§ 1. Различие верховного и подчиненного управления.

§ 1. Различие верховного и подчиненного управления¹*

Задачу особенной части курса составляет выяснение существенных особенностей разнородных актов государственного властвования, их юридической формы и их взаимного соотношения, а также состава и устройства органов их осуществляющих. Для выполнения этой задачи необходимо, прежде всего, разобраться в пестром разнообразии отдельных актов властвования установив их общую классификацию на основные, главные группы.

Как бы широко и твердо ни была в государстве установлена законность, никогда все акты его властвования не могут быть сведены к простому исполнению существующих законов. Только формы властвования могут быть всецело определены законом, содержание актов властвования всегда и по необходимости остается в значительной части свободным, не предусмотренным наперед законом.

Это явствует, прежде всего, из необходимости изменений самого законодательства, сообразно постепенному развитию государственной жизни, обусловливающему осложнения и изменения определяемых законами отношений. Меняющиеся запросы общественной жизни требуют перемен в законодательстве, требуют новых законов, более приуроченных к изменившемуся складу общественных отношений. Но законодательные перемены не могут быть в своем содержании определяемы законом. Действующий закон может указать только форму, порядок издания нового, отменяющего его закона, но никак не может предопределить, в чем он должен заключаться. Поэтому издание новых законов представляется всегда и по необходимости свободным по своему содержанию актом властвования.

Но изданием новых законов в отмену старых еще не исчерпывается сфера свободного по содержанию своему властвования. Из отдельных мероприятий государственного властвования не все допускают определения их содержания наперед общими правилами закона. Многие из них определяются почти исключительно конкретными условиями каждого отдельного случая их практического применения. Таковы, в особенности, акты властвования в области международных отношений, где решение дела зависит не от постановления законодательства отдельного государства, а от соотношения могущества нескольких государств; установление плана государственного хозяйства, обусловленного непосредственно состоянием производительных сил страны и настроением торгового рынка, а также действия вооруженной силой, когда судьба дела ставится прямо в зависимость от фактического превосходства сил.

И в других актах внутреннего управления государством дело не исчерпывается одним пассивным исполнением законов. По остроумному замечанию Лоренца Штейна, самостоятельность правительственной власти всегда равна самостоятельности фактов, с которыми государству приходится иметь дело. Правительство призвано осуществлять властвование именно в сфере внешних, конкретных условий. Оно не может выполнить своей задачи механическим служением, пассивным подчинением закону. Оно должно руководиться в своей деятельности не только предписаниями закона, а непосредственно политическими и культурными задачами государства. Непредусмотренные законодательством новые запросы общественной жизни нередко требуют настоятельно содействия актов властвования, и государство подрывало бы свой собственный авторитет, оставаясь в отношении к ним безответным.

Таким образом, наряду с актами властвования, являющимися простым исполнением велений закона, всегда и необходимо совершаются также акты властвования, вносящие собой в государственную жизнь нечто новое. В актах первого рода проявляется, так сказать, охранительная и в своем содержании подчиненная закону функция властвования. В актах второго рода — функция творческая, свободная, подчиненная закону только в своих формах.

Вследствие такой неопределенности, такой свободы содержания этих творческих актов властвования и компетенция органов, призванных их осуществлять, определяется совершенно иными началами, нежели компетенция органов, выполняющих акты охранительной функции. Компетенция этих органов определяется только отрицательно, тем, что выделено в сферу охранительной функции властвования; они получают, так сказать, общее полномочие властвовать, без ближайшего определения предметов властвования. Всякая потребность государственной жизни, не урегулированная законом, тем самым входит в их компетенцию. Напротив, акты охранительной функции властвования по самому существу своему замыкаются пределами указанных законом предметов.

В виду этого можно назвать властвование творческое верховным, охранительное — подчиненным.

Наши Основные Законы, подводя все разнообразные акты государственного властвования под понятие управления, различают управление двоякого рода: верховное и подчиненное.

“Власть управления, — читаем в ст. 80, — во всем ее пространстве принадлежит Государю. В управлении верховном власть его действует непосредственно; в делах же управления подчиненного определенная степень власти вверяется от него местам и лицам, действующим его именем и по его повелению”. “Предметы управления подчиненного”, развивает то же начало следующая ст. 81, “образ его действия, степень и пределы власти, оному вверяемой во всех вообще установлениях, как высших государственных, так и низших, им подведомых, определяются подробно в учреждениях и уставах сих учреждений”²*.

Под статьями этими в цитате приведены §§ 206, 208, 209, 210, 222, 230, 231. Учрежд. мин. 1811 г. июня 25 (по действующему изданию³* ст. 152, 154, 155, 156, 163, 172, 173), определяющие существо власти министров и отношение их в государственному совету и к прочим государственным установлениям в порядке исполнительному и, следовательно, не совсем подходящие в содержанию этих статей Осн. Зак. Различие верховного и подчиненного управления было в действительности впервые определено в Наказе Екатерины Великой: “Власти средние, подчиненные и зависящие от верховной, составляют существо правления. Государь есть источник всякой государственной и гражданской власти. Законы, основание держав составляющие, предполагают малые протоки, сиречь правительства, через которые изливается власть государства” (ст. 18‑20).

Это начало, высказанное в Наказе, было воспринято и развито нашей литературой государственного права. С особенным вниманием остановились на разъяснении различия верховного и подчиненного управления граф Сперанский и проф. Градовский.

“Власть верховная, — говорит Сперанский в своих Беседах о законах, — действует или законами, или повелениями; в первом отношении она законодательствует (régner); во втором она правит (gouverner). В правильной монархии ни законодательство без правления, ни правление без законодательства быть не могут. Править есть 1) прилагать общие законы к делам и определенным случаям; 2) когда случай не объемлется общим законом или по чрезвычайности его, или же потому, что закон его не предвидел или достаточно не определил, а между тем он есть поставлен, тогда править есть разрешать случаи сего рода отдельно по общему разуму законов, по правде и справедливости. Первый вид направления, приложение общих законов к делам, вверяется обыкновенно установлениям; но вверяется всегда с большим или меньшим ограничением и с предоставлением некоторых случаев непосредственному действию верховной власти. Посему установления управляют делами (administrent), а власть верховная правит установлениями, и сверх того она правит тем родом дел, кои она себе непосредственно предоставила. Второй вид правления, разрешение случаев чрезвычайных или законом неопределенных, не вверяется установлениям, но порядком, особенно для него предназначенным, восходит к непосредственному верховной власти усмотрению”⁴*.

Но устанавливаемое тут различие правления и управления не проведено в Основных Законах, различающих только верховное и подчиненное управление, и верховное управление, очевидно, обнимает собою безраздельно всю сферу непосредственного действия верховной власти, так как Основные Законы знают одну только власть верховного управления, не противополагая ей вовсе особой власти законодательной. А то, что у Сперанского называется собственно правлением, в Общем Наказе министерствам, ст. 152, называется “верховной исполнительной властью”.

Градовский кладет то же начало в основу своей классификации русских  государственных установлений. “По степени власти все установления империи разделяются на установления управления верховного и управления подчиненного. В управлении верховном власть государя действует непосредственно, в делах же управления подчиненного определенная степень власти вверяется местам и лицам, действующим от его имени и по его повелению. Поэтому наши установления могут быть разделены на два разряда: одни из них участвуют вместе с монархом в непосредственном отравлении им власти верховного управления, другие ведают самостоятельно разные предметы администрации. Отсюда понятно, что первый разряд установлений, участвуя в непосредственных действиях неограниченного монарха, не может иметь и не имеет самостоятельной доли власти; следовательно, все этого рода установления имеют значение совещательных учреждений при императоре. Постановления их имеют значение мнений, ни в чем не связывающих императора, — мнений, которые получают силу только после Высочайшего утверждения. Отличительная черта мест управления подчиненного состоит именно в том, что они облечены известною властью, почему, в пределах своей компетенции, они могут делать постановления, обязательные для управляемого ими ведомства и для частных лиц. Основанная на законе власть каждого управления является самостоятельною в пределах, ему указанных”.

Тут совершенно верно определяется различие установлений верховного управления, лишенных собственной самостоятельной власти и только содействующих осуществлению власти монарха, и установлений подчиненного управления, наделенных в силу закона определенною долею самостоятельной власти. Но в подробностях эта группировка требует некоторых оговорок и поправок.

Во-первых, безусловно лишены самостоятельной власти только государственный совет и совет министров. Комитет министров по некоторым делам, как увидим ниже, наделен самостоятельною решительною властью.

Во-вторых, кроме государственного совета, совета и комитета министров, к установлениям верховного управления должны быть также отнесены: Императорская главная квартира, Собственная его Императорского Величества канцелярия, канцелярия по принятию прошений, министерство Императорского Двора, а они имеют некоторую и самостоятельную власть, и больше всех их министерство Двора и в составе его Кабинета и Главное управление уделов, ведающие многими местностями в Европейской России, и Сибири, Кавказе и Польской окраине. Кроме того и министры не только начальники отдельных ведомств с самостоятельной властью, но и непосредственные советники монарха.

Ведомство же учреждений Императрицы Марии подчинено теперь непосредственной власти Вдовствующей Императрицы. Правда, из этих установлений только три первых установления вовсе не пользуются самостоятельною властью. Министр Двора и главноуправляющий ведомством Императрицы Марии, а также подчиненные им начальства имеют значительную решительную власть. Но тем не менее все они также непосредственно содействуют монарху в осуществлении Его власти.

Ко всему этому следует добавить указание на формальный признак принадлежности установлений к подчиненному и к верховному управлению, заключающийся в их подчинении или неподчинении Сенату. Все подчиненное управление состоит под высшим надзором Сената. Напротив, установления верховного управления не подлежат такому надзору, на них нельзя приносить жалобы в Сенат (Учр. Прав. Сен., ст. 1‑3).

Основные Законы, противополагая верховному управлению управление подчиненное, имеют в виду, конечно, только государственное устройство России — неограниченную монархию, где вся власть верховного управления сосредоточивается исключительно в руках монарха, и в этой сфере наряду с ним могут существовать лишь содействующее ему органы, а не наделенные самостоятельною властью. Эта особенность устройства верховного управления имеет место только в неограниченных монархиях.⁵* В конституционных монархиях и в республиках власть верховного управления не принадлежат всецело одному органу, а распределяется между несколькими органами, так что и в сфере верховного управления действуют несколько наделенных самостоятельною властью и друг друга сдерживающих органов, каковы палаты и монарх, или президент республики.

Это различие устройства верховного управления, с предоставлением всей власти одному органу, окруженному лишь содействующими ему и лишенными всякой самостоятельной власти установлениями или, напротив, с разделением власти верховного управления между несколькими независимыми друг от друга органами, без сомнения, очень существенно и важно. Но нельзя, однако, отсюда заключить, как это делает Градовский, чтобы само различие верховного и подчиненного управления составляло “отличительную особенность русского государственного права, как права неограниченной монархии”, чтобы “в государствах конституционных этого основания для различия управления” не было.⁶* Напротив, различие верховного и подчиненного управления имеет совершенно общее значение для всех государств, независимо от различия их устройства. В каждом государстве, будет ли это монархия или республика, властвование проявляется не только в исполнении требований существующих законов, но также в издании новых законов в отмену старых и в разрешении вопросов, неопределенных наперед законом. Это свободное, неопределенное в своем содержании раньше изданным законом осуществление властвования обусловлено не особенностью органов власти, а особенностью целей властвования и потому не зависит от той или другой формы правления.

Надо, однако, оговориться, что это различие верховного управления и управления подчиненного, как свободной и подзаконной деятельности власти, не следует представлять себе абсолютным. Верховная власть никогда не в состоянии с такою полнотой и подробностью регулировать наперед деятельность подчиненных органов, чтобы она могла свестись к простому пассивному исполнению предуказаний верховной власти. Кое-что всегда остается не вполне определенным и предоставляется усмотрению самих подчиненных органов. Поэтому некоторой долей свободной власти пользуются и подчиненные органы, и в подчиненном управлении не все наперед определено законом. Эта свободная, не нормируемая законом власть подчиненных органов и дает содержание понятию дискреционной власти. Но в подчиненном управлении дискреционная власть исключение, подзаконная — общее правило. В управлении же верховном все проявления власти имеют дискреционный характер.

Примечания:

¹* Граф Сперанский. Беседы о законах. Сборник Русского Исторического Общества, т. XXX, стр. 380. Градовский, Начала русского государственного права, т. II, стр. 165. Bodin. Six libres de la république. 1583.1. III, p. 481. Ainsi peut ou juger, qu’il y a deux sortes de coimauder par puissance publique: l’une en souveraineté, qui est absolue, infinie et pardessus les loix, les magistrats et les particuliers; l’autre est légitime, subjecte aux loix et au souverain.

²* [Ст. 80 и 81 прежних Основных Законов соответствуют ст. 10 новых Основных Законов, опубликованных в собр. узак. от 23 апреля 1906 г. Статья эта редактирована так: “Власть управления во всем ее объеме принадлежит Государю Императору в пределах всего Государства Российского. В управлении верховном власть Его действует непосредственно; в делах же управления подчиненного определенная степень власти вверяется от него, согласно закону, подлежащим местам и лицам, действующим Его Именем и по Его повелениям”].

³* [1892 года].

⁴* Сборник Р. И. О., т. XXX, стр. 380.

⁵* [Несмотря на учреждение Государственной Думы и Государственного Совета, ограничивающих власть Монарха, новые Основные Законы сохранили понятия, верховного и подчиненного управления. См. ст. 10, приведенную в примечании 2, а также ст.  11, 18 и 24 Осн. Зак., св. зак. т. І, ч. I, изд. 1906 г.].

⁶* Начала, т. II, изд. 2, стр. 166.