодательство отзывчивее, тем легче устанавливается его соответствие действительным потребностям общества, тем ближе следует оно за постепенным развитием общественной жизни. Если же везде мы находим некоторые ограничения этого права, то это объясняется соображениями практического удобства, делающими неизбежным оградить законодательное учреждение от необходимости тратить время и силы на обсуждение, очевидно, несообразных законопроектов, которых при неограниченном праве законодательного почина являлось бы, конечно, множество. Поэтому, когда, как в Швейцарии, право почина представляется народу, оно может быть осуществлено не иначе, как совместно довольно значительным числом граждан. Даже в представительных собраниях для внесения законопроекта требуется обыкновенно поддержка нескольких членов палаты.

У нас до 1884 года признавалось за каждым право обращаться к Верховной власти с предположениями об издании новых законов. В правилах о деятельности учрежденной в 1810 году при Государственном Совете комиссии прошений предусматривались в числе других прошений, приносимых на Высочайшее имя, и прошения с представлением проектов (Образ. Госуд. Сов. § 95). Проекты, признанные Комиссией уважительными, отсылались к министрам по принадлежности (§ 112). Но в 1885 году, с преобразованием комиссии прошений, ей было предоставлено право, если она признает какой-либо представленный проект заслуживающим внимания, испрашивать Высочайшее повеление на внесение его в Государственный Совет (18 янв. 1885 г., § 60. П. С. З. № 7771). Но вместе с тем было постановлено, что комиссия входит в рассмотрение лишь таких проектов, которые уже были представлены министрам и ими отвергнуты (ibidem, § 59). Но с преобразованием в 1884 году комиссии прошений в ныне существующую канцелярию прошений, прошения с представлением проектов были исключены из перечня прошений, какие могут быть принесены и приняты на Высочайшее имя. В новой действующей теперь редакции Правил о прошениях на Высочайшее имя приносимых 1890 г. (Собр. узак., ст. 351) о прошениях-проектах также не упоминается.¹*

Право законодательного почина у нас принадлежит только правительству. Это бесспорное положение. Почин не принадлежит ни народу, ни самому законодательному учреждению — Государственному Совету. Но затем является вопрос, принадлежит ли право почина лично одному монарху или и подчиненным органам правительства? Согласно господствующему в нашей литературе взгляду, право почина принадлежит у нас исключительно самому монарху. Градовский полагал даже, что такой порядок составляет необходимую принадлежность каждой неограниченной монархии. “В монархии неограниченной вся полнота власти законодательной принадлежит главе государства. Посему каждый законопроект предлагается законосовещательному учреждению или по его повелению, или с его разрешения”.²* Романович-Славатинский³*, Сокольский⁴* и Алексеев⁵* решают этот вопрос точно так же, основываясь, однако, только на постановлениях нашего законодательства.

Едва ли, однако, этот взгляд может быть признан правильным. В 1857 году действительно состоялось Высочайшее повеление (П. С. З. № 34845) о том, чтобы министры не вносили в Государственный Совет законопроектов, не испросив на то предварительно Высочайшего соизволения; сообразно с тем и дополнена теперь ст. 162⁶* учр. мин. Кроме того, в учреждении образованного в 1861 году совета министров⁷*, в ст. 2 п. 3 сказано, что “на предварительное рассмотрение совета министров, в Высочайшем присутствии Государя. Императора, поступают первоначальные предположения, возникающие в министерствах, о необходимости отменить или изменить какой-либо из действующих законов, с тем, чтобы проект закона, составленный вследствие рассмотренного таким порядком предположения, был министерством внесен на рассмотрение Государственного Совета”. Эти постановления были вызваны желанием придать законодательной деятельности больше единства, подчинить составление отдельных законопроектов одному общему плану, одним определенным руководящим идеям. Но во всех этих постановлениях говорится только о министрах и главноуправляющих, пользующихся правами министров. Следовательно, только те предположения об издании новых законов требуют предварительного Высочайшего соизволения на внесение их в Государственный Совет, которые исходят от министров. Между тем ст. 49 Осн. Зак. предоставляет право составлять первообразное предначертание законов не только министерствам, но также Сенату и Синоду. Высочайшее повеление 1857 г. этих учреждений вовсе не касается. Не следует ли поэтому признать, что кроме Императора право законодательного почина принадлежит у нас еще Сенату и Синоду?

Градовский и Алексеев отвечают на это отрицательно, толкуя заключительные слова ст. 49: “места сии подносят предположения их установленным порядком на Высочайшее благоусмотрение” в том смысле, будто бы ими устанавливается обязанность испрашивать предварительное Высочайшее соизволение на внесение законопроекта в Государственный Совет. С таким толкованием невозможно согласиться. Оно основано на очевидном, хронологическом, так сказать, недоразумении.

Текст ст. 49 Осн. Зак. остается до сих пор без всяких изменений⁸* в том самом виде, как он был составлен при первом издании Свода, и источники ее все заканчиваются Образованием Госуд. Совета 1810 года. Между тем, для министров обязанность испрашивать Высочайшее соизволение на внесение законопроектов в Государственный Совет установлена только в 1857 году. Из изложения Высочайшего повеления 15 мая 1857 г. несомненно явствует, что им устанавливается новое правило в отмену прежнего; а это было бы, очевидно, невозможным, если бы ст. 49 Осн. Зак. имела действительно тот смысл, какой ей думают придать. Если обязанность министров испрашивать Высочайшее соизволение на внесение законопроектов установлена только в 1857 г., то, очевидно, слова ст. 49, составленной за 25 лет до этого, что “места сии подносят предположения их установленным порядком на Высочайшее благоусмотрение” относятся не к испрашиванию предварительного соизволения, а к представлению законопроекта на окончательное утверждение, и под “установленным порядком” следует тут разуметь представление через Государственный Совет.

Такое понимание ст. 49 подтверждается и рассмотрением тех источников, из которых она составлена. Мы находим, в ней прежде всего ссылки на два петровских акта: на манифест, которым сопровождалось издание духовного регламента, и на инструкцию обер-прокурору Синода 1722 года. В манифесте 25 января 1721 года говорится только, что Духовная Коллегия должна “и новыми впредь правилами дополнять Регламент”', но может делать это не иначе, как с соизволения Императора (П. С. З. № 3718). В инструкции синодскому, обер-прокурору (П. С. З. № 4036, п. 10), что “о которых, делах указами ясно не изъяснено”, то надо поступать согласно известному указу 17 апреля 1722 г.: “буде в тех регламентах что покажется темно или такое дело, что на оное ясного решения не положено: такие дела не вершить ниже определять, но приносить в Сенат выписки о том; где повинны Сенат собрать все коллегии и об оном мыслить и толковать под присягою, однакож не определять, но, положив, например, свое мнение, объявлять Нам, и когда определим и подпишем, тогда оное напечатать и приложить к регламентам и потом в действо по оному производить”. Тут ясно говорится не о предварительном соизволении на обсуждение нового предположения, а об окончательном его утверждении. Такой же смысл имеют и приведенные под ст. 49 екатерининские акты. В манифесте об учреждении департаментов в Сенате (П. С. З. № 11989, п. 2) постановлялось, что “всякие дела, кои вновь какого постановления или перемены требуют, имеют быть прежде рассуждаемы в департаментах, а потом в общем собрании делать точное к докладу Нашему изложение”. Итак, законопроект представляется императрице не раньше, как он окончательно будет обсужден и редактирован Сенатом. В указе 26 сентября 1780 года (П. С. З. 15068) говорится только, “чтоб никто из генерал-губернаторов и других начальников не делал от себя собственно никаких установлений. Если же кто нужным и удобным что найдет, таковое благоизобретение свое долженствует представить Сенату, на рассмотрение и уважение, который, сообразя то с положением места и прочих частей, не преминет внести к Нам и крайнюю волю Нашу исходатайствовать”. Ни о каком предварительном соизволении императрицы на внесение дела в Сенат и тут не упоминается. Две последние подстатейные ссылки сделаны на Учреждение Министерств 1802 года п. X (П. С. З. № 20406) и на Образование Государственного Совета 1810 года. Десятый пункт Учреждения Министерств 1802 года говорить вовсе не о порядке внесения законопроектов на обсуждение какого-либо коллегиального учреждения, а об издании законов непосредственно Государем. “Если представленный министром способ окажется сопряженным с отменою существующих законов или будет требовать новых узаконений, то Мы повелим министру, представившему Нам сей доклад, написать указ, который за подписанием Нашим и контрасигнированием сего министра Нашего и будет объявлен учрежденным на то порядком Правительствующему Сенату”. Но тогда, в 1802 году, Государственного Совета в настоящем его виде еще не существовало. А в § 53 Образования Совета 1810 года, на который также приведена ссылка под ст. 49 Осн. Зак., прямо предусмотрены как два различных порядка поступления дела в департамент совета “от министров” и “по особым Высочайшим повелениям”.

Итак, следует признать, что последние слова ст. 49 Осн. Зак. относятся не к предварительному соизволению на обсуждение законопроектов, а к окончательному утверждению уже обсужденных предположений, и, следовательно, Сенат и Синод следует считать сохранившими и до сих пор право законодательного почина. Право в этом отношении Св. Синода ограничивается, конечно, лишь собственно церковным законодательством. Право Сената, напротив, имеет совершенно общеезначение.

Принадлежащее Сенату право законодательного почина определяется ст. 201 Учрежд. Сен. Упомянутая статья возлагает на Сенат обязанность не решать дел, на которые не окажется точного закона, но о всяком случае (казусе), требующем издания новых или дополнения, либо перемены существующих узаконений, составлять проект разрешения и все дело вносить на Высочайшее усмотрение через Государственный Совет.⁹* Это правило было установлено еще Петром Великим, но теперь оно значительно ограничено в своем применении, так как новым судебным установлениям, в том числе и кассационным департаментам сената воспрещается, напротив, останавливать решение дела под предлогом неполноты, неясности, недостатка или противоречия законов. За нарушение этого правила виновники даже подвергаются ответственности, как за отказ в правосудии (Уст. гражд. суд., ст. 10; Уст. уг. суд., ст. 13). Следовательно, постановление ст. 210 Учр. Сен. применимо только к старым судебным и к административным, департаментам Сената.

Определения сената, возбуждающие законодательные вопросы, доставляются министру юстиции, который уже вносит их в Государственный Совет (ст. 173).¹⁰*

Для возбуждения законодательных вопросов Высочайшею властью не установлено никакой определенной формы. Правда, Учрежд. совета министров ст. 2 и 3 относит к ведению совета министров рассмотрение первоначальных предположений об изменении действующих законов; но это не есть обязательное правило, так как в совет министров все вообще дела вносятся не иначе, как по особым каждый раз Высочайшим разрешениям (ст. 3).

От права законодательного почина в собственном смысле слова следует отличать право простого ходатайства об издании какого-либо закона. Во всех конституционных государствах всем заинтересованным в том лицам предоставляется обращаться с такими ходатайствами или петициями к представительным собраниям.¹¹* За немногими исключениями право петиций не ограничено никакими условиями. Пользоваться этим правом могут и иностранцы, и женщины, и малолетние, и даже подвергшиеся ограничению прав по приговору суда. Во Франции принимаются петиции даже от иностранцев, не находящихся в пределах Франции. Но парламент не обязывается к обсуждению всех поданных петиций. Обыкновенно они передаются в особо учреждаемую для того комиссию, которая только докладывает палате гуртом о рассмотренных ею петициях, и только те из них, которые будут признаны заслуживающими внимания комиссией, предлагаются на обсуждение палаты.¹²*

До 1890 года у нас также признавалось за каждым право обращаться к Верховной власти с предположениями об издании новых законов. И это уничтожение очень драгоценного права частных лиц представлять Верховной власти законопроекты прошло у нас совершенно незамеченным.¹³*

Поэтому в настоящее время право непосредственных ходатайств перед Верховной властью по вопросам законодательства сохранилось только за дворянскими собраниями, о чем уже было говорено в первом томе.¹⁴*

Примечания:

¹* [Право частныхъ лиц и учреждений представить на Высочайшее усмотрение виды и предположения по вопросам, касающимся усовершенствования государственного благоустройства и улучшения народного благосостояния было признано Высочайшим указом 18 февраля 1905 г. (Собр. узак. № 30), которыми рассмотрение и обсуждение этих видов и предположений возложено на совет министров. 6 августа 1905 года указ этот был отменен со ссылкою на то, что с образованием Государственной Думы виды и предположения по вопросам, касающимся усовершенствования государственного благоустройства и улучшения народного благосостояния имеют восходить к монарху в порядке, установленном учреждением Государственной Думы. (Собр. узак. 1906 г. № 141)].

²* Начала, I, 1892, стр. 19.

³* Система, I, стр. 191.

⁴* Учебник, стр. 70.

⁵* Русское государственное право, стр. 201.

⁶* [Ст. 162 учр. мин. по прод. 1906 г. исключена].

⁷* [Совет министров преобразован 19 октября 1905 г., Собран. узакон. № 192].

⁸* [Ст. 49 отменена с изданием новых основных законов 24 апреля 1906 г., Собр. узак. № 98].

⁹* [В настоящее время все дело “вносится министром юстиции, с его заключением, на разрешение в законодательном порядке”. Ст. 201 Учр. Сен. т. I, ч. II Св. зак., по прод. 1906 г.].

¹⁰* [Определения Сената, возбуждающие законодательные вопросы, вносятся министром юстиции в новом законодательном порядке. Ст. 173 Учр. Сен. т. I, ч. II Св. зак., по прод. 1906 г.].

¹¹* [На основании 61 ст. Учр. Госуд. Думы, “в Государственную думу воспрещается являться депутациям, а также представлять словесные и письменные заявления и просьбы”].

¹²* Смотри мой Сравнительный очерк государственнаго права иностранных держав, ч. I, 1890, стр. 68.

¹³* [См. примечание ¹*].

¹⁴* [См. т. I, § 31].