§ 9. Значение совета.

§ 9. Значение совета

Наш государственный совет с самого своего учреждения и по настоящее время остается неизменно совещательным учреждением, не имеющим никакой самостоятельной решительной власти. Это было определенно выражено в § 29 Образования 1810 г. и дословно повторяется в ст. 23¹* действующего Учреждения. В ней прямо указано, что дела, вносимые в Совет, вносятся только на его “уважение”, разрешение их зависит от Верховной Императорской Власти. Соответственно этому в Образовании 1810 г. не говорится о “решениях” совета, а только об его мнениях, положениях, заключениях²*. Даже заключения по частным судебным делам назывались не решениями, а положениями (§ 41). Только Учреждение 1842 года стало употреблять в отношении к деятельности совета совершенно неподходящее к ней выражение решения, впрочем и то в немногих статьях (90, 91, 93, 95, 101, 114). При этом в одной из них, именно 93, выражено, что по исключению некоторые “решения” совета даже приводятся в исполнение без Высочайшего утверждения. В Учреждении 1842 г. эти “решения” были перечислены в ст. 51. Непосредственно в департаментах, без представления на Высочайшее усмотрение, оканчиваются: 1) дела, вносимые в совет для сведения; 2) дела, по коим представление министра, вследствие соглашения с ним, ему возвращается, и 3) дела, которым, неприкосновенно к их существу, дается лишь законное в ходе направление, когда само направление сие не требует Высочайшего разрешения. Законом 1892 г. марта 9 (8401) к тому присоединены еще: 1) сообщение департамента духовных и гражданских дел привлекаемым к ответственности лицам как о предметах обвинения, так и об имеющихся доказательствах и требование от них объяснений, и 2) постановления того же департамента о производстве предварительного следствия (ст. 89 и 93, ч. 2).³*

Но во всех этих случаях департаменты действуют, как сам закон говорить, “неприкосновенно к существу дел”, и потому все такие его действия неправильно называть решениями — это “частные”, а не “решительные” определения. Опрос привлекаемого к ответственности или назначение предварительного следствия также нельзя назвать “решением”.

Кроме того, перечень ст. 23 Учреждения Государственного Совета изд. 1892 г.⁴* неполон. В случае объявления председателем в общем собрании или в департаменте Высочайшего повеления, оно непосредственно, конечно, принимается к исполнению.

Но все случаи, когда не требуется представления дела совета на Высочайшее усмотрение, нисколько не колеблют строя совещательного характера функций совета. Употребление в нескольких статьях Учр. Гос. Сов. слова “решение” сделало только терминологию его пестрой и непоследовательной.

Итак, функции совета и общего собрания и департаментов только совещательные, так как и департаменты, и общие собрания могут приводить в исполнение только свои постановления о порядке производства дел, а не об их решении по существу; совет не постановляет решения, а только высказывает мнения, и притом лишь по тем проектам, какие будут внесены на его обсуждение министром или по особым Высочайшим повелением (Учр. Госуд. Сов., ст. 30)⁵*. Членам совета не предоставлено самим возбуждать новые законодательные вопросы и представлять законопроекты. Они не имеют права законодательного почина.

Но обсуждая вносимые министрами проекты, совет не обязан принять или отвергнуть их непременно целиком, не изменяя их содержания. Такого правила нет в Учреждении Совета, и на практике изменение советом министерских проектов является делом совершенно заурядным. Нередко изменения и дополнения, вносимые в проекты совета, представляются очень существенными. Так, например, при обсуждении проекта действующего Земского Положения надзор за целесообразностью постановлений земских собраний возложен на комитет министров, по инициативе соединенных департаментов.⁶* Предположение министерства о сословной группировке городских избирателей было устранено, по инициативе тех же департаментов, из проекта Городового Положения 1892 г.⁷*

С другой стороны, не следует представлять себе дело так, чтобы раз внесенный в совет проект обсуждался им совершенно самостоятельно, и чтобы возбужденный законодательный вопрос представлялся на Высочайшее уважение только по окончательном его обсуждении советом. Напротив, покуда длится обсуждение законопроекта, могут быть испрашиваемы Высочайшие повеления, определяющие ближайшим образом порядок и направление дальнейшего обсуждения.

Если общее собрание найдет нужным в виду возбуждения новых вопросов вернуть проект для вторичного обсуждения в департаменты, оно делает это собственною властью. Если департаменты найдут нужным дополнить чем-нибудь обсуждаемый законопроект, они могут его возвратить министру сами только по соглашению с ним. Если же такого соглашения не последует, возвращение законопроекта министру может последовать только с Высочайшего соизволения. Когда по законодательному вопросу, возбужденному сенатом, общее собрание совета найдет невозможным выразить окончательное суждение без предварительной разработки вопроса в подлежащем министерстве, мнение об этом совета представляется на Высочайшее утверждение, как это было, напр., сделано в 1878 г. по вопросу, возбужденному жалобой сенату боровичского уездного земства на не доведение министром внутренних дел земского ходатайства на рассмотрение высшего правительства.⁸* Точно так же, если департаменты найдут, что по важности вопроса для обсуждения его требуется образование в составе государственного совета особой комиссии, для осуществления этого предположения должно быть испрошено особое Высочайшее повеление. Так было сделано, напр., при обсуждении в 1870 г. Городового Положения, при обсуждении в 1877 г. проекта введения мировых учреждений в Остзейском крае, при обсуждении в 1880 г. проекта правил о чинах запаса.⁹* Иногда таким же образом по испрошенному советом Высочайшему повелению учреждались комиссии при министерствах. Так в 1878 году при обсуждении вопроса об учреждении в Сибири университета соединенные департаменты нашли, что избрание пункта для сибирского университета представляет особую важность, а потому доводы в пользу Омска должны быть обставлены более вескими данными. По докладу об этом Государю Императору последовало Высочайшее соизволение на учреждение комиссии по распоряжение министра народного просвещения из лиц практически знакомых с Сибирью.¹⁰* Подобным же образом в 1885 году представлено было на Высочайшее усмотрение заключение совета об учреждении при министерстве финансов по соглашению с председателем совета особой комиссии для рассмотрения проекта правил о преимуществах службы в отдаленных окраинах.¹¹*

Заключения совета об отклонении по каким-либо причинам обсуждения внесенного законопроекта также представляются на Высочайшее усмотрение. Так, в 1882 году при обсуждении проекта установления пошлин с безмездного перехода имущества один член полагал, что утверждение этого проекта преждевременно, так как он не был достаточно соображен ни с действующими в империи гражданскими законами, ни с экономическими и бытовыми условиями России. Образовавшиеся таким образом разные мнения были представлены на Высочайшее уважение, и только после утверждения по этому предварительному вопросу мнения большинства совет обратился к дальнейшему обсуждению проекта.¹²* Так когда в 1879 г. был доставлен министерством юстиции отзыв на проект правил о найме рабочих, бывший на рассмотрении соединенных департаментов еще в 1876 году, в совете возникли сомнения на счет удобства и своевременности издания правил, предначертанных несколько лет перед тем и при иных обстоятельствах, и потому было испрошено Высочайшее соизволение на обсуждение вопроса: не окажется ли предпочтительнее, вместо издания предполагавшихся в 1876 г. правил о найме, предоставить подлежащим министрам входить по мере надобности об изменении и дополнении действующих о рабочих законов.¹³*

Высочайшие повеления испрашиваются также, когда в совете возникают вопросы относительно точного определения подлежащих суждению совета предметов. Так, в 1880 году при обсуждении проекта положения о признании тавадов и азнауров Грузии, Имеретии и Гурии в княжеском и дворянском достоинствах, совет нашел, что приложенный к представлению по этому делу кавказского наместника именной посемейный список лиц, признанных в тавадском и азнаурском достоинствах, не подлежит утверждению в законодательном порядке, и потому испросил Высочайшее соизволение на внесение этого списка в существовавший еще тогда кавказский комитет.¹⁴*

При внесении законопроектов по Высочайшему повелению иногда наперед уже объявляется совету Высочайшая воля по основному вопросу. Если затем в совете, хотя бы и в департаментах, возникнет разногласие по истолкованию объявленной таким образом Высочайшей воли, дальнейшее обсуждение проекта приостанавливается, и последовавшие разные мнения в мемории представляются на Высочайшее уважение, а затем дальнейшее обсуждение законопроекта происходит уже сообразно воспоследовавшему разъяснению Высочайшей воли. В Учреждении Государственного Совета прямого указания на такой порядок найти нельзя, но такова установившаяся практика, “сложившаяся, конечно, потому, что при сомнении в истине смысла Высочайшего повеления, предрешающего основной вопрос обсуждаемого проекта, обсуждение подробностей было бы бездельно”. Примером такого рода может служить м. г. с. 19 мая 1887 г. о присоединении к области Войска Донского таганрогского градоначальства и Ростовского уезда. По обсуждении этого вопроса, поднятого наказным атаманом Войска Донского, Святополк-Мирским, в особом совещании, происходившем под личным руководством Государя Императора 28 мая 1886 г., Высочайше повелено было, признав такое присоединение полезным, способ исполнения сей меры определить законодательным порядком. Когда составленный в исполнение этого повеления законопроекта был внесен военным министром в совет, в соединенных департаментах законов и экономии произошло разногласие: должно ли означенное присоединение совершаться в виде административного только подчинения сих земель войсковому атаману, или в виде полного и органического слияния этих местностей с областью. Первого мнения держались 18 членов, второго — только один военный министр. Эти разные мнения представлены были в мемории соединенных департаментов на Высочайшее благоусмотрение, причем последовало одобрение мнения военного министра. Затем дело было опять обсуждено в подробностях соединенными департаментами, поступило в общее собрание, а оттуда было представлено законным порядком на Высочайшее усмотрение.¹⁵* Но по более важным законопроектам возникшее в соединенных департаментах разногласие по основному вопросу, обусловливающему все частности обсуждаемого законопроекта, представляется на Высочайшее разрешение, хотя и до рассмотрения подробностей проекта, но все-таки через общее собрание. Так было сделано при обсуждении проекта положения о. земских начальниках в 1889 году. Соединенные департаменты законов, экономии и гражданский остановились прежде всего на общем вопросе: следует ли предположенное учреждение земских начальников образовать с характером специального органа крестьянского управления, или не представляется ли более целесообразным и отвечающим обнаружившейся на практике потребности присвоить названным должностям значение органа, входящего в общую систему местных административных установлений? Семь членов находили, что земские начальники должны быть органами, выдающими крестьянское управление, а 18 членов полагали должности земских начальников образовать в виде установления, принадлежащего к составу общего в уезде административного управления. В виду такого разногласия департаменты полагали, приостановив подробное рассмотрение проекта, возникшее разномыслие представить через общее собрание на Высочайшее благоусмотрение. В общем собрании также образовались разные мнения. С мнением семи членов согласились 13, а с мнением 18 — 39. Мнение меньшинства удостоилось 28 января Высочайшего утверждения, и вместе с тем велено было упразднить мировых судей; часть их дела передать земским начальникам и волостным судьям, а меньшую часть, более важные дела — окружным судам. Само рассмотрение проекта положения о земских начальниках предписано было закончить до летних вакаций. В исполнение таковой Высочайшей воли председатель совета образовал особое совещание из нескольких министров, членов совета и государственного совета для определения ближайшим образом необходимых изменений первоначального проекта. Заключение совещания было представлено на Высочайшее утверждение 1 февраля, а 13 мая министры внутренних дел и юстиции внесли соответствующее проекты, которые и были рассмотрены установленным порядком, сначала в соединенных департаментах, затем в общем собрании.

Таковы нормальные условия деятельности совета. В случае же продолжительного и дальнего отсутствия Государя, совет уполномочивается действовать с тою властью, какая на сей случай присвоена ему будет. Степень и предел сей власти определяются каждый раз особым Высочайшим повелением.

Это правило не было в Образовании 1810 г. Оно явилось впервые в Своде 1832 года (ст. 83), причем в обоснование ее были указаны только частные случаи 1812, 1814 и 1816 годов. Затем оно вошло в Учреждение Совета 1842 года и сохраняет силу по настоящее время.¹⁶*

Примечания:

¹* [Ст. 31 Учр. Гос. Сов., изд. 1901 года].

²* Только в одном § 35 вкралось слово “решение”, но и то не в смысле решения общего собрания или департамента, а в смысле решения большинства в департаменте.

³* Ст. 71, 107 и 112 учреждения Государственного Совета изд. 1901 г.

⁴* [Ст. 31 изд. 1901 г.].

⁵* [Ст. 43 изд. 1901 г.].

⁶* Отчет Госуд. Сов. за 1890 г., стр. 130.

⁷* Отчет Госуд. Сов. за 1892‑93 г., I, стр. 322.

⁸* Отчет по Госуд. Совету за 1873 г., стр. 47.

⁹* Отчет по Госуд. Совету за 1870 г., стр. 30; за 1878 г., стр. 28; за 1880 г. стр. 82.

¹⁰* Отчет по Госуд. Совету за 1878 г., стр. 117.

¹¹* Отчет по Госуд. Совету за 1886 г., стр. 211.

¹²* Отчет по Госуд. Совету за 1882 г., стр. 88.

¹³* Отчет за 1880 г., стр. 193.

¹⁴* Отчет за 1870 г., стр. 189.

¹⁵* Отчет по госуд. совету за 1887 г., стр. 23 и след.

¹⁶* [Ст. 105 учр. по изд. 1892 г. и ст. 42 по изд. 1901 г.].