§ 5. Основные законы.

§ 5. Основные законы¹*

В некоторых государствах не только законодательство обособляется от правительства, но и само законодательство раздваивается. Различают законы основные, или конституционные, и обыкновенные и, сообразно с этим, власть учредительную и собственно законодательную. Конституция ставится выше законов, так что и законы имеют обязательную силу лишь под условием их непротиворечия конституции.

Основанием такому раздвоению законодательства послужило господство договорной теории установления государственной организации. Раз органы власти существуют в силу особого о том соглашения граждан и пользуются властью лишь в тех условиях, какие установлены этим соглашением, последовательность требует недопустимости изменения этими органами своего устройства и условий своей деятельности. Законодательная власть должна тогда ограничиться установлением законов в тех условиях и пределах, какие установлены общественным договором. Устройство самих органов законодательной власти и условия их деятельности определяются учредительной властью.

Предполагая произвольное установление государственного порядка, последовательно признавали и возможность установлением соответственных форм осуществления учредительной власти по произволу искусственно задерживать слишком быстрый ход изменений государственного порядка. Сложными, малоподвижными формами изменения конституции думали обеспечить государственному порядку твердость и устойчивость.

Эта точка зрения нашла особенно яркое выражение во французских конституциях революционной эпохи, установивших очень сложные и медленные формы изменения конституции, и в конституциях Швейцарии, учредительную власть признающих только за народом непосредственно.

По первой французской конституции 1791 года, два первых после введения конституции законодательных собрания вовсе лишались права возбуждать вопросы об изменении каких-либо статей конституции. Так как для выборов депутатов был тогда установлен трехлетний срок, то в течение первых шести лет не могло быть даже поднято и вопроса об изменении конституции. Но и после того всякое изменение конституции было очень затруднено. Вопрос об изменении считался поставленным и подлежащим обсуждению только под условием принятия тремя последовательными законодательными собраниями, следовательно, не ранее истечения шести лет. При этом, два первых собрания могли обсуждать этот вопрос только в два последние месяца последней их сессии, а третье — только в конце первой сессии или в начале второй. Если вопрос был таким образом поставлен на обсуждение, вновь избранное четвертое законодательное собрание, призванное совершить ревизию конституции, составлялось, вместо обыкновенных 745, из 994 членов, причем эти лишние 249 депутатов избирались после того, как выборы нормального числа — 745 — были уже окончены. В это ревизионное собрание не могли быть избраны те члены третьего собрания, которые высказались за ревизию. Собравшись, члены ревизионного собрания должны были принести присягу, сначала все вместе: “жить свободными или умереть”, а за ними каждый в отдельности: “ограничиться решением лишь тех вопросов, какие поставлены согласным постановлением трех предшествующих собраний”. Таким образом, конституция 1791 года не должна была измениться ранее, по крайней мере, двенадцати лет. А при выработке конституции предлагали и более долгие сроки в 20 и даже 80 лет. На деле же конституция эта не просуществовала и года.

Когда законодательное собрание, созванное на основании составленной конституции, усмотрело опасность для конституции со стороны партии роялистов, то, не дожидаясь троекратного вотирования, оно созвало учредительное собрание под именем конвента. Новая конституция была им принята 24 июня 1798 года и затем подвергнута народному голосованию. 1.801.918 голосов высказались за, и только 11.610 против. Но конституция эта никогда не была применена. 19 вандемьера II года (10 октября 1793 года) конвент постановил приостановиться введением ее в действие и установил, до восстановления мира, революционное правительство; 5 фрюктидора III года (22 августа 1795 г.) конституция 93 года была заменена другой, также подвергнутой народному голосованию (1.037.390 за, 49.977 против). Эта конституция устанавливала также очень сложную и затруднительную процедуру пересмотра конституции. Ревизионное собрание могло быть собрано не иначе, как после троекратного о том постановления совета старшин, утвержденного советом пятисот и делаемого не менее, как через трехлетие промежутки, в течение девяти лет. Таким образом, созыв учредительного собрания мог состояться не иначе, как через девять лет после признания необходимости пересмотра конституции. Ревизионное собрание должно было составляться из двух депутатов от каждого департамента, долженствующих удовлетворять условиям избираемости в совет старшин и быть избранными тем же порядком, как члены совета пятисот. Оно не могло заседать долее трех месяцев. Выработанный ими проект конституции должен был быть затем представлен на одобрение народным голосованием. 18 брюмера привело к изменению конституции вне всяких законных форм. Конституция VIII года 22 фримера (13 декабря 1798 г.), вверившая исполнительную власть консулам, была, однако, представлена на утверждение народного голосования, причем за нее высказалось 3.811.007 против 1.562 голосов. В этой конституции ничего не говорилось о порядке ее пересмотра. Но на практике с этой целью применялись плебисциты; плебисцит 1802 г. сделал консульство пожизненным, плебисцит 1804 г. освятил замену консульства империей.

Хартия 1814 г., подобно конституции VIII г., не определяет порядка ее пересмотра, а в введении к ней даже прямо сказано, что она составлена навсегда. В 1830 году изменение конституции совершено палатой, распущенной Карлом X, но сохранявшей, в силу революции, свои полномочия. Палата пэров не принимала участия в выработке проекта изменения конституции и только присоединилась к принятому нижней палатой изменению. В 1848 году временное правительство пригласило избирателей выбрать представителей в учредительное собрание, которое и составило конституцию 14 ноября 1848 года. И эта конституция, подобно своим республиканским предшественникам, не отказалась от установления препятствий легкому ее изменению. Необходимость пересмотра может быть вотирована только в последнюю сессию каждого парламента; при этом требуется троекратная вотировка, но уже с промежутками всего в месяц. При каждом из голосований должно участвовать не менее 500 членов, и требуется большинство ¾ голосов. Июля 15‑го 1851 г. было голосовано предложение о пересмотре конституции; голосование продолжалось пять дней. Хотя за пересмотр высказалось из 750 членов 446, принятие предложения не состоялось. Конституция пала в 1852 году в силу государственного переворота. Сменившая ее конституция предоставляла ревизию конституции сенату, но издаваемые с этою целью сенатус-консульты нуждались в утверждении плебисцитом. В 1870 г. вместо этого постановлено, что конституция может быть изменена только народом по предложению императора.

Действующая теперь конституция устанавливает сравнительно простой и легко осуществимый порядок конституционных изменений. Пересмотр конституции, признанный желательным обеими палатами, совершается затем обеими палатами совместно, соединившимися в одно национальное собрание. При этом во всех случаях требуется лишь простое большинство голосов. Первый случай применения этих постановлений представился в 1879 году, когда заседания палат были перенесены из Версаля в Париж.

В 1884 г. законом 13 августа было добавлено постановление, что республиканская форма правления не может быть предметом предложений о ревизии, а законом 9 декабря изменена организация сената.

Действующая французская конституция легче всех предыдущих допускает изменения, и тем не менее она оказалась на деле самой долговечной: она действует уже, также как и третья, республика, более четверти века. Между тем до нее, с 1791 года, в течение 75 лет переменились одна за другой 12 различных конституций²*.

В швейцарских кантонах³* народу предоставляется и право почина ревизии конституции. В Гларусе и Аппенцеле-Иннер-Роден право это принадлежит даже каждому избирателю. В Гларусе требуется их 8.276, в Аппенцеле — 3.111. И в Цюрихе каждый избиратель может возбуждать вопрос о ревизии конституции, но под условием поддержки его предложения, по крайней мере, одною третью членов кантонального совета. В других кантонах требуется для возбуждения вопроса заявления большого числа избирателей, от 50 в Ури (конст. § 26; общее число избирателей 4.178) и до 15.000 — в Берне (общее число избирателей 112.269). Когда вопрос таким образом возбужден, он должен быть обязательно предложен на разрешение народного голосования. Если большинство при этом выскажется за ревизию, то проект предположенного изменения конституции вырабатывается или законодательным собранием (большим советом), или особо избираемым для того учредительным советом, В некоторых кантонах это определяется прямо в конституции, в других это зависит от того, как выскажется большинство избирателей при голосовании вопроса о том, быть или не быть ревизии. Выработанный так или иначе проект изменения конституции также подвергается народному голосованию.

Прежде это непосредственное участие народа в инициативе и решении законодательных вопросов составляло отличительную особенность одних только изменений конституции. Законы обыкновенные, кроме шести кантонов с непосредственным законодательствующим собранием граждан (Ури, два Аппенцеля, Гларус, Обвальден и Нидвальден), во всех других издавались представительными собраниями без непосредственного участия народа. Но в последнее время это различие сгладилось, так как, за исключением одного только Фрибурга, во всех кантонах народ получил право непосредственного участия и в обыкновенном законодательстве и притом в тех же двух формах: народного почина (Volksinitiative) и народного голосования (Referendum). Таким образом, прежде весьма резкое различие порядка издания обыкновенных и конституционных законов почти вовсе сгладилось и во Франции, и в швейцарских кантонах. Во Франции и законодательная, и учредительная власть осуществляются одинаково народным представительством, в Швейцарии и та и другая непосредственно самим народом.

Очевидно, практическая поверка системы строгого обособления учредительной и законодательной власти дает отрицательные результаты. Да этого и следовало ожидать. Обособление, этих властей логически непоследовательно, в нем кроется неустранимое внутреннее противоречие. Если устройство органов и определение условий законодательства нельзя предоставить самой законодательной власти, то, последовательно рассуждая, придется то же самое признать и относительно власти учредительной. Придется, следовательно, для определения ее органов и форм установить над нею еще третью, так сказать, переучредительную власть и т. д., ad infinitum.

Точно так же и всякая попытка искусственно устанавливаемыми формами и сроками задержать изменение государственного строя должна быть признана совершенно несостоятельной. Изменение государственного строя не есть дело чьего-либо личного произвола, а производится действием изменяющихся условий общественной жизни. Новые, сильные запросы развивающегося общества всегда преодолеют противящуюся им букву закона, и сложные, медленные формы изменения конституции в практическом результате только умножают случаи насильственных государственных переворотов. Государственная жизнь Англии, вовсе не имеющей писанной конституции и признающей за своим парламентом ничем юридически неограниченную власть, почти не знала революционных переворотов, представляя собою лучший пример мирного, постепенного политического развития. Напротив, Франция с ее “неподатливыми”, по выражению Дайси, конституциями до последнего времени представляла почти непрерывный ряд революций.

В нашем своде Законов выделены особые Основные Законы, в двух разделах, “о священных правах и преимуществах Верховной Самодержавной Власти” и “Учреждение о Императорской Фамилии”. Но они не основаны целиком на каком-либо едином акте, а составлены кодификационным путем из разнообразных постановлений, числом 241. В цитатах Основных Законов содержатся указания на отдельные статьи таких законоположений, остальное содержание которых отнесено к другим частям Свода: на Учреждения государственного совета и министерств, на указ 8 сентября 1802 года о правах Сената и т. п. Особого порядка для издания и изменения Основных Законов не установлено. Впрочем ст. 8‑16 Осн. Зак. поставлены в особое положение: им присваивается безусловная неизменяемость. Согласно ст. 17 Осн. Зак. “Император и Императрица, престол наследующие, при вступлении на оный и миропомазании, обязуются свято наблюдать вышепоставленные законы о наследии престола”.

Кроме того, наследник престола и все вообще члены Императорского Дома при совершеннолетии присягают, между прочим, “соблюдать все постановления о наследии престола и порядке фамильного учреждения, в Основных Законах Империи изображенные, во всей их силе и неприкосновенности”. Это придает, конечно, и Учр. Имп. Фам. особую святость, но, однако, юридически не ограничивает власти Государя изменять их, так как клятвенное обещание хранить их неприкосновенность дается только “в звании Наследника Престола или члена Императорского Дома”.

И на деле такие изменения бывали. Учреждение Императорской Фамилии было вновь пересмотрено и во многом изменено в 1886 году. В частности ст. 141 изменена после того вновь в 1889 году, в смысле восстановления ее первоначального изложения.

При этом надо заметить, что проекты изменения Осн. Зак. никогда не были вносимы на обсуждение Государственного Совета.

Дополнение. Со введением представительного образа правления, в видах укрепления основ обновляемого государственного строя повелено было свести воедино постановления, имеющие значение основных государственных законов, и дополнить их положениями, точнее разграничивающими область принадлежащей монарху нераздельно власти верховного государственного управления от власти законодательной. Начертанные на этих основаниях основные государственные законы утверждены были 23 апреля 1906 года единоличною властью монарха. Но в то время, как наше прежнее право знало лишь основные законы в материальном смысле, т. е. в смысле признания за ними большей важности по их содержанию, формально же в порядке их изменения они не отличались от прочих законов; с изданием основных законов 23 апреля 1906 г. положение это изменилось: была создана категория законов основных в конституционном и формальном смысле этого слова. Формальный признак основных законов заключается в настоящее время в том, что, подлежа изменению не иначе, как в единении Монарха, Государственного Совета и Государственной Думы, они могут быть изменены лишь по почину монарха. Основные государственные законы состоят из введения и пяти глав. Введение обнимает собою три статьи, трактующих о единстве и нераздельности русского государства, о положении Финляндии и о соотношении русского и местных языков в государственных и общественных установлениях. Глава первая содержит в себе постановления о существе верховной самодержавной власти, глава вторая о правах и обязанностях российских подданных, глава третья о законах, глава четвертая о Государственном Совете и Государственной Думе и образе их действий, и наконец глава пятая — о Совете Министров, Министрах и Главноуправляющих отдельными частями. Но кроме того в силу 24 и 25 ст. основных государственных законов 23 апреля 1906 года постановления свода зак. (т. I, ч. 1 изд. 1892 г.) о порядке наследия престола, о совершеннолетии государя императора, о правительстве и опеке, о вступлении на престол и о присяге подданства, о священной короновании и миропомазании, о титуле государя и о государственном гербе и о вере сохраняют силу основных законов. Эти законы могут быть изменяемы по почину одного только государя и с согласия Государственного Совета и Государственной Думы. Учреждение же о императорской фамилии, сохраняя силу законов основных, может быть изменяемо и дополняемо только лично государем императором в предуказываемом им порядке, если изменения и дополнения сего учреждения не касаются законов общих и не вызывают нового из казны расхода. Эти законы являются таким образом основными не в новом формальном смысле, а в старом материальном, по их содержанию, вследствие признания за ними особой важности. С привлечением народного представительства к участию в законодательстве точнее определилась и юридическая природа этих “законов”, которая прежде стушевывалась благодаря тому обстоятельству, что в период неограниченной монархии всякие законы являлись результатом единоличной воли монарха. Учреждение о императорской фамилии заключает в себе законы для членов императорского дома, и поскольку эти “законы” не касаются законов общих и не вызывают нового из казны расхода, они имеют характер семейного статута, изменяемого и дополняемого не с согласия агнатов, как семейные статуты некоторых других царствующих домов, а по единоличной воле царствующего императора, как главы императорского дома (ст. 219, 220 учр. имп. фам., изд. 1906 г.). Учреждение императорской фамилии относится таким образом к числу так наз. автономных норм. Но название это не точно. Речь идет не об автономии в точном смысле слова, не о праве издавать нормы объективного права, а о праве давать конкретным правоотношениям определенного круга лиц иной вид и иную форму, нежели они получили бы, если бы применялись к ним общие законы. Даже частным лицам, поскольку они регулируют свои гражданские правоотношения, предоставлена свобода делать это во многих случаях в противность содержанию действующих в государстве законов. Достаточно напомнить о праве завещательных распоряжений, исключающих действие законов о наследовании: о праве подчинить сделку действию иного права, напр., праву иного места; устранить подсудность дела компетентному суду или подчинить его суду третейскому и т. д. Но поскольку индивиды вступают друг с другом в юридические отношения, они не творят права. Посредством договоров они регулируют свои правоотношения, но не создают объективной, над ними стоящей и для них обязательной нормы. В договоре воля одного лица становится, конечно, волею другого, так что она ей подчиняется, но подчинение это вытекает из того, что контрагент чуждую волю делает своею и подчиняется таким образом посредством договора не чужой, а своей воле. Частным лицам принадлежит также в известных случаях право регулировать правоотношения и посредством распоряжений односторонних. Но как и заключением договора — односторонним распоряжением не создается новой нормы права, а применяется лишь существующая. Такой же характер имеет и автономия учреждения о императорской фамилии. Право регулировать посредством семейного статута положение членов императорского дома не есть право издавать нормы права, т. е. законы, а право расширять право и дееспособность членов дома далее права и дееспособности общегражданской. Благодаря этому послы императорского дома могут применять к своим имуществам особые правовые институты и уклоняться в сфере семейных отношений от действия таких норм гражданского права, которыми определяются сроки совершеннолетия, условия брака и т. п. и которые для прочих граждан являются обязательными.

Примечания:

¹* Borgeaud, Etablissement et Révision des Constitutions en Amérique et en Europe. Paris. 1893.

²* Конституция 1791, 1793, 1795, 1799 гг., плебисцит 1802 г. о пожизненном консульстве, плебисцит 1804 г. об установлении императорской власти, хартия 1814 г., конституция 1815, 1830, 1848, 1852 годов и плебисцит 8 мая 1870 года, предоставивший право почина в конституционных вопросах одному императору.

³* Stüssi. Referendum und Initiative in den Schweizerkantonen. Zürich 1893.