§ 4. Общие условия законодательной деятельности.
§ 4. Общие условия законодательной деятельности
Мы видели, что противопоставление законодательства и управления, как оно слагается в действительности, не может быть сведено ни к противопоставлению установления общих правил и принятия частных распоряжений, ни к противопоставлению юридических и технических правил. Акты законодательные, как и акты управления, могут содержать в себе и частные веления, и технические правила. Всякое свободное проявление власти может быть облечено в форму законодательного акта, и форма эта сама по себе не может изменить содержания заключенного в ней веления: из частного веления сделаться общим правилом или из технического правила — юридической нормой. Таким образом, содержание законодательных актов может быть, и действительно бывает, очень разнообразно. Тем не менее вся законодательная деятельность государственной власти представляет известное единство, именно в силу единства формы. Законодательные акты — высшая форма выражения велений государственной власти, они служат мерилом всех других актов властвования. Законодательным актом может быть отменен всякий иной акт государственной власти, а сами законодательные акты могут быть отменены и изменены только законодательным же путем.
В виду такого значения законодательных актов в интересах как подданных, так и самого правительства требуется, чтобы актам этим была усвоена определенная форма, дающая возможность всегда распознать законодательный акт от других актов власти.
Для подданных, для общества это важно, как необходимое условие устойчивости и определенности всего юридического быта. Чтобы знать свои обязанности, надо знать, какие акты имеют безусловную силу и какие только под условием непротиворечия их другим высшим актам. Все это делает необходимым установление определенной формы законодательных актов в интересах подданных.
Но и для самих органов власти не может не сказаться такая же настоятельная потребность в присвоении законодательным актам строго определенной формы. Задачи государственного управления крайне многосложны и разнообразны, и часто под влиянием тех или других обстоятельств совершенно частный или временный интерес может получить преобладающее значение и привлечь к себе все внимание правительства, потребовать для своего осуществления особенной энергичной деятельности. При таких условиях правительству невозможно во всей своей деятельности, во всех своих распоряжениях обращать должное внимание на принятые им для себя в руководство основные начала. Поставленное лицом к лицу с настоятельными запросами данной минуты, правительство легко может увлечься ими и, само того не желая и не сознавая, отступить от общих, руководящих начал. Чтобы обезопасить себя от такого самопротиворечия, правительству представляется только одно средство: устанавливать общие руководящие начала только в форме законодательных актов и признать, что всякий другой правительственный акт, не имеющий законодательной формы, бессилен отменить установленное в законодательной форме. Другими словами, правительство может обеспечить себе самому неуклонное соблюдение в своей деятельности общих руководящих начал, только придав законодательным актам строго определенную форму, резко отличающую их от всех других актов государственной власти.
Итак, мы должны признать необходимость особой отличительной формы законодательных актов. Но этого мало. Не безразличен и сам выбор такой формы. Не все равно, в чем именно будет заключаться отличительная форма законодательных актов. То обстоятельство, что законодательные акты служат высшим проявлением государственной власти, с которым должны сообразоваться все другие акты власти, обусловливает известные требования от формы, усваиваемой законодательным актам. Форма законодательных актов должна обеспечивать им: 1) обдуманность выработки и 2) должный авторитет в глазах общества.
Обдуманность законодательных актов требуется потому, что ими устанавливаются руководящие начала всей государственной деятельности, ими определяются границы действия и условия обязательности всех других актов государственной власти. Законодательные акты служат как бы высшим формальным мерилом всего, что совершается в государстве.
Непререкаемый авторитет в глазах общества необходим законодательным актам, потому что они служат высшим проявлением государственной власти. Но государственное властвование не может опираться только на одни меры физического принуждения. В конце концов, всякая власть опирается на признание ее обществом, и признание это должно проявиться прежде всего в признании авторитета закона. Если закон не будет иметь должного авторитета, то вместе с тем неизбежно исчезнете уважение и ко всем другим низшим актам государственной власти.
Строгая обдуманность и непререкаемый авторитет, очевидно, не могут быть обеспечены одной лишь внешней формой изложения законодательных актов: для этого необходимо установление особых законодательных учреждений с подходящим составом и особая процедура самого обсуждения законопроектов. Обдуманность и авторитет закона обусловливаются не внешней его формой, а тем, от кого и как он исходит.
Что касается органов законодательства, то обдуманность издания законов не будет обеспечена, если к этому делу будут призваны лишь учреждения и лица, заведующие текущими делами управления. Находясь всегда под непосредственным давлением запросов данной минуты, они не в состоянии отнестись к законодательным вопросам с должным спокойствием, обсудить их с достаточно общей точки зрения, поставить их, так сказать, в надлежащую перспективу ко всему сложному разнообразию интересов, составляющих содержание государственной жизни. Поэтому к участию в законодательстве должны быть привлекаемы и лица, стоящие вдали от активного управления.
Затем, обдуманность предполагает непременно совместное участие многих лиц. Один никогда не обсудит дела с такой полнотой и разносторонностью, как несколько. У одного всегда окажется неизбежная односторонность. Обдуманность получится тем большая, чем разнороднее будут эти многие. Чем разнороднее состав коллегии, тем больше в ней разнообразия взглядов, знаний, доводов, тем живее обмен мыслей, тем содержательнее споры. Но все это предполагает, конечно, возможность свободного выражения убеждений и, следовательно, независимость положения членов коллегии. Для плодотворной деятельности коллегии недостаточно еще, чтобы члены ее могли обсуждать законопроекты, надо, чтобы они и действительно имели интерес приложить к этому все свои силы. А интерес к делу всегда находится в прямом отношении к степени влияния на исход его. Поэтому учреждение, имеющее решительный голос, всегда проявляет больше живого интереса к делу, чем ограниченное лишь голосом совещательным. Словом, для обеспечения обдуманности надо законодательное учреждение обособить от органов активного управления и придать ему коллегиальное устройство с решительным голосом и с разнородным и независимым составом.
Подобающий законодательным актам авторитет требует прежде всего, чтобы они исходили от высшего в государстве органа, окруженного в глазах общества известным ореолом величия, недосягаемости, действующим на воображение. Но прочным, надежным авторитетом может пользоваться лишь то, что имеет за собой сознательное убеждение в разумности и справедливости. Поэтому недостаточно, чтобы законодательный акт был актом высшего органа власти, надо, чтобы он был актом такого органа, который больше всех других представляет гарантий действительного служения общему благу государства. Надо, чтобы законодательная власть была отзывчива на все нужды народной жизни, чтобы она не была чужда народу. Законодательные акты будут встречать в общественном мнении тем большее к себе доверие и уважение, чем ближе законодательная власть стоит к народу, чем полнее и непосредственнее отзываются в ней все течения общественной жизни.
Подобно устройству законодательных учреждений, и сам порядок законодательства также должен заключать в себе гарантии надлежащей обдуманности и должного авторитета. Установленные формы законодательной процедуры должны предупреждать возможность случайных, опрометчивых решений. С этою целью устанавливаются многократные чтения законопроектов, предварительное обсуждение их в комиссиях, повторное обсуждение в нескольких коллегиях, и предоставляется правительственной власти налагать вето на принятые законопроекты или, по крайней мере, делать против удобства их издания возражения и требовать нового рассмотрения.