§ 8. Значение выражения “вняв мнению Совета”.

§ 8. Значение выражения “вняв мнению Совета”

Доказательства ограничительного значения государственного совета по первоначальному его Образованию думают найти, во-первых, в именовании его “сословием” и в том, что до 1842 года в манифесты по делам, обсужденным в совете, если не на деле, то по букве закона должны были быть включены, после изложения мотивов и перед изложением самого постановления, слова “вняв мнению государственного совета”. Однако, ни то, ни другое не выражает вовсе ограничительного значения совета.

Едва ли не первым, усмотревшим в наименовании совета сословием какой-то сокровенный смысл, был граф М. Корф. Указав в своей “Жизни графа Сперанского”, стр. 119, на некоторую напыщенность в языке известного манифеста об учреждении государственного совета, он продолжает далее: “Но в этом акте сущность была гораздо важнее редакции. Александр провозглашал перед лицом России, что законы гражданские, сколь бы они ни были совершенны, без государственных установлений не могут быть тверды; совет и сенат прямо названы были сословиями”. Совершенно так же понимают наименование государственного совета “сословием” и современные излагатели русского государственного права. “Особое значение, говорить проф. Эйхельман, которое должен был получить Государственный Совет в России, ознаменовано тем, что Государственный Совет назван так: “в порядке государственных установлений Совет составляет сословие”.¹* Автор новейшего курса русского государственного права проф. Алексеев прямо утверждает, что “Государственный Совет не есть учреждение с известным штатом чиновников, а сословие, как выражается закон, состоящее из высших сановников”.²* Профессор Романович-Славатинский даже полемизирует по этому поводу со Сперанским. “Наш Государственный Совет неправильно назван Сперанским сословием. Он вовсе не составляет корпорацию, с политическою властью, выражаемой его большинством. Его персонал, подобно персоналу царской думы, не определен, совершенно завися от благоусмотрения Государя; он не представляет собою никаких сословий, никаких партий или общественных интересов с поручением или полномочием поддерживать их и за них ходатайствовать”.³*

Однако, в действительности Сперанский, именуя государственный совет “сословием”, нисколько не заслужил тем ни неодобрения, выражаемого бароном Корфом, ни порицания, высказанного профессором Романовичем-Славатинским. Как это ни удивительно со стороны человека, принимавшего такое близкое участие в составлении Свода Законов, но тем не менее несомненно, что особое значение, какое придавал барон Корф, наименованию государственного совета сословием, основано просто на недостаточном внимании к терминология наших законодательных актов. Какую особенную знаменательную “сущность” можно усмотреть в наименовании государственного совета сословием, если сословиями признаются у нас монастыри, архиерейские дома, церкви? (Св. Зак., т. IX, кн. I, разд. II, отдел. 4). Конечно, государственный совет не составляет “корпорации с политической властью”, но ведь никакого политического значения не имеют и архиерейские дома, являющиеся, однако, сословиями православного духовенства.

Дело в том, что сословием на языке наших законов обозначается просто коллегия, юридическое лицо, universitas personarum. Это прямо выражено в томе X, ч. I, ст. 416: “имущества частные суть те, кои принадлежать частным лицам и сословиям лиц, как-то: компаниям, товариществам, конкурсам”.

Если бы еще могло оставаться какое-либо сомнение в том, не заключается ли все-таки особое значение в наименовании государственного совета сословием, то оно уже окончательно устраняется тем обстоятельством, что и при императоре Павле I существовавший тогда при Высочайшем Дворе совет также назывался современниками сословием, хотя, само собою разумеется, тогда и мысли ни у кого не было приписывать ему ограничивающее или сдерживающее значение. Когда наследник престола 1 декабря 1799 года был назначен членом этого совета, совет приносил Государю благодарение “за доставление ему счастья иметь в своем сословии Государя Наследника”⁴*.

Другим, бесспорно всеми принятым, доказательством того, будто бы наш государственный совет по первоначальному его образованию 1810 г. ограничивал в известной степени власть Монарха, служит известная формула: “вняв мнению государственного совета”. По Образованию 1810 г., §§ 73 и 74, все законы, уставы и учреждения и дополнения к ним должны были издаваться в форме манифестов, в которых после титула и введения, в коем излагались кратко причины, обязательно включались слова: “вняв мнению государственного совета, постановляем или учреждаем”.⁵* Согласно бесспорно установившемуся в нашей литературе толкованию, это понимают так, что Государь мог утвердить только мнение большинства государственного совета, а не мог утверждать мнения меньшинства, ни постановлять особой резолюции. “По точному смыслу учреждения 1810 г. предполагалось, говорит А. Д. Градовский, что Император будет иметь дело только с мнением большинства совета, утверждая или отвергая его в полном составе. Мнению меньшинства не дано самостоятельного значения; об особой резолюции Императора учреждение умалчивает”.⁶*

Еще определеннее выражается В. И. Сергеевич: “Подпись Государя на издаваемом законе должна гласить: “вняв мнению государственного совета, постановляю то и то”. Эта новая реформа возбудила в публике неудовольствие. В новой форме, действительно, заключалось ограничение. Проект закона, против которого высказалось большинство в государственном совете, не мог быть утвержден Государем и обнародован, ибо под ним нельзя было написать: “вняв мнению” и т. д. Государственному совету придано было, таким образом, значение сдерживающей силы”.⁷* То же самое, почти дословно, повторяет Романович-Славатинский.⁸* Не так категорично, но в сущности то же самое высказывает Энгельман⁹*, Сокольский¹⁰*, Владимирский-Буданов¹¹*.

При всем том, это всеми разделяемое убеждение в ограничительном значении формулы: “вняв мнению государственного совета”, не имеет за собой другого основания, кроме некоторой двусмысленности слова “вняв” которое может означать и “выслушав” и “согласившись”. Между тем не трудно убедиться, что установление этой формулы: “вняв мнению” не имело и не могло иметь своею целью ограничить чем-либо власть Императора.

Еще Карамзин, в своей известной Записке о древней и новой России, указал, что это не более как перевод с французского. “Поздравляю изобретателя сей новой формы или предисловия законов: “вняв мнению совета”! Государь Российский внемлет только мудрости, где находит ее, в собственном ли уме, в книгах ли, в голове ли лучших своих подданных; но в самодержавии не надобно ничьего одобрения для законов, кроме подписи Государя: он имеет всю власть. Совет, сенат, комитет суть только способы ее действий или поверенные Государя: их не спрашивают, где он сам действует; “le conseil d'état entendu” не имеет смысла для гражданина Российского”.¹²* Но французское выражение: “le conseil d'état entendu” означает: выслушав совет, а не согласившись с ним. Мнения (avis) французского государственного совета никогда не признавались обязательными для правительства. Государственный совет во Франции никогда не ограничивал, да и теперь не ограничивает власти правительства. Президент французской республики может не согласиться с мнением совета и по таким делам, которые он обязан решать “le conseil d'état entendu”. Для него обязательно только выслушать мнение государственного совета, но не следовать непременно этому мнению. И, не согласившись с мнением совета, он пишет все-таки в своем декрете: “le conseil d'état entendu”. Отчего же русский самодержец не мог бы того же сделать в своем манифесте?

Можно разве только заметить, что перевод был неудачен, недостаточно ясен, что он давал повод к недоразумениям. Точнее было бы сказать не “вняв”, а “выслушав”. Но, очевидно, для большей торжественности хотели употребить более старое, менее обиходное слово. Есть притом полное основание думать, что выражение было именно неудачно выбрано, а не намеренно придумано Сперанским, двусмысленное.

Известно, что во время учреждения государственного совета Александр I не думал еще на этом остановиться. Предполагалось затем еще учредить государственную думу, к которой, как к законодательному сословию, и перешло бы обсуждение собственно законопроектов. В планы Сперанского, действительно, входило ограничение власти Императора в делах законодательных, но не соучастием государственного совета, а государственной думы. По проекту уложения государственных законов законопроекты предполагалось вносить в государственный совет только для первоначальной их выработки, а затем они должны бы были направляться на окончательное обсуждение в государственную, думу. Поэтому в той части проекта, которая посвящена государственному совету, ничего не говорится о форме издания законов, а только о форме издания уставов и учреждений. И форма манифестов с обозначением во вступлении “вняв мнению совета” предназначалась по проекту не для законов, а для уставов и учреждений¹³*. А Сперанский в своем проекте весьма определенно различает, с одной стороны, законы, с другой — уставы и учреждения. “В первом плане должно положить те постановления, коими вводится какая-либо перемена в отношениях сил государственных или в отношениях частных людей между собою. Во втором — те, кои, не вводя никакой существенной перемены, учреждают только образ исполнения первых. Первым принадлежит в точном смысле толкование закона, вторым — уставов и учреждений. Первые должны составлять предмет законодательного сословия, вторые же относятся к действию власти исполнительной”. Таким образом, “уставы и учреждения”, издаваемые в виде манифестов, содержащих оговорку: “вняв мнению совета”, суть, по мысли Сперанского, не законодательные акты, а акты власти исполнительной. Если так, то очевидно, что у Сперанского не могло быть и мысли о придании мнениям государственного совета обязательной силы, о том, чтобы, включая в манифесты, как акты исполнительной власти, эту оговорку: “вняв мнению совета”, указать этим на невозможность для Императора утверждать мнение меньшинства или постановлять особую резолюцию. В проекте Сперанского, напротив, прямо сказано, что “власть исполнительная должна быть вся исключительно вверена правительству” и вместе с тем “должно поставить ее в ответственность власти законодательной”. Между тем, ответственность была бы неосуществима и немыслима, если бы осуществление исполнительной власти в издании уставов и учреждений, определяющих образ исполнения законов, было связано обязательными для нее мнениями государственного совета. Словом, из всего плана Сперанского о преобразовании государственного устройства России с очевидностью следует, что выражение “вняв мнению” он понимал просто в смысле “выслушав”, как перевод французского “conseil d'état entendu”. Поэтому вполне понятно и справедливо выраженное им в известном пермском письме удивление по поводу нареканий, что учреждением государственного совета он ограничил власть императора.“D'autres prétendaient, que cette institution, par sa tendance, portait atteint à la plénitude du pouvoir suprême. En quoi? Les affaires ne sont-elles pas soumises au conseil par ordre de . l'empereur? Ne reçoivent-elles pas leur solution finale par sa seule parole?”.¹⁴*

Обратившись к самому Образованно Государственного Совета 1810 года, мы, конечно, и в нем не найдем вовсе постановления о том, чтобы Императору к утверждению представлялось только мнение большинства. И это тем знаменательнее, что в Наказе государственному совету 5 апреля 1801 года как раз содержалось такое правило: “Дела из совета вносятся на утверждение Нам, когда большинством голосов будут уважены. Не имеющие сего уважения остаются без действия”.¹⁵* Следовательно, если бы хотели установить такое же правило и в 1810 году, не было основания избегать прямого его выражения. Правило не было новым и была уже готовая форма для его изложения.

Правда, в Образовании Совета 1810 г. в § 53 постановляется, что в журнал вносится только мнение большинства. Но следующий § 54 добавляет к этому, что члены, не согласившиеся с общим заключением, в течение недели доставляют к государственному секретарю их мнения, кои и прилагаются в подлиннике к журналу. Затем, согласно § 55, Государь может повелеть эти особые мнения вновь обсудить в совете. Следовательно, никак нельзя согласиться с А. Д. Градовским, будто бы “по точному смыслу учреждения 1810 г. предполагалось, что Император будет иметь дело только с мнением большинства совета”. Внесение или невнесение мнения меньшинства в журнал не имеет значения. По Наказу 1801 г. все мнения вносились в журнал, но дело представлялось Государю только, когда было уважено большинством. По Образованию 1810 г. особые мнения в журнал не вносились, но Государю, очевидно, они представлялись во всяком случае, потому что иначе он не мог бы их предлагать вторичному обсуждению совета согласно § 55.

Ко всему этому можно привести прямое доказательство того, что и в то недолгое время, когда на деле употреблялась формула: “вняв мнению Совета”, ее понимали только в смысле “выслушав мнение”. Если еще могло быть какое-нибудь сомнение, не имел ли государственный совет ограничительного, сдерживающего значения, то уже во всяком случае не может быть и речи о том, чтобы для Императора в каком бы то ни было смысле могли быть обязательны мнения назначаемых им генерал-губернаторов. Между тем в Высочайших манифестах того времени по делам Финляндии встречается такая формула: “вняв мнению финляндского генерал-губернатора и тамошнего правительственного совета”¹⁶*, или даже “вняв мнению финляндского генерал-губернатора и тамошнего правительствующего сената, равно как и подлежащих консисторий”.¹⁷*

Ошибочное понимание выражения: “вняв мнению” привело к установлению в нашей литературе и неверного представления о новом учреждении государственного совета 1842 года, преувеличивающего чрезмерно его значение. “Значение Государственного Совета, читаем у М. Ф. Владимирского-Буданова, существенно изменено реформою 1842 г.”.¹⁸* “По учреждению 1842 года, поясняет В. И. Сергеевич, все новые законы, по-прежнему, проходят через Государственный Совет, но мнение большинства не стесняет более Государя”.¹⁹* “15 апреля 1842 года — повторяет то же самое, только другими словами, А. В. Романович- Славатинский — большинство Государственного Совета стало легально необязательным для Государя”.²⁰*

Но стоит только внимательно прочесть Учреждение Государственного Совета в Своде Законов издания 1882 г., чтобы убедиться в легальной и прямо выраженной в законе необязательности мнения большинства для Государя гораздо раньше составления Учреждения Государственного Совета 1842 года. Уже в 1816 году “Подробными правилами о производстве дел в Государственном Совете, удостоенными 13 февраля Высочайшего внимания”, п. 3 постановлено, что если члены, не согласившиеся с заключением большинства, составят свое мнение в самом собрании, оно вносится в журнал. Затем, 12 июня 1827 года Высочайше утвержденной запиской председателя Государственного Совета установлены особые формы на случай утверждения мнений меньшинства или постановления особой резолюции. Сообразно с этим и в Своде Законов 1832 года изложен и порядок составления журналов, и образ исполнения дел по Государственному Совету (ст. ст. 60, 89, 90, 93).

Несмотря на то, в Своде 1832 г. все-таки в ст. 84 воспроизводится пресловутая формула: “вняв мнению государственного совета”. Но это лишь служить новым доказательством того, что “вняв мнению” означает лишь “выслушав мнение”. Иначе формула эта никак не могла бы сохраниться в Своде, прямо предусматривающем и утверждение “одного из разных мнений” и постановление “особой резолюции”.

Как же объяснить установившееся в литературе недоразумение относительно действительного значения слов: “вняв мнению”? Объяснения надо искать в той тайне, которая так долго окружала проект Сперанского. Существовали смутные слухи о намерениях Сперанского ограничить как-то законодательную власть императора, но подробности оставались неизвестными. А тут встречается несомненно введенное Сперанским и, по-видимому, заимствованное из революционной Франции двусмысленное выражение: “вняв мнению” — с ним и связывает досужая догадливость ограничительные замыслы Сперанского. Нужды нет, что ограничение власти Императора “мнениями” совета находится в очевидном несоответствии и с составом совета вполне и безусловно зависимым от Императора, и с наименованием его “Советом”, следовательно, совещательным учреждением, и с обозначением его заключений только “мнениями”, а не “решениями”. Политические идеи нашего общества той эпохи не могли отличаться ясностью и отчетливостью. Для всяких недоразумений в этом отношении почва была самая подходящая. И вот, таким образом, случайно возникшее недоразумение, распространяясь и упрочиваясь, стало общепризнанным и как бы бесспорным и в нашей историко-юридической литературе.

Примечания:

¹* Обзор центральных и местных учреждений управления в России. 1890, стр. 6.

²* Русское государственное право, 1892 г., стр. 297.

³* Система русского государственного права: I, 1886, стр. 182. В Пособии, в. 2, 1872, стр. 180 в этом усматривается указание, что Совет должен был заменить для России штаты.

⁴* Архив государственного совета. Т. II. 1888 г., стр. 7.

⁵* Эта формула употреблялась всего два с половиною года и встречается в 31 манифесте. Первый из них 2 февраля 1810 года (П. С. З. № 24.116), последний — 17 июня 1812 г. (П. С. З. № 25.143). Манифест 1 июля 1812 г. о наборе рекрут уже не содержит ее (П. С. З. № 25.172). Но и раньше был издан один манифест без слов “вняв мнению” — это манифест 1810 года о присоединении части Галиции (П. С. З. № 24.200). Кроме того, манифесты, касавшиеся собственно Финляндии, обыкновенно издавались без участия государственного совета (П. С. З. №№ 24.923; 24.978; 25.045; 25.059). Только манифест 1811 года, об именовании старой и новой Финляндии совокупно Финляндией, содержит указание на выслушивание мнений государственного совета (П. С. 3. № 24.907).

⁶* Начала русского государственного права. 1887 г., т. I, стр. 210.

⁷* Лекции и исследования, 1883 г., стр. 762.

⁸* Система, I, стр. 183.

⁹* Staatsrecht des Kaiserthums Russland, 1889 г., стр. 39.

¹⁰* Учебник русского государственного права, 1890 г., стр. 275.

¹¹* Обзор истории русского права, 1888 г., стр. 231.

¹²* Русский Архив, 1870 г., стр. 2287.

¹³* Вот что дословно сказано об этом в Основаниях коренных законов, определяющих совет, т. XV: “Все постановления, выходящие из Совета, по Высочайшем их утверждении к исполнению, имеют следующую форму: 1) уставы и учреждения и их дополнения имеют форму манифестов, во вступлении коих означается: вняв мнению государственного совета, повелеваем или утверждаем, и проч.

¹⁴* Tourgeneff. La Kussie et les russes, III, 1847, p. 490.

¹⁵* Архив государственного совета, т. III, 1878, ст. XXI.

¹⁶* Манифест 31 января 1812 года о постойной повинности в Финляндии П. С. З. № 24.978.

¹⁷* Манифест 20 марта 1812 года о заключении браков между финляндскими жителями и русскими подданными. П. С. 3. № 25.045.

¹⁸* Обзор, стр. 231.

¹⁹* Лекции и исследования, стр. 763.

²⁰* Система, стр. 183.