§ 12. Порядок делопроизводства.

§ 12. Порядок делопроизводства

Общий порядок делопроизводства в совете сохраняется и по настоящее время тот же самый, какой был установлен Образованием 1810 года. В то время во всех вообще коллегиях вся подготовка дел возлагалась на канцелярию, и потому члены присутствия знакомились с делами не из непосредственных подлинных материалов, а из доклада, составленного канцелярией. Это давало, конечно, канцелярии несоответственное ее значению влияние на решения; от нее зависело дать каждому делу своим докладом определенное освещение и этим предопределить и само решение. Во время учреждения совета такой  порядок делопроизводства казался большинству, в том числе и Сперанскому, единственно возможным. На неудобство такого порядка и на желательность уменьшения влияния канцелярии указывал уже граф В. П. Кочубей. “Полезно было бы предоставить членам совета, департамент составляющим, обрабатывать самим бумаги, в совет поступающие, назначая им для этого одного из чиновников, при совете служащих. Таким образом члену совета каждого департамента можно было бы по назначению президента предоставить обработать дело и внести по оному записку с заключением его, то есть сделать то, что ныне чинится каким-нибудь канцелярским служителем. Сие делается везде, где советы не установлены”.¹* В том же смысле высказывались Гурьев и Балугьянский²*. Но раз установленный порядок делопроизводства в совете остается тем же и до сих пор. Такой консерватизм сохранения преобладающего влияния канцелярских чинов, а не более компетентных в законодательных делах членов Государственного Совета — несомненное зло, и давно бы следовало установить тот же порядок подготовки дел, какой установлен Судебными Уставами во всех судах и в кассационных департаментах Сената.

Дела поступают в совет или по особым Высочайшим повелениям, или по представлению министров (ст. 30).³* Все они присылаются на имя государственного секретаря и сначала входят в государственную канцелярию (ст. 27, 161)⁴*. При этом государственный секретарь не является только передаточной инстанцией. На него, напротив, возложена обязанность следить за тем, чтобы представления были изложены в надлежащей форме и снабжены нужными документами (ст. 163)⁵*, и сверх того за тем, чтобы в совет представлялись только дела действительно подлежащие его ведению (ст. 162)⁶*. Следовательно, возникающие сомнения о пределах компетенции совета разрешаются не самим советом, а властью государственного секретаря. Он может, например, решить, что дело, присланное в совет, подлежит суждению не совета, а комитета министров. В законе не определено, кто разрешает могущий таким образом возникнуть отрицательный конфликт между государственным секретарем и управляющим делами комитета. Но, очевидно, такой конфликт может быть разрешен только Высочайшим повелением, испрошенным тем министром, которому будет отказано в приеме его представления и в совете, и в комитете.

Поступившие в канцелярию дела распределяются по отделениям, которые и изготовляют их к докладу, с надлежащими изъяснениями и дополнениями, требуя всех нужных сведений, откуда следует (ст. 165).⁷* Изготовленный в отделении доклад представляется на просмотр государственному секретарю (ст. 166)⁸*, и лишь после того статс-секретари подают перечневый список дел председателям общего собрания или департаментов для назначения дел к докладу (ст. 167).⁹*

По общему правилу, каждое дело слушается сначала в соответствующем департаменте (ст. 28)¹⁰*; но обсуждение более важных дел допускается и в соединенных заседаниях двух или даже всех трех департаментов, устраиваемых по сношению председателей (ст. 19).¹¹* Но исключений из этого общего правила три: 1) всякое дело может быть внесено помимо департамента прямо в общее собрание по Высочайшему повелению (ст. 52 Учр. Госуд. Сов.)¹²* и кроме того ст. 53¹³* устанавливает такое же правило для дел; 2) об общих внутренних мерах, в чрезвычайных случаях приемлемых и 3) для важных внешних мер. Но в действительности ни дела о таких внутренних мерах, ни о важных внешних мерах не вносятся почти никогда в Государственный Совет — первые из них обсуждаются обыкновенно в комитете министров, а вторые — по докладу министра иностранных дел и по совещании с теми лицами, каких он найдет нужным призвать к тому. Исключения из общего порядка — представления, обсужденные Государственным Советом, и те дела, которые представляются на Высочайшее разрешение прямо из департаментов, минуя общее собрание, и такие исключения многочисленнее первых. Таковы, прежде всего и безусловно, постановления гражданского департамента о прекращении дел об ответственности высших чинов государственного управления, о наложении на них дисциплинарного взыскания без суда, о предании их суду (ст. 93).¹⁴* Дела эти ни в каком случае не вносятся на обсуждение общего собрания. Во-вторых: 1) положения департаментов, заключающие в себе лишь изъяснение законов и приложение их в частным случаям и не предполагающие изменения существующих законов и 2) заключения департамента экономии о сверхсметных кредитах и о дополнении сборов и доходов¹⁵*, не подлежащих внесению в финансовые сметы, также не вносятся в общее собрание, но при том лишь условии: 1) если по делам этим в департаменте не произойдет разногласия; 2) если департамент не предположит отменить решение Сената или большинство сенаторов, и 3) если департамент не разойдется с мнением министра (ст. 48, 49).¹⁶* Кроме того, постановления департаментов: 1) о возвращении дела министру по соглашению с ним и 2) о сообщении делу лишь законного хода (ст. 50)¹⁷*; 3) постановления о производстве предварительного следствия над высшими чинами (ст. 93)¹⁸*, но это собственно не решительные определения, а т. наз. “частные определения”, лишь направляющие ход дела, и 4) некоторые дела о земских повинностях (ст. 50, прим.)¹⁹* приводятся в исполнение даже без представления их на Высочайшее уважение, однако, при условии лишь присутствия при обсуждении их министром финансов, земл. и гос. имуществ, внутренних дел и уделов.

Дела в департаментах предлагаются статс-секретарями (и читаются по их распоряжению их помощниками или делопроизводителями) (ст. 33).²⁰* Затем председатель департамента “излагает существо и силу вопроса и охраняет надлежащий порядок и единство предмета”. Рассуждения членов обращаются к председателю (ст. 34).²¹* По каждому выслушанному делу составляется отдельный журнал (ст. 40)²²*, в который, кроме заключения большинства, вносятся и мнения не согласившихся с ним членов (ст. 42).²³* Министры (кроме дел о земских повинностях, кои рассматриваются департаментом экономии не иначе, как в присутствии 4 министров: финансов, внутренних дел, земледелия и государственных имуществ и уделов)²⁴*, не обязаны присутствовать в департаментах, но могут представлять изъяснения или лично, или через товарищей, или через директоров и управляющих теми частями, куда принадлежит предмет рассуждения. Со своей стороны, департаменты, а также председатель совета могут пригласить министров в собрание департамента (ст. 35).²⁵* Если министр сам желает присутствовать в собрании или доверить это своему товарищу, он предваряет об этом государственного секретаря при самом внесении дела (ст. 36).²⁵*

Если департамент в отсутствие министра постановит заключение, несогласное с его представлением, то, смотря по важности дела, или предоставляет статс-секретарю лично с ним объясняться, или передает министру свой журнал формальным порядком через государственного секретаря (ст. 45).²⁶ Если министр согласится с департаментом, то подписывает журнал, если же останется при особом мнении, то может представить его письменно в течение недели (ст. 46)²⁷*. Получив особое мнение министра, департамент вновь рассматривает дело, и если не согласится все-таки с доводами министра, то представляет в общее собрание вместе с своим заключением и мнение министра (ст. 47).²⁸*

В общем собрании дела предлагаются государственным секретарем и читаются по его распоряжению статс-секретарями или их помощниками (ст. 65).²⁹* Доклад совершается чтением департаментского журнала (ст. 66). По окончании чтения, которое никем не должно быть прервано, председатель соответствующего департамента дает нужные объяснения и устанавливает существенные предметы рассуждения. Затем государственный секретарь добавляет свои пояснения, и каждый член совета может от него требовать пояснений (ст. 67‑70)³⁰*. После того начинаются рассуждения по порядку статей или вопросов (ст. 71).³¹* Градовский³²* понимает это постановление, будто им вовсе устраняется возможность общего обсуждения проекта; но в этом с ним нельзя согласиться, придание такого смысла этой статье было бы возможно, если бы в ней говорилось лишь “о рассуждениях по порядку статей”, но раз в ней говорится и о рассуждениях “по вопросам”, то, очевидно, допускается и общее обсуждение проекта. Но нельзя не заметить, что постановка вопросов предоставляется только председателям департаментов, а не всем членам совета и, даже, не руководящему прениями общего собрания председателю совета. Это, конечно, должно очень стеснять прения общего собрания, замыкаемые таким образом наперед в пределы, намеченные департаментами, обсуждавшими проект.

Слово предоставляется членам председателем по очереди заявлений, а в случае одновременности заявлений первенство принадлежит старшему по чину (ст. 72, 75).³³* Не требуется, чтобы члены, говорящие за и против предложения, чередовались между собой, а между тем такой порядок существенно содействует оживлению и вместе сокращению прений, придавая им, действительно, характер живого обмена мыслей, поддерживающего сильнее и внимание слушателей.³⁴* Говорят стоя (ст. 73)³⁵* и при этом обращаются не к собранию, а к председателю (ст. 74).³⁶*

Председатель руководит прениями, предлагая один вопрос за другим, наблюдая, дабы никто не прерывал своим голосом говорящего, дабы говорящие не удалялись от обсуждаемого вопроса к другим. В случае разногласия, для соглашения их излагает существо и силу вопроса (ст. 74).³⁷* “Рассуждения, удаляющиеся от вопроса и существа дела, обращаются к оному председателем совета, который, при повторении сих отступлений, прекращает само рассуждение и переходит к предмету последующему” (ст. 76).³⁸* “Когда все статьи рассуждения будут таким образом пройдены и предмет достаточно соображен, председатель закрывает рассуждение, вопрошает о мнениях и объявляет окончательно принятое заключение” (ст. 77).³⁹* “В случае предметов особенной важности председатель имеет право суждения по выслушанному делу отложить до следующего заседания” (ст. 78).⁴⁰* Таким образом, власть председателя очень широка. От него всецело зависит, во всякое время, не допускать дальнейших прений и откладывать само решение дела.

Счет голосов происходит только в случае разномыслия и совершается помощниками статс-секретаря, обходящими всех членов общего собрания с печатным списком их и отмечающими в них против каждого члена: согласен с таким-то заключением, или подаст особое мнение. По сбору голосов, председатель возвещает их число по каждому мнению составившееся (ст. 79).⁴¹*

На практике же установились некоторые видоизменения этих правил и, надо сказать, к лучшему. Так как теперь по всем делам совета составляются печатные записки, разрешаемые всем членам, то “чтение” дел ограничивается на деле прочтением одного заголовка. Само обсуждение дела в департаменте начинается обыкновенно с речи председателя, излагающей “существо и силу вопроса” (ст. 34)⁴²*, и затем происходят прения по намеченным в ней вопросам.

В общем собрании чтение департаментских журналов также заменяется на деле чтением их заголовков, после чего председатель спрашивает членов совета, угодно ли им утвердить журнал департамента. Если возражений нет — тем дело и кончается. Если окажутся возражения, происходят прения и затем голосование. Но в случае возбуждения в общем собрании какого-либо нового вопроса, дело обыкновенно возвращается для нового обсуждения в департамент.

Следует еще заметить, что с переходом к государственному секретарю функций, лежавших прежде на главноуправляющем кодификационным отделом, на государственного секретаря возложена обязанность представлять совету объяснения и заключения об отношении обсуждаемого дела к постановлениям действующего законодательства и к разработке Свода Законов. Труды его в этом отношении разделяет, по ближайшему его усмотрению, товарищ государственного секретаря (ст. 33, прим. по Прод. 1895)⁴³*.

В журнал заседания вносятся во всяком случае только два мнения, соединившие наибольшее число голосов. Если кто не соглашается с этими мнениями, то может подать не позже семи дней письменно особое мнение, которое прочитывается в совете, и председатель спрашивает затем: признает ли совет нужным обратиться к новому о деле суждению? Если большинство ответит утвердительно, то открывается новое совещание. Если большинство, напротив, ответит отрицательно, то в журнале отмечается только, что совет, выслушав особое мнение, не убедился в надобности приступать к новому суждению о деле, а столько-то членов согласились с тем мнением. Само же особое мнение представляется на Высочайшее усмотрение в особом списке при мемории (ст. 80).⁴⁴*

Дела, рассмотренные в Государственном Совете, представляются на Высочайшее уважение государственным секретарем и притом не в подлинных журналах, подписанных всеми членами, а в мемориях, представляющих особое краткое извлечение из журнала, составленное канцелярией и подписанное только председателем и государственным секретарем  (ст. 106‑114).⁴⁵* Первоначально Государю представлялись подлинные журналы, а мемории введены в 1816 г.⁴⁶* “С 1816 г., говорить Сперанский, по причинам, кои определить трудно, введены так называемые мемории. Здесь представляются два вопроса: 1) чем удостовериться, что сии выписки представляют дело во всей полноте его и ясности; 2) если они представляют его во всей полноте и ясности, достойной верховного решения Государя, то почему же они не суть журналы или списки с журналов.⁴⁷*

Высочайшее утверждение выражается в различной форме, смотря по тому, требуется ли собственноручное утверждение, и утверждает ли Государь мнение большинства, мнение меньшинства или постановляет особенную резолюцию. Собственноручное утверждение мнения большинства имеет форму надписания “Быть по сему” (ст. 117). В случае утверждения заключения меньшинства или постановления особенной резолюции по делам, требующим собственноручного Высочайшего утверждения, Высочайшая воля выражается в форме именного указа (ст. 119). Впрочем, есть дела, по которым во всяком случае требуется издание именного указа. Таковы дела об экспроприации, о признании целебных источников имеющими общественное значение, об учреждении заповедных имений и об определении числа людей, подлежащих призыву.

Словесно выраженное утверждение облекается или в форму надписи (при утверждении мнений большинства): “Его Императорское Величество воспоследовавшее мнение Государственного Совета утвердить соизволил и повелел исполнить”, за подписью председателя совета, или (при утверждении мнений меньшинства или постановлении особенной резолюции) в форму особого Высочайшего повеления, изложенного за подписью председателя Совета (ст. 121‑123).⁴⁸*

Примечания:

¹* Сборник Императорского Русского Исторического Общества, т. XC, стр. 9.

²* Там же, стр. 29 и 63.

³* [Ст. 43, изд. 1901 г.].

⁴* [Ст. 44, там же].

⁵* [Ст. 165, там же].

⁶* [Ст. 164, там же].

⁷* [Ст. 166 Учр. Госуд. Сов., изд. 1901 г.].

⁸* [Эта статья в изд. 1901 г. не воспроизведена].

⁹* [Ст. 167, изд. 1901 г.].

¹⁰* [Ст. 48, изд. 1901 г.].

¹¹* [Ст. 25 там же. Кроме того для предварительного соображения и разработки особо важных и сложных законопроектов в составе Государственного Совета могут быть согласно ст. 49 Учр. Госуд. Сов. изд. 1901 г. образованы особые совещания и подготовительные комиссии, по положениям департаментов, удостоенным Высочайшего утверждения. Особые совещания образуются под председательством одного из членов Государственного Совета по Высочайшему избранию, в составе назначенных Высочайшею властью: членов сего совета, министров и главноуправляющих отдельными частями или их товарищей, государственного секретаря или его товарища. С Высочайшего соизволения, сверх указанных лиц могут быть призваны в состав совещаний и иные лица, занимающие высшие должности государственного управления. В совещание могут быть кроме того приглашены лица, от коих по свойству дела можно ожидать полезных объяснений. Выбор сих лиц зависит от председателя совещания по соглашению, в подлежащих случаях, с министром или главноуправляющим отдельною частью, до ведомства коих относится обсуждаемый законопроект. Заключения совещания вносятся на уважение департаментов. — Подготовительные комиссии также образуются под председательством одного из членов совета по Высочайшему назначению. В состав комиссий в качестве членов входят высшие чины государственной канцелярии и чины других ведомств, командируемые по соглашению председателя комиссии с государственным секретарем и подлежащими министрами. По распоряжению председателя Государственного Совета могут быть призваны в состав комиссий лица, по своим знаниям и опыту могущие принести пользу участием в трудах комиссий. Относительно приглашения тех из сих лиц, которые состоять на государственной, сословной или общественной службе, Государственный Совет входит в сношение с начальниками подлежащих ведомств. Председателю комиссии предоставляется входить в сношения с министрами и другими начальниками подлежащих ведомств о собрании и доставлении в комиссию необходимых сведений и отзывов местных властей. При рассмотрении составленного комиссиею проекта в Государственном Совете, члены комиссий могут быть приглашены для представления объяснений. Ст. 97‑98, 100‑102 и 104 ст. Учр. Госуд. Сов., изд. 1901 г.].

¹²* [Ст. 51 Учр. Г. С., изд. 1901 г.].

¹³* [Ст. 51, там же].

¹⁴* Ст. 111 там же,

¹⁵* [Учреждением Гос. Сов. изд. 1901 г. сюда отнесены были сверх того положения департаментов об образования особых совещаний и подготовительных комиссий].

¹⁶* [Ст. 69 и 70 Учр. изд. 1901 г.].

¹⁷* [Ст. 71 там же].

¹⁸* [Ст. 111 там же].

¹⁹* [П. 4-й не воспроизведен в Учр. Г. С. изд. 1901 г.].

²⁰* [Слова, заключенные в скобки, не содержатся в Учр. Госуд. Сов. изд. 1901 г., ст. 59.]

²¹* [Ст. 82 Учр. 1901 г.].

²²* [Ст. 62 там же].

²³* [Ст. 63 там же].

²⁴* [Заключенные в скобки слова не содержатся в Учр. Г. С. изд. 1901 г.. ст. 55].

²⁵* [Постановления эти не воспроизведены в Учр. Г. С. изд. 1901 г.].

²⁶* [Ст. 66 Учр. Г. С. изд. 1901 г.].

²⁷* [Ст. 67 там же].

²⁸* [Ст. 68 там же].

²⁹* [Ст. 81 Учр. Г. С. изд. 1901 г.: “Дела, к слушанию назначенные, предлагаются, по распоряжению председателя Государственного Совета, статс-секретарем или помощником статс-секретаря, назначенным к тому государственным секретарем”].

³⁰* [Постановления статей 69‑70 Учр. Г. С. изд. 1892 г. не вошли в издание 1901 года].

³¹* [Ст. 83 Учр. изд. 1901 г.].

³²* Начала русского государственного права, ч. II, стр. 228.

³³* [Вместо этих ст.ст. изд. 1892 г. ст. 86 Учр. Г. С. изд. 1901 г. постановляла: “словесные рассуждения членов излагаются каждым отдельно (слова: “так, чтобы голос одного не был прерываем голосом другого” — в Учр. изд. 1901 г. не повторены). Если два или несколько членов в одно время изъявят желание изложить свое мнение, то председатель дает первенство слова старшему из них по чину”].

³⁴* [Пожелание автора осуществилось в делопроизводстве Государственного Совета, преобразованного в верхнюю палату. Согласно ст. 67 Наказа Госуд. Совету (Собр. узак. 1907 г. № 86): “председатель предоставляет слово по очереди занесения членов совета в список, соблюдая, по возможности, чередование между лицами, говорящими за и против обсуждаемого проекта или предложения”].

³⁵* [Ст. 85 Учр. изд. 1901 г.].

³⁶* [Ст. 82 там же].

³⁷* [Ст. 82 Учр. Г. С. изд. 1901 г.].

³⁸* [Ст. 87 там же].

³⁹* [Ст. 88 там же].

⁴⁰* [Ст. 89: “...От общего собрания, по предложению председателя, зависит, кроме того, возвратить дело в департамент для дополнительного обсуждения”].

⁴¹* [Ст. 91 изд. 1901 г. гласит: “При разномыслии председатель или от лица его государственный секретарь, по отобрании голосов, возвещает число их, по каждому мнению составившееся”].

⁴²* [На основании ст. 82 Учр. Г. С. изд. 1901 г. председатель “излагает существо вопроса” лишь “в случае разнообразия мнений, для соглашения их”].

⁴³* [Ст. 60 Учр. Г. С. изд. 1901 г.].

⁴⁴* [Ст. 90 там же].

⁴⁵* [Ст. 111‑123 там же].

⁴⁶* Градовский. Начала, II, стр. 230, ошибочно отнес это нововведение к 1842 году.

⁴⁷* Сперанский. О государственных установлениях. Архив Калачова, 1859, т. III, стр. 47 и 55. [На основании ст. 122 Учр. Г. С. изд. 1901 г. “в тех исключительных случаях, когда в виду особых обстоятельств возникнет необходимость по какому-либо внесенному в Государственный Совет делу или части оного испросить Высочайшее повеление не в мемориях совета, а в ином порядке, министры сообщают свои предположения председателю Государственного Совета для доклада Императорскому Величеству”].

⁴⁸* [В Учр. Госуд. Совета изд. 1901 г., ст. 124‑129, образ исполнения дел по Государственному Совету определен так: собственноручного Высочайшего утверждения требуют следующие дела: 1) всякий новый закон, устав или учреждение (не разумея однако под сим пояснения или пополнения существующих узаконений); 2) установление в пользу казны налогов и отмена оных; 3) штаты; 4) государственная роспись доходов и расходов; 5) отчуждение частной собственности для государственной или общественной пользы. Законоположения, требующие собственноручного Высочайшего утверждения, собственноручно подписываются или утверждаются Императорским Величеством. Высочайшее собственноручное утверждение отдельных законоположений выражается словами: быть по сему. — По прочим делам исполнение совершается в виде объявляемых председателем Государственного Совета Высочайших повелений. Если дело последнего рода решено в Государственном Совете единогласно, или если при происшедшем в совете разногласии государь император утвердит мнение большинства голосов, то исполнение имеет следующую форму: Его И. В. воспоследовавшее мнение в общем собрании (или в таком-то департаменте) по такому предмету Высочайше утвердить соизволил и повелел исполнить. Подпись председателя. Если же государь соизволил принять мнение меньшинства или постановить особенную резолюцию, то по делам законодательным исполнение совершается именным Высочайшим указом, а по делам частным Высочайшее повеление излагается следующим образом: Е. И. В., рассмотрев последовавшее в Государственном Совете заключение (или разные мнения) по такому-то предмету, Высочайше повелел соизволить: здесь подписывается решение. Подпись председателя. Образец именного указа приведен в ст. 119 Учр. Г. С. изд. 1892 г.: “... рассмотрев последовавшее в Государственном Совете заключение (или разные мнения) и уважив то и то, повелеваем: тут обозначаются слова того мнения, которое государь император утвердить изволил, или которое по особой редакции удостоено Высочайшего одобрения”].