§ 11. Предметы ведения совета.

§ 11. Предметы ведения совета

По первоначальному образованию совета к ведению его были отнесены только дела законодательные, финансовые и административные. О судебной власти совета не было вовсе указаний (§ 29).

К делам законодательным отнесено было не только само издание законов, уставов и учреждений (п. 1), но также дела, требующие в изъяснении истинного смысла законов (п. 2), т. е. аутентическое толкование, и два рода, так сказать, частных законов: отчуждение государственного имущества в частное владение (п. 8) и дела об экспроприации (п. 9).

К делам финансовым отнесено обсуждение ежегодных смет общих государственных доходов и расходов, способы их уравнения, назначение новых издержек, в течение года встретиться могущих, и чрезвычайные финансовые меры (п. 7).

К делам административным относились: 1) предметы внутреннего управления, требующие отмены, ограничения или дополнения прежних положений; 2) меры и распоряжения общие, приемлемые к успешнейшему исполнению существующих законов; 3) общие внутренние меры в чрезвычайных случаях приемлемые, а также 4) объявление войны, заключение мира и другие важные внешние меры, когда по усмотрению обстоятельств могут они подлежат предварительному общему соображению. Ко всему этому добавлялось, что рассмотрению совета подлежат отчеты министров (п. 10). Таким образом, в делах управления участие совета не ограничивалось только предварительным обсуждением важнейших вопросов, а распространялось и на оценку деятельности министров в форме рассмотрения их отчетов.

Установленное Образованием совершенное устранение от совета всех судебных функций на деле, однако, не удержалось. Изданное 25 июня 1811 года Общее учреждение министерств возложило на совет обязанность производства следствий по обвинениям министров и по преданию их суду (§§ 289‑294). Кроме того, так как предположенное М. М. Сперанским преобразование Сената с приданием определениям по большинству голосов общего собрания окончательного значения не осуществилось, то по необходимости надо было куда-нибудь переносить дела из общего собрания Сената. Одно время они стали направляться в комитет министров.¹* Но в апреле 1813 года председателем комитета было испрошено Высочайшее повеление направлять их в Государственный Совет.²* Затем в Своде 1832 г. перечень дел, вносимых на уважение совета, добавлен указанием на “дела, при решении коих в общем собрании Сената не составится узаконенного большинства голосов, или когда с решением его не согласится министр юстиции. В обоснование этого в цитате указан только ордер министра юстиции 4 июня 1819 года и не обнародованное мнение Государственного Совета 4 февраля 1831 г.

На желательность освободить совет от судебных функций было вновь обращено внимание комитетом 6 января 1826 г. Комитет полагал, что “коренное правило о совершенном отделении части судной от законодательной, признанное вообще необходимым, и правительству нашему столь же свойственно, как и всем другим”, и “дабы устранить от Государственного Совета дела судные и уничтожить судную инстанцию, ныне в нем установившуюся, полезно было бы учредить особую комиссию из нескольких сановников, хотя бы из членов совета (с тем, однако же, чтобы она была вне совета), которая представляла бы Государю свои заключения по всем докладами от сената подносимым. За правильность в суждениях сей комиссии ручались бы опытность и беспристрастие членов ее”.³* Но эти предположения не осуществились, и по новому Учреждению Совета 1842 г. судебные дела сохранились в ведении совета. Они пересчитывались в ст. 23 в пунктах 17‑22: 17) дела о лишении дворянства и классных или офицерских чинов за преступления; 18) производство следствий над министрами и генерал-губернаторами в случае обвинений, удостоенных предварительного Высочайшего уважения; 19) дела, при решении коих в общем Сената собрании не составится узаконенного большинства голосов, или когда с решением не согласится министр юстиции; 20) дела по разногласию общего Сената собрания с военным советом, когда при исчислении голосов сего совета с голосами сенаторов не составится большинства голосов, или с большинством не согласится министр юстиции; 21) дела по искам частных лиц на подведомственные адмиралтейств-совету департаменты и зависящие от них учреждения, в случае несогласия сената с адмиралтейств-советом, и 22) доклады Сената об отмене или пересмотре прежних его судебных решений.

Первый решительный шаг в смысле отделения судебной части от законодательной был сделан только судебной реформой 1864 г. Судебные уставы Александра II не допускают представления на Высочайшее уважение, а следовательно и в Государственный Совет, судебных дел, решенных судебными установлениями. Поэтому с введением судебной реформы судебная компетенция совета ограничилась лишь делами старых департаментов Сената, коих теперь осталось только два: первый и судебный. Дела эти из департаментов могут переходить в первое общее собрание Сената, где решения постановляются большинством не менее ⅔ и подлежат просмотру и пропуску генерал-прокурора. Если большинство ⅔ не составится или генерал-прокурор не согласится с решением общего собрания, дело вносится через совет к Государю. Кроме того, в совет поступают из Сената дела, по которым у общего собрания Сената произойдет разногласие с военным советом или с адмиралтейств-советом.

Кроме того, совету принадлежат еще функции дисциплинарного и уголовного суда. По делам о предании суду членов Государственного Совета, министров и главноуправляющих, пользующихся правами министров, и главноначальствующего гражданскою частью на Кавказе обвинительной камерой является департамент гражданских и духовных дел, в составе не менее семи членов.⁴* Порядок поступления и производства этих дел определяется статьями 87—84 Учр. Гос. Совета.⁵*

Донесения и жалобы, содержащие обвинения указанных выше лиц, представляются на Высочайшее усмотрение; удостоенные из них Высочайшего уважения направляются в департамент гражданских п духовных дел, и он приступает к их обсуждению, сообщает привлекаемым к ответственности лицам как о предметах обвинения, так и об имеющихся доказательствах и требует от них объяснений. Когда по обстоятельствам дела окажется нужным предварительное следствие, производство такового возлагается на одного из сенаторов кассационных департаментов по Высочайшему назначению, а прокурорские по сему следствию обязанности исполняются министром юстиции.⁶* Оконченное следствие вносится, при заключении министра юстиции⁷* о дальнейшем направлении дела, в департамент гражданских и духовных дел⁸*, постановляющий или о прекращении начатого дела, или о наложении на привлеченного к ответственности дисциплинарного взыскания, или о предании обвиняемого суду. Состоявшееся в департаменте единогласное постановление, а в случае разногласия последовавшие разные мнения членов представляются непосредственно на Высочайшее усмотрение.⁹* Удостоенное Высочайшего утверждения постановление департамента о предании суду служит основанием обвинительного акта, составляемого министром юстиции¹⁰*, и вносится им в верховный суд.

Открытие и состав верховного суда определяется не в Учр. Госуд. Совета, а в уставе уголовного судопроизводства во второй главе его третьей книги, состоящей из статей 1062‑1065. Верховный уголовный суд учреждается каждый раз по особому Высочайшему указу и составляется из семи лиц: под председательством председателя Государственного Совета, из председателей его департаментов и первоприсутствующих в кассационных департаментах и в общем их собрании.¹¹* Судопроизводство в верховном уголовном суде такое же, как и в общих судах, с тою лишь особенностью, что приговоры его признаются окончательными без допущения на них отзывов и жалоб, но с принятием от осужденных просьб о помиловании, представляемых порядком, определенным в отделении пятом, главе первой той же книги Устава в статьях 1060 и 1061: просьбы эти подаются в Судебную Палату и, с ее заключением, представляются министром юстиции на Высочайшее усмотрение. Принесением такой просьбы останавливается исполнение приговора до принятия Высочайшего о ней решения.

Надо, впрочем, сказать, что предоставление некоторых судебных функций законодательному учреждению не представляет собою ничего беспримерного, но встречается и в конституционных государствах. Так, в Англии палата лордов есть вместе с тем высшая судебная инстанция, правда, разрешающая судебные дела при участии одних лишь пэров-юристов. Но и у нас судебные дела в совете обсуждаются по общему правилу в гражданском департаменте¹²*, состоящем преимущественно из опытных юристов, окончательно, и попадают в общее собрание совета лишь в виде исключения.¹³* Точно так же в Швейцарии жалобы на решения союзного совета проносятся союзному собранию.

Административные функции совета также изменились сравнительно с тем, как они были определены Образованием 1810 г. Самое существенное изменение в этом отношении было внесено Учреждением 1842 г., исключившим из числа дел, подлежащих суждению совета, отчеты министерств в управлении принадлежащих к ним частей. Вместо таких общих отчетов, с 1842 г. стали поступать в совет только ежегодные отчеты о доходах и расходах. Новыми земским городовым положениями совету предоставлено участие в надзоре за деятельностью земств и городского общественного управления, а именно: отмена или изменение постановлений земских собраний и городских дум, когда это вызывает возвышение земского или городского обложения против определенного органами самоуправления (ст. 23, пп. 22, 23).¹⁴*

Деятельность совета по обсуждению проектов частных законов расширилась. В Образовании 1810 г. сюда относились только две категории дел: 1) экспроприация и 2) отчуждение государственных имуществ в частное владение (§ 29, пп. 8 и 9). В Учреждении 1842 года к этому присоединились еще: 1) дела об учреждении акционерных компаний, когда ими испрашиваются особые привилегии; 2) дела о привилегиях на изобретения, и 3) дела о возведении в дворянство и возведении в почетные достоинства, княжеское, графское, баронское (ст. 23, пп. 13, 14, 17). Выдача привилегий на изобретения и возведение в дворянство теперь отошли из ведения Государственного Совета; зато, с другой стороны, присоединились к нему некоторые дела, не указанные почему-то в Учрежд. Сов., таковы: 1) определение потребного ежегодно числа людей для пополнения армии и флота (Уст. воинск. пов., ст. 9); 2) объявление целебных источников и грязей имеющими общественное значение (Уст. врачебн., ст. 555, примеч. Прилож. ст. 2, п. 5, Продолж. 1886 г.); 3) акты учреждения заповедных имений (т. X, ч. 1, ст. 481); 4) железнодорожные дела, требующие расходов из государственной казны; 5) установление правил каждой всеобщей народной переписи (1895 г. июня 5. Собр. Узак. 919).

Кроме ежегодных смет общих государственных приходов и расходов, обсуждению совета теперь подлежат также: 1) местные финансовые дела: сметы и раскладки земских губернских и частных повинностей в губерниях, где не введены земские учреждения, а также сметы и раскладки земских повинностей по Закавказью и 2) предварительное уважение годовых отчетов государственного банка, государственных сберегательных касс, государственных поземельных дворянского и крестьянского банков, а также петербургской и московской сохранных казен при разногласии относительно утверждения их между министром финансов и государственным контролером.¹⁵*

Рассмотренные категории дел составляют, так сказать, легальную компетенцию совета. Но последний, 42 пункт ст. 32¹⁶* Учр. Гос. Сов. постановляет, что ведению совета подлежат также все вообще дела, которые будут внесены в него по особенным Высочайшим повелениям.

Примечания:

¹* П. С. З. № 25.371.

²* Журналы Комитета, т. II, 1891. Обозрение, стр. 27.

³* Сборник Импер. Русского Исторического Общества, т. LXXV, стр. 19.

⁴* [Дела об ответственности за преступные деяния, совершенные членами Государственного Совета и членами Государственной Думы при исполнении или по поводу исполнения обязанностей, лежащих на них по сим званиям, а также об ответственности за нарушение долга службы председателя совета министров, министров, главноуправляющих отдельными частями, наместников и генерал-губернаторов и о предании суду за преступления должностных прочих высших чинов, занимающих должности первых трех классов, отнесены на основ. Учрежд. Госуд. Сов. изд. 1906 г. к ведомству первого департамента преобразованного Государственного Совета].

⁵* [Ст. 87‑95 изд. 1906 г.].

⁶* [На основ. 91 ст. Учр. Гос. Сов. изд. 1906 г.: прокурорские обязанности исполняются обер-прокурором уголовн. кассацион. департ. правительствующего сената].

⁷* [Обер-прокурора уголовн. кассац. д-та. Ibid., ст. 92].

⁸* [В первый департамент Государств. Совета. Ibid.].

⁹* [“В отношении членов Государственного Совета и членов Государственной Думы департамент постановляет или о прекращении начатого преследования, или о предании обвиняемого суду”, но не о наложении на привлеченного к ответственности взыскания без суда. “Состоявшееся в департаменте постановление (по большинству голосов, см. ст. 79) о прекращении дела, предании суду или наложении взыскания без суда представляется на Высочайшее усмотрение”. Ст. 92‑93 Учр. Госуд. Сов. изд. 1906 г].

¹⁰* [Обер-прокурором уголовного кассац. департамента. Ст. 95, Ibid.].

¹¹* [Высоч. утвержд. мнением Госуд. Сов. 28 апреля 1906 г. (Собр. узакон. № 105) повелено ст. 1062‑1065 Уст. Угол. Судопр. отменить, статью же 1112 того же Устава положить следующим образом: “Верховный уголовный суд образуется под председательством члена Государственного Совета, избираемая по непосредственному усмотрению его Императорского Величества, на каждый год, из числа членов сего совета, Высочайшею властью назначаемых, в составе: первоприсутствующих в кассационных департаментах Правительствующего Сената и в соединенном их присутствии с первым департаментом и назначаемых ежегодно Высочайшею властью трех сенаторов уголовного кассационного департамента и двух сенаторов первого департамента Правительствующего Сената. Прокурорские обязанности при верховном уголовном суде исполняются обер-прокурором уголовного кассационного департамента Правительствующего Сената” и т. д.].

¹²* [См. примечание 9.].

¹³* [П. 20 ст. 31 Учр. Госуд. Сов. изд. 1901 г. С образованием Государственной Думы “дела о повышении земского или городского обложения против размера, определенного земскими собраниями и городскими думами”, отнесены к ее ведомству. Учр. Госуд. Думы, прим. к п. 7 ст. 31].

¹⁴* [С преобразованием Госуд. Сов. в верхнюю палату общего его собрания в прежнем смысле слова более не существует].

¹⁵* [На основании п. 21 ст. 31 Учр. Госуд. Сов. изд. 1901 года к ведомству Государственного Совета также отнесены были: “проекты законов, кои действуют на всем пространстве Империи со включением Великого Княжества Финляндского, равно законов, применяемых в пределах Великого Княжества, если они касаются общегосударственных потребностей или находятся в связи с законодательством Империи, для рассмотрения в порядке, установленном Высочайшим манифестом и Высочайше утвержденными основными положениями 3 февраля 1899 года (Собр. узак., ст. 207)”. Согласно этим основным положениям: 1) первообразное начертание законов, издаваемых для Империи со включением Великого Княжества Финляндского, приемлет начало с Высочайшего каждый раз соизволения в тех случаях, когда по общему течению дел управления представится необходимым составить новое постановление или изменить либо дополнить действующий закон. 2) Порядок сей соблюдается в отношении как законов, кои действуют на всем пространстве Империи со включением Великого Княжества Финляндского, так равно и законов, применяемых в пределах Великого Княжества, если они касаются общегосударственных потребностей или находятся в связи с законодательством Империи. 3) Высочайшее соизволение относительно издания указанных выше законов (ст. 1 и 2) испрашивается надлежащим министром Империи и министром статс-секретарем Великого Княжества Финляндского, по предварительном их между собою сношении. Финляндский генерал-губернатор, когда по ходу управления Великого Княжества признает необходимым восполнить действующие в крае законы в порядке, настоящими положениями установленном, сообщает свои по сему предмету предположения, для дальнейшего их направления, подлежащему министру Империи и министру статс-секретарю Великого Княжества. 4) По воспоследовании Высочайшего соизволения относительно издания закона для Империи со включением В. К. Финляндского, министр Империи о доставлении заключений по существу проекта означенного закона сносится с финляндским генерал-губернатором, министром статс-секретарем В. К. Финляндского и Императорским финляндским сенатом. 5) По тем законодательным предположениям, кои в порядке внутреннего управления В. К. Финляндского поступают на уважение финляндского сейма, требуется заключение сейма и в порядке издания законов, упомянутых в ст. 2 сих положений. Заключение сейма имеет состояться на ближайшем его очередном собрании, если не последует Высочайшего повеления о созыве с этою целью чрезвычайного сейма. 6) По получении заключений финляндского генерал-губернатора, министра статс-секретаря В. К. Финляндского и Императорского финляндского сената, а в подлежащих, случаях (ст. 5) и финляндского сейма, министр Империи вносит законопроект в Государственный Совет установленным в его учреждении порядком. К представлению по сему предмету прилагаются в списках заключения сената и сейма. 7) Законопроект сей рассматривается Государственным Советом на общем основании при участии финляндского генерал-губернатора и министра статс-секретаря В. К. Финляндского, а также тех сенаторов императорского финляндского сената, кои, по Высочайшему избранию, будут особо к тому назначены. 8) Удостоенное Высочайшего утверждения мнение Государственного Совета по упомянутому законопроекту обнародуется установленным порядком как в Империи, так и в В. К. Финляндском”. Во всеподданнейшем отзыве от 27 мая 1899 года земские чины В. К. Финляндского сочли своим долгом донести: “что по конституции Финляндии законы, долженствующие служить к руководству финскому народу, могут быть изданы только в установленном основными законами края порядке, по которому предполагается не только, что монарх при этом пользуется содействием финляндских учреждений, но что законы по предметам, не относящимся к так называемым делам административным и хозяйственным, издаются с ведома и согласия земских чинов; что, между тем, определенный приложениями к Высоч. манифесту основными положениями порядок издания законов, имеющих восприять действие также и в Финляндии, противоречит финляндским основным законам и конституции, которою на основании оных пользуется Финляндия; что манифест и принадлежащие к нему основные положения, как изданные без согласия земских чинов и вообще вне порядка, установленного основными законами края, не могут иметь силу закона в Финляндии; ....что в случае, если бы Его Императорское Величество признал необходимым особый порядок для издания законов, общих для Империи и Финляндии, земские чины ожидают, что Его Императорскому Величеству благоугодно будет передать земским чинам для установленного основными законами рассмотрения Высочайшее предложение с проектом необходимых для указанной цели изменений основных законов Финляндии, и что земские чины считают своим долгом, “основанным на высшем мировом порядке, придерживаться законов и прав, сохранение коих в ненарушимости в 1809 году торжественно удостоверено финскому народу”. См. решение земских чинов В. К. Финляндского на чрезвычайном сейме 29 мая 1899 г., Сборн. Пост. В. К. Финляндского 1899 г. № 49, стр. 6‑7. Высочайшим манифестом о мерах к восстановлению закономерного порядка в крае от 22 октября (4 ноября) 1905 г. между прочим повелено было: “приостановить действие основных положений, объявленных при Нашем манифесте от 3 (15) февраля 1899 г., пока затронутые в них вопросы не будут урегулированы законодательным актом”].

¹⁶*[П. 22, ст. 31, изд. 1901 г.].