§ 6. Устройство законодательства.

§ 6. Устройство законодательства

Необходимость строгой обдуманности законодательных постановлений приводит к участию в их обсуждении всегда многих лиц. Ум хорошо, а два лучше, говорит пословица, и нигде, может быть, она не применяется с таким правом, как именно в деле законодательства.

Чтобы общее, правило в применении к отдельным частным случаям привело действительно к осуществлению этой цели, ради которой закон издан, необходимо сообразить закон со всем пестрым разнообразием возможных в действительности случаев. А это предполагает в законодателе такой запас разнородного знания, какого не может вместить один человек,

К тому же законодательные постановления не действуют обособленно, каждое само по себе, а сплетаются, напротив, в одну целостную систему, так что значение и сила каждого отдельного постановления определяются не одним только его собственным содержащем, но и соотношением его к другим, одновременно с ним действующим постановлениям, от чего значение его может весьма существенно измениться.

По всему этому дело законодательства представляет большие трудности и требует участия многих и разнородных лиц, хорошо знакомых с существующим правопорядком и с бытовыми условиями. И в самом деле, нет государства, где бы функция эта осуществлялась при участии одного только лица. Везде в ней участвуют многие, так или иначе образующие из себя одно или несколько собраний. Но этим и ограничивается сходство. Устройство, состав, условия деятельности законодательных собраний зависят от разнообразных исторических, политических, бытовых условий, от формы правления, от распределения политических прав, от степени общественного развития и потому представляют весьма существенные различия.

Обращаясь прежде всего к составу законодательных собраний, мы находим здесь три главных различия. К обсуждению законодательных вопросов могут быть призваны все полноправные граждане, составляющее непосредственное народное собрание. Таковы, например, афинская экклезия, римские комиции, русское вече, швейцарские ландесгемейнды.

Может быть и так, что, вместо всего народа, призвано к этому делу только определенное число представителей или отдельных сословий, или всего народа и притом или по избранию, или по личному праву, обусловленному происхождением или владением определенного рода имуществом. Таким образом, представительные законодательные собрания сами принимают различные видоизменения. Они могут быть основаны на выборах или на личном праве, на сословном представительстве и на представительстве народном.

Наконец, в монархиях бывает, что к участию в законодательстве призывается не весь народ и не его представители, а просто лица, пользующиеся доверием монарха.

Степени участия собраний в законодательстве бывают также троякие. Участие их может быть ограничено только обсуждением предлагаемых им вопросов, без права самим возбуждать новые законодательные вопросы и без права изменять в частностях предложенный проект. В таком случае собрание может давать только категорические ответы на предложенный к обсуждению вопрос: да или нет, без каких-либо оговорок. Это низшая степень участия в законодательстве.

Средняя степень есть то, когда к праву принять или отвергнуть предложенный проект в целости присоединяется право предлагать к нему частные поправки.

Наконец, высшая степень участия в законодательстве соединяется с правом самостоятельного законодательного почина или инициативы. Право это может быть предоставлено собранию или так, что каждый отдельный член может воспользоваться им, или более ограниченно, под условием возбуждения вопроса непременно двумя или несколькими членами.

Право почина, предоставленное собранию, может быть исключительным, когда никто, кроме членов собрания, не имеет его. Так поставлено это дело в Англии и Северной Америке. Но оно может быть также предоставлено, наряду с собранием, и монарху, в республиках — правительству и народу. В монархиях иногда право законодательного почина исключительно предоставляется монарху. В республиках право почина всегда имеет и представительное собрание.

По значению их голоса законодательные собрания различаются на совещательные и решительные. Если собранию принадлежит совещательный лишь голос, оно только высказывает мнение одно единогласное или несколько большинства и оставшихся в меньшинстве по каждому вопросу, а решение вопроса предоставляется свободному усмотрению монарха или народа. Собрание с решительным голосом постановляет всегда одно решение по большинству, и в случае отрицательного решения предположенный закон не может быть никем издан.

Это различие совещательных и решительных собраний находится в известном соотношении с их составом. Непосредственный народные собрания имеют всегда решительный голос. Собрания, составляемые по личному доверию монарха — всегда совещательные. Представительные же собрания бывают как решительными, так и совещательными, и притом, как в монархиях, так и в республиках.

На возможность совещательных представительных собраний и в республиках до сих пор не обращали внимания в литературе. Эта форма законодательных собраний совершенно новая, сложившаяся лишь в самое последнее время в швейцарских кантонах, установивших народное голосование законопроектов, принятых представительным собранием — и народный законодательный почин. И притом совещательный характер не был там придан представительным собраниям намеренно, а явился как необходимое, хотя, может быть, и неожиданное, последствие установления в законодательных делах народного почина и голосования.

Так, например, в Женеве по закону 6‑го июня 1891 г. каждые 2.500 избирателей могут в мотивированной петиции, обращенной к представительному собранию (Большому Совету), предлагать проект законов или требовать составления закона по определенному предмету, а также отмену или изменения существующих законов. Большой Совет обязан войти в рассмотрение дела и постановить решение не позже 6 месяцев со времени прочтения петиции в публичном заседании. Каково бы ни было решение Совета, положительное или отрицательное, оно подвергается не позже 14 дней народному голосованию; в случае отрицательного решения вместе с решением Совета предлагается народу и внесенный в него 2½ тысячами избирателей проект и составляющей собственно предмет голосования. Окончательное решение вопроса зависит от исхода народного голосования — выскажется ли большинство голосующих вместе с Советом против или за него.

В Берне, по конституции 4‑го июня 1893 года, законодательный почин может быть осуществляем каждыми 12.000 граждан. Предложение может быть сделано в общей форме или в виде выработанного проекта. При общем почине, если Большой Совет согласен, он составляет и издает закон; если же не согласен — вопрос решается народным голосованием. Если представлен выработанный проект и Совет его одобряет — проект становится законом.

В Цуге, по конституции 31‑го января 1891 г., каждые 800 избирателей могут возбудить законодательный вопрос. Он должен быть обсужден кантональным советом в шестимесячный срок. Если совет окажется против народного предложения, вопрос решается народным голосованием, причем совет может предложить на голосование и им самим составленный альтернативный проект.

Этих примеров достаточно для доказательства чисто совещательного характера функций представительного собрания при таком праве народного почина. Определенное законом число граждан возбуждает законодательный вопрос, представительное собрание его обсуждает, но к какому бы заключению оно ни пришло, решение вопроса всецело и исключительно зависит от исхода народного голосования проекта, возникшего из народного почина. Принятый народом проект станет законом, хотя бы представительное собрание единогласно высказалось против него. Очевидно, заключение собрания в таких случаях имеет значение лишь мнения, совета, ни для кого не обязательного.

Решительный голос представительных собраний может быть или безусловным, или условным. Я называю безусловно решительным голос собрания, когда всякое его решение, положительное и отрицательное, окончательно решает законодательный вопрос, когда без принятия законопроекта большинством собрания он не может получить силу закона, и когда вместе с этим одного такого принятия достаточно для придания проекту силы закона. Но бывает и так, что безусловную силу получают только отрицательные решения. Отвергнутый собранием законопроект уже не может стать законом, но принятый собранием проект может и не получить все-таки силы закона, если в монархии — монарх, в республике — народ или правительство этому воспротивятся, откажут в его утверждении, противопоставят решению собрания свое veto, свой запрет.

В монархиях это так наз. право veto принадлежит монарху и обыкновенно имеет безусловное значение, так что при отказе монарха утвердить законопроект, принятый собранием, он ни в каком случае не может стать законом. Но существуют из этого правила и исключения. В Норвегии король имеет только т. наз. суспензивное, а не абсолютное вето. Если три стортинга, после двух последовательных выборов, примут какой-либо законопроект, он получает силу закона независимо от королевского утверждения. Во время существования Бразильской империи император там пользовался также только суспензивным вето. Кроме того, следует указать, что в Англии прежде принадлежавшее королям абсолютное вето отменено, дерогировано конституционным обычаем, сложившимся с начала прошлого столетия.

В республиках остановить превращение в закон законопроекта, принятого собранием, может или народ — отвергнув его на голосовании, или правительство. Право утверждения народным голосованием имеет всегда абсолютный характер.

Отвергнутый голосованием проект ни при каких условиях не может стать законом.

Различие тут существует в другом отношении. Осуществление монархом абсолютного права утверждения законопроектов всегда имеет обязательный характер. Без утверждения монархом законопроект не может получить силы закона, хотя и был принять народным голосованием.

Народное голосование законопроектов не всегда устанавливается обязательно; оно может быть и факультативным, когда оно производится лишь под условием заявления о том в определенный срок требования со стороны определенного числа граждан. В таком случае проект может стать законом с молчаливого одобрения народа, не требующего голосования.

Народное голосование обыкновенных законов применялось и применяется только в республиках. Народное голосование конституционных законов применялось, как мы уже знаем, во время первой и второй империи во Франции. Кроме того, во время последнего пересмотра бельгийской конституции в 1893 г. был поднят вопрос о введении т. наз. королевского референдума: народного голосования законопроектов по инициативе короля и, главным образом, в случае столкновения его с палатами или палат между собой. Но предложение это не было осуществлено.

Республиканские правительства пользуются всегда только суспензивным вето, и притом подобное право встречается только при единоличной форме правительства. Там, где главой республиканского правительства является коллегия, она не имеет вовсе права вето.

Во Франции президент республики в течение месяца после принятия законопроекта собранием может возвратить его для вторичного обсуждения. Если проект снова будет принят собранием без изменений, он получает непосредственно силу закона. Тем же правом в течение десяти только дней пользуется президент Мексиканской республики. В Соединенных Штатах Северной Америки и Аргентинской республике в течение того же срока президент может возвратить проект для вторичного голосования, но проект получает силу закона только под условием принятия его большинством и не менее ⅔ в каждой палате. В бразильской конституции 1891 г. установлены те же правила, но вместе с тем за президентом прямо признается право санкции законопроектов.

Только представительных собраний бывает несколько. Сословные сеймы слагались из стольких палат, сколько было свободных сословий, — обыкновенно из трех, а там, где было многочисленное свободное крестьянство — из четырех. Такой четырехпалатный сейм сохранился, в настоящее время только в одной Финляндии.

По примеру английского парламента, послужившего прототипом устройства всех современных представительных учреждений, в большинстве конституционных государств преобладает двухпалатная система. Только в Греции, Сербии, Болгарии, мелких германских государствах¹* и Коста-Рике имеется одна палата. Основания предпочтения двухпалатной организации довольно разнообразны. Прежде всего существование двух палат обеспечивает более обстоятельное обсуждение законопроектов, так как недосмотр, ошибки, односторонность одной палаты парализуются обязательным вторичным рассмотрением проекта другой палатой. Обсуждение законодательных вопросов двумя палатами предупреждает возможность случайных решений, состоявшихся вследствие случайно образовавшаяся при неполной наличности депутатов большинства, вследствие минутного увлечения красноречивою речью, вследствие впечатления каких-нибудь особенных событий и т. п. Если в одной из палат получится такое случайное решение, это тем самым побудит другую палату отнестись к вопросу внимательнее и спокойнее. Требование, чтобы законопроект был принят согласным решением обеих палат, ослабляет исключительное значение большинства. Тут решение вопросов не сводится к простому механическому счету голосов, так как требуется соглашение двух самостоятельных и разнородных по составу коллегий. При двух палатах устраняется резкое противоположение правительства и народного представительства, так как одна из палат естественно является посредником в столкновениях другой палаты с правительством. Разделение парламента на две палаты составляет необходимый противовес неограниченности законодательной власти, как высшей в государстве. Раздвоенная, она в самой себе будет заключать сдержку, ограничение, которого не находит извне. Наконец, существование двух палат дает возможность представительному собранию полнее и вернее отразить в себе все разнообразие интересов, составляющих содержание общественной жизни. Разнообразные системы представительства все имеют свои недостатки, все представляют некоторую искусственность, ставят результат выборов хотя отчасти в зависимость от чисто-технических условий выборной организации²*. А две палаты дают возможность совместного применения различных систем представительства, недостатки которых могут быть, таким образом, взаимно уравновешены и парализованы.

Из двух палат одна, более многочисленная, ближе стоящая к народу, более демократическая по составу, обыкновенно называется нижней или второй, другая — первой или верхней. Официальные названия палат довольно разнообразны. Нижняя палата Англии именуется палатой общин, во Франции — палатой депутатов, в Северной Америке — палатой представителей, в Норвегии — одельстинг и т. д. Верхняя палата носит название палаты пэров, палаты господ, сената, лагтинга.

Нижняя палата везде составляется из выборных представителей. Верхние же палаты имеют самую разнообразную организацию. Наименьшую самостоятельность и обособленность представляет норвежский лагтинг, избираемый общею совокупностью выборных представителей, стортингом, из своей среды в количестве одной четвертой всех членов стортинга. При подобной организации верхней палаты могут получиться лишь те выгоды, которые обусловлены просто фактом существования двух палат, а не разнородностью их состава. В Бельгии, Голландии, Швеции и во всех республиках верхняя палата состоит, так же, как и нижняя, вся из выборных членов, но только избираемых особенным порядком. В Бельгии эта особенность ограничивается только более высокими условиями избираемости по возрасту и платежу налогов и большею, именно двойною, продолжительностью полномочий сенаторов сравнительно с депутатами. В Голландии и Швеции, кроме более высоких условий избираемости, само избрание совершается не непосредственно народом, а провинциальными собраниями. Во Франции избрание сенаторов предоставлено особым коллегиям из представителей местных советов³*. В Италии сенат составляется весь из пожизненных членов по назначению короля. Во всех других государствах Европы состав верхней палаты смешанный, кроме Англии⁴*; наследственные члены имеются в верхних палатах германских государств, Австрии, Венгрии, Испании. К ним присоединяются еще члены, ex officio, по королевскому пожизненному назначению, и выборные. В Португалии верхняя палата состоит из пожизненных членов по королевскому назначению, членов ex officio и выборных. В Дании — только из пожизненных по королевскому назначению и выборных.

Обе палаты, верхняя и нижняя, обыкновенно имеют одинаковое участие в обсуждении законодательных вопросов. Только в Норвегии и Голландии право законодательного почина ограничено одной нижней палатой. В других государствах лишь относительно финансовых биллей установлено, что они должны получать свое начало в нижней палате.

Примечания:

¹* Т. е. кроме Пруссии, Баварии, Вюртемберга, Бадена, Саксонии, Гессена.

²* Смотри том I, § 42.

³* Смотри том I, § 9.

⁴* Смотри том I, § 10.