§ 2. Законодательство и правительство.

§ 2. Законодательство и правительство

В государствах конституционных, где народ, непосредственно или через представителей, участвует в верховном управлении, оно резко делится надвое: на собственно управление, осуществляемое одним правительством, и законодательство, осуществляемое с соучастием народа. Именование совместной деятельности правительства и народа законодательством есть именование а fortiori, так как издание законов главный, наиболее важный предмет этой деятельности. Но одним изданием законов она нигде не ограничивается, а распространяется и на другие предметы: составление бюджета, издание важнейших актов управления. По содержанию своему в материальном смысле такие акты не законы, так как ими не устанавливается юридических норм. Но они издаются тем же порядком и имеют ту же форму, как и законы, и в формальном смысле также именуются законами.

С другой стороны, и законы в материальном смысле, т. е. юридические нормы, устанавливаются и в конституционных государствах не только совместно правительством и народом, но и односторонними актами правительства в форме указов (décret, ordonnance, Verordnung).

Таким образом, различие законодательства и правительства, законодательных и правительственных актов и в конституционных государствах не может быть отождествлено с различием установления юридических норм и частных актов непосредственного властвования над конкретными отношениями.

Различие тут в действительности чисто формальное. Каждый акт властвования, состоявшийся так называемым законодательным порядком, т. е. с участием народа, хотя бы и не представлял собою установления юридической нормы, закона в материальном смысле, получает формально безусловную силу законодательного акта, и наоборот, акты правительства, хотя бы и устанавливающие юридические нормы, не получают такой силы, будучи обязательны лишь под условием непротиворечия их законам.

Таковы собственно воззрения, установившаяся в новейшей немецкой литературе государственного права, с ее различением закона в формальном и в материальном смысле, с ее признанием возможности устанавливать юридические нормы и правительственными указами.¹*

В старой литературе господствовало иное воззрение, придававшее различию законодательства и правительства не формальное, а материальное значение. Функцию законодательства ограничивали одним установлением юридических норм; функцию правительства — только их исполнением.

Монтескье, требуя для обеспечения свободы разделения властей, предполагал возможными разделение только трех властей: законодательной, исполнительной и судебной и различал их по содержанию их функций. Он ссылался при этом на пример Англии, думая в ее государственном устройстве найти полное осуществление такого разделения властей²*.

Но всего определеннее и последовательнее это воззрение выразилось в учении Руссо. Свое объяснение понятия правительства (gouvernement) он начинает с указания необходимости для каждого свободного действия двух условий: морального, т. е. воли, определяющей действие, и физического, т. е. силы его исполняющей. Когда я иду к какому-либо предмету, надо, во-первых, чтобы я хотел идти, и, во-вторых, чтобы мои ноги меня несли туда. Когда паралитик хочет, когда здоровый не хочет — оба все равно остаются на месте. Политические тела имеют тех же двигателей, и в них различаюсь силу и волю: последнюю под именем законодательной власти, первую под именем власти исполнительной. Ничто не делается и не должно делаться без их взаимодействия. Соотношение законодательства и правительства в государстве такое же, как души и тела в человеке³*.

При этом существенной принадлежностью законов признается общность в двояком смысле. Закон есть выражение общей воли народа и вместе с тем устанавливает только общие правила⁴*.

Господство этого воззрения отразилось и на конституциях конца прошлого и начала настоящего столетия. Однако, на деле оказалось невозможным безусловное разделение функций установления общих правил и применения их к частным случаям. Деятельность правительства не могла быть сведена к одному только исполнению законов; деятельность законодательного учреждения невозможно было ограничить одним только изданием законов. А ближайшее изучение английского государственного строя показало, что и в Англии нет того разделения властей, какое думал там найти Монтескье. Английский парламент не ограничивает своей деятельности только изданием законов. Парламент рассматривает также государственный бюджет, который по содержанию не есть закон, не есть общее правило для постоянного руководства в однородных случаях, а представляет собою план государственного хозяйства на один только определенный бюджетный период, на один год. Парламент издает так называемые частные билли, т. е. частные постановления по делам о натурализации, экспроприации, концессиях, предоставлении корпоративных прав и т. п. Парламент, посредством запросов министрам, осуществляет контроль над всем текущим управлением. Парламент, наконец, обвиняет и даже судит сам министров. С другой стороны, парламент вовсе не стремится ограничить деятельность правительства одним только применением парламентских статутов к частным случаям, а, напротив, сам прямо все шире и шире уполномочивает правительство на издание общих правил в развитие и дополнение законодательства. И то же самое повторяется во всех конституционных государствах. Везде парламент, кроме собственно законов в материальном смысле, издает законодательные акты самого разнообразного содержания. Везде правительство, кроме исполнения законов, самостоятельно осуществляет задачи государственного управления, вовсе не регулирования законом, и само устанавливает в форме указов (décret, ordonnance, Verordnung) общие правила, в том числе и юридические нормы.

Решительное большинство современных конституций дает чисто формальное определение законодательства, не указывая его содержания и ограничиваясь постановлением, что оно осуществляется не иначе, как с участием народного представительства⁵*. Вместе с тем законодательную форму они требуют и для актов, вовсе не содержащих в себе установления юридических норм. Так законодательный акт требуется для большой натурализации в каждом отдельном случае⁶*, для определения численного состава армии на каждый год⁷*, для допущения в страну иностранных военных отрядов⁸*, для мобилизации гражданской милиции⁹*.

И в тех. государствах, конституции которых дают перечень предметов, обязательно подлежащих законодательной регулировке, как в Швеции и Баварии, не исключается тем возможность применения законодательной формы к регулировке и других предметов. Обязателен законодательный порядок только для указанных в конституции предметов; факультативно он может применяться и для регулирования других вопросов. При этом, если раз состоялось по какому бы то ни было предмету законодательное постановление, оно уже не может быть отменено или изменено иначе как законодательным порядком¹⁰*.

Следовательно, и в этих государствах содержание законодательных актов не представляется точно определенным.

Мы должны, таким образом, признать, что между законодательством и правительством существует в конституционных государствах только формальное различие. Все постановляемое правительством с участием народного представительства составляет законодательный акт, все постановляемое одностороннею властью правительства — акт правительственный.

Конечно, можно сказать, что участие народного представительства требуется вообще лишь в наиболее важных актах властвования, требующих особой обдуманности и большого авторитета в народе. Но самое различие более и менее важных актов властвования — различие совершенно неопределенное, относительное, определяемое в каждом государстве разнообразными и изменчивыми историческими и бытовыми условиями. Поэтому на различии важного и неважного невозможно основать сколько-нибудь точного определения сферы законодательства.

Напротив, формальное различие законодательства и правительства определенно и имеет большое практическое значение. Законодательная форма есть высшая форма проявления государственной власти; ее обязательная сила ничем не ограничена. Она стоит выше всех других актов властвования, служит их основой и мерилом, сама же не имеет ни внешней основы, ни внешнего мерила своей силы, свободно распространяя свои действия на все фактически возможное.

Акты подчиненного управления имеют обязательную силу лишь настолько, насколько основаны на законе, служат исполнением закона. Акты правительственные самостоятельны, так как не опираются непременно на веление закона, не ограничиваются одним только исполнением закона, но все-таки стоят ниже закона, так как не могут их отменять и изменять, а сами могут быть уничтожены и обессилены законодательным о том постановлением.

Примечания:

¹* Смотри подробности об этом в моем специальном исследовании: Указ и закон, стр. 22‑36.

²* Esprit des loix, 1. XI, ch. 6.

³* Contrat social, 1. III, ch. 1.

⁴* Там же, 1. II, ch. 6.

⁵* Бельгийская, ст. 26; Голландская, 104; Итальянская, 3; Датская, 2; Сербская, 4; Греческая, 22; Прусская, 62; Кобург-Готская, 104; Саксонская, 86; Вюртембергская, 88; Шварцбург-Рудольштадтская, 21; 1; Вальдекская, 6; Рейс младшая линия, 54; Шаумбург-Липпе, 30; Люксембургская, 46; Венгерский закон, 1791 г.; Ольденбургская, 136; Гессенская, 72; Испанская, 18; Португальская, 13; Норвежская, 49; Французский закон 25 февр. 1875 г.; Мексиканская, 51; Аргентинская, 86; Румынская, 32.

⁶* Бельгийская, 5; Голландская, 6; Люксембургская, 10.

⁷* Бельгийская, 119; Люксембургская, 96; Итальянская, 75; Румынская, 120.

⁸* Бельгийская, 121; Голландская, 182; Румынская, 122; Греческая, 99.

⁹* Бельгийская, 123.

¹⁰* Мах Seidel, Bayerisches Staatsrecht, В. III. 1887, S. 578.