§ 41. Государственная служба.

§ 41. Государственная служба¹*

Указанными общими началами характеризуется устройство государственных учреждений. Что же касается их состава, то для успешной деятельности органов государственной власти требуется прежде всего, чтобы они состояли из лиц, надлежащим образом подготовленных к такого рода деятельности. Для этого требуется знание и опытность, Знание дается специальным образованием; опытность — предварительной практической подготовкой. Но затем надлежаще подготовленные лица только тогда могут с успехом выполнять свои обязанности, если они не будут отвлекаемы заботами об обеспечении себе средств существования, если они всецело могут посвятить себя государственной службе. Всем этим условиям могут удовлетворять только лица, избравшие государственную службу своею специальною профессией, к которой они хорошо подготавливаются и которая дает им вместе с тем и средства существования. Таким образом, первый необходимый элемент в составе государственных учреждений есть элемент профессиональный.

Но при всей своей необходимости и при всех своих достоинствах профессиональный элемент представляет и недостатки. Лицо, посвятившее себя государственной службе, как профессии, и обладающее нужными для того специальными знаниями и опытностью, всегда склонно выше всего ставить техническую сторону дела, форму ценить больше содержания, своим профессиональным интересам подчинять жизненные интересы общества. Опираясь на свои знание и опытность, профессиональный чиновник, естественно склонен считать себя единственно компетентным судьей того, чему и как должны служить государственные учреждения, и потому не может быть отзывчив на вечно меняющиеся запросы текущей жизни, никогда не знающей застоя и постоянно выдвигающей новые требования. Чиновник, прошедший известную подготовительную школу теории и практики, напротив, всегда будет дорожить больше всего готовыми, установившимися, привычными для него формами. Всякое новшество встречается им враждебно. Поэтому, учреждения с исключительно профессиональным составом по необходимости подвержены омертвению, рутине, отчуждению от действительного направления общественной жизни. Из органов, призванных служить государству, они легко превращаются в орудия исключительных интересов профессионального чиновничества. Чтобы предотвратить это зло, необходимо профессиональный элемент сочетать с элементом представительным, т. е. в состав государственных учреждений, наряду с чиновниками, как представителями специальных знаний и опытов, ввести и представителей разнообразных общественных интересов. Участие их сделает государственные учреждения более отзывчивыми к запросам жизни, спасет их деятельность от рутины, от подчинения узким профессиональным интересам и заставит их служить жизненным потребностям государства.

Вот почему в настоящее время почти все государственные учреждения имеют двойственный состав: частью профессиональный, частью представительный. Организация каждого из этих элементов определяется совершенно различными началами, и потому, каждый из них требует особого рассмотрения, первый в учении о государственной службе, второй — в учении о представительстве.

Службой государству в широком смысле слова можно назвать всякую деятельность на пользу государства. Журналист, выясняющий в своих статьях вопросы текущей государственной жизни или изобличающий существующие злоупотребления, или историк, своими работами содействующей развитию в обществе государственного самосознания, конечно, также служат государству, но это не есть еще государственная служба в собственном смысле. От такого рода деятельности государственная служба отличается тем, что она имеет свободный, факультативный характер. Деятельность, составляющая содержание государственной службы, есть всегда юридическая обязанность, хотя бы и добровольно принятая, но всегда обязанность.

Этот первый признак государственной службы, отличающий ее от других видов службы государству, сам по себе, однако, еще недостаточен. Услуги, оказываемые государству казенным подрядчиком, лицом, отбывающим натуральную повинность, гласным думы или земского собрания, составляют для этих лиц не дело их доброй воли, а обязанность и, однако, лица эти не находятся на, государственной службе. Государственная служба имеет не частно-правовой, а публично-правовой характер. Поэтому услуги, составляющие объект гражданского обязательства, каково бы ни было их содержание, не составляют государственной службы. Выполнение таких услуг, хотя бы и в отношении к государству, определяется законами гражданскими, право на них охраняется и для государства — гражданским иском. Напротив, выполнение обязанностей должностного лица не может быть предметом гражданского иска. Начальство само непосредственно может применить к служащему принудительную дисциплинарную власть.

От исполнения натуральных повинностей или обязанности гласного, народного представителя и т. п. государственная служба отличается тем, что. она предполагает посредственное или непосредственное подчинение служащего монарху, в силу чего служащий становится органом власти. Отбывающий натуральную повинность выполняет известное действие без того, чтобы он при этом становился в какое-нибудь особое отношение подчинения к правительству. Точно так же и народный представитель сохраняет полную независимость, отнюдь не делается слугою правительства. Народные представители призваны выражать различные направления общественного мнения и могут находиться в постоянной оппозиции правительству, нисколько не нарушая этим своих обязанностей.

Итак, мы можем определить государственную службу, как особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности.

Такое понятие о государственной службе, как о своеобразном публично правовом отношении, установилось, однако, сравнительно недавно. До начала настоящего столетия господствовало, напротив, воззрение, по которому в государственной службе видели частно-правовое обязательство, подводя ее под понятия locatio-conductio, mandatum, precarium.

Только с начала настоящего столетия частно-правовая теория государственной службы сменилась публично-правовой, главным образом, благодаря трудам Геннера²*.

Содержание служебного отношения составляют обязанности и права служащих. Главным элементом тут, как и вообще в публичных отношениях, являются обязанности; права служащих имеют значение собственно условий успешного выполнения ими своих обязанностей.

Основную обязанность служащего составляет выполнение возложенной на него должности. Но так как выполняя государственную должность, он становится органом и представителем государственной власти, то вместе с тем он обязан, с одной стороны, верностью монарху и подчинением начальству, с другой, и вне служебной деятельности не ронять своим образом жизни достоинства власти. Таким образом, обязанности служащих могут быть сведены к трем: 1) исполнение должности, 2) верность и подчинение монарху и начальству, 3) соблюдение достоинства власти и во внеслужебной деятельности.

Уст. о службе, правда, дает в ст. 705 гораздо более дробное перечисление “общих качеств каждого лица, состоящего на гражданской. службе, и общих обязанностей, которые должны быть всегда зерцалом всех его поступков”. Тут перечислены: 1) здравый рассудок, 2) добрая воля в отправлении порученного, 3) человеколюбие, 4) верность службе Его Императорскому Величеству, 5) усердие к общему добру, 6) радение о должности, 7) честность, бескорыстие и воздержание от взяток, 8) правый и равный суд всякому состоянию и 9) покровительство невинному и скорбящему. В перечне этом, однако, наряду с обязанностями перечислены и качества, требуемые от служащих (здравый рассудок, бескорыстие), и кроме того содержатся наставления, как именно исполнять порученную должность (человеколюбие, правый и равный суд), покровительство невинному и скорбящему. Собственно же перечисленные тут обязанности сводятся к двум: 1) радение о должности и 2) верность к службе Его Императорского Величества.

Закон наш не только налагает на служащих обязанность исполнять свою должность, но и вместе с тем определяет, что они должны исполнять ее с усердием (ст. 707), прилежно (ст. 716) и притом согласно с существующими законами (ст. 707, 710, 711). Поэтому, нарушением служебного долга будет не только прямое бездействие власти, но также и простое нерадение к службе, не только не осуществление служебной деятельности, но и такое ее осуществление, которое несогласно с существующими законами. Из той же обязанности исполнять свою должность вытекает, что служащий должен иметь свое местожительство там, где он служит (Уст. о паспортах, ст. 2). Самовольные отлучки служащих без дозволения начальства воспрещаются (Уст. о сл., 773). Увольнять в отпуск, по общему правилу, предоставляется той же самой власти, от которой зависит и назначение к должности. Исключение составляют: 1) отпуска заграничные и 2) отпуска чиновников, назначаемых Высочайшею властью по представлениям министров, и 3) месячные отпуска сенаторов. В этих двух случаях отпуска даются властью министра (ст. 760, 761, 767). Сама власть начальства давать отпуск обставлена известными ограничениями. Первое из этих ограничений — срок. Отпуска вообще не должны иметь места более, чем на четыре месяца (ст. 757), а с сохранением содержания не более, как на два месяца, и то не чаще одного раза в два года (ст. 765). Разрешение отпусков более 4 месяцев можете быть делаемо только Высочайшею властью (ст. 764). Во-вторых, и на сроки служащие должны быть увольняемы так, чтобы налицо оставалось всегда достаточное число чиновников для производства дел, и чтобы, в частности, из присутственных месть никогда не было увольняемо вдруг более одного члена (ст. 762). В случае стечения одновременно просьб об отпуске от нескольких лиц преимущество должно быть отдаваемо старшим, и притом наблюдаемо, чтобы одни и те же чиновники не пользовались отпусками слишком часто (ibidem). Просрочивший отпуск без законных к тому причин подвергается вычету из содержания за все время просрочки; если же просрочка превышает четыре месяца, то и вовсе удаляется от должности (ст. 769). Законными причинами просрочки признается: 1) болезнь, 2) заарестование и задержание в карантине (ст. 772), 3) помешательство в явке от неприятеля, 4) лишение ума, 5) претерпленное бедствие от огня или воды, 6) смерть родителей или управляющего имением, 7) другие чрезвычайные обстоятельства, которые начальство признает уважительными (ст. 770).

Кроме того, в некоторых  ведомствах служащие пользуются вакантным временем (ст. 766). Вакантное время установлено, у нас для: 1) преподавателей учебных заведений, 2) членов государственного совета³* и 3) членов судебных мест, кроме судебных следователей.

Если запрещаются самовольные отлучки от должности на время, то тем более распространяется это запрещение на самовольный отказ от должности. Оставить свое место или прекратить исполнение своих служебных обязанностей можно не иначе, как получив предварительно законное увольнение от должности (ст. 791). Подача просьб об увольнении от службы допускается во всякое время года, не стесняясь никаким сроком (ст. 776). Просьбы подаются тем же порядком, как и просьбы об определении на службу (ст. 756). Увольнение от должностей зависит от той же власти, которая и назначает на них (ст. 785). Никто не может быть уволен, не сдав ее установленным порядком поступающему на его место или кому от начальства приказано будет (ст. 779, 780).

Так как должностное лицо является органом государственной власти, то оно обязано верностью монарху и подчинением стоящему между ним и монархом начальству. Долг верности требует большего, чем простая подчиненность. Подчиненность начальству требует оказывать ему уважение и исполнять его законные приказания (ст. 712). Верность монарху требует, кроме того, заботиться об охране его власти и прав. Священный долг каждого служащего, постановляет ст. 706, есть предостерегать и охранять, по крайнему разумению, силе и возможности, все к Высокому Его Императорского Величества Самодержавству, силе и власти принадлежащие права и преимущества. Ст. 709, кроме того, налагает обязанность “хранить свято и нерушимо всякую вверенную тайну, касающуюся службы и пользы Его Императорского Величества”.

Обязанность и вне службы вести такой образ жизни, который бы не подрывал достоинства власти, сводится: 1) к обязанности в частной жизни соблюдать приличие и добрые нравы и 2) к воспрещению служащим некоторых занятий, несовместных с государственною службою. Сообразно с этим законодательство наше налагает на начальников обязанность наблюдать “за поведением и обхождением своих подчиненных и побуждать оных к добродетелям и похвальному любочестию, удерживая от безбожного жития, пьянства, лжи и обманов” (ст. 716). Такое определение, конечно, довольно неопределенно и открывает широкий простор усмотрению начальства.

Но дать более точные определения в этом вопросе едва ли и возможно. Государство, конечно, не может мириться с тем, чтобы частная жизнь должностных лиц производила в обществе впечатление скандала, служила бы материалом для скандальной хроники. Это не могло бы не подрывать достоинства власти, ее авторитет в глазах общества. С другой стороны, невозможно подчинить всю частную жизнь служащего, все интимные подробности его частных отношений контролю начальства. Это превратило бы государственную службу в своего рода рабство. Все дело в том, чтобы соблюсти тут должную меру, но мера эта не может быть установлена общим формальным определением закона. Без известной доли усмотрения начальства тут не обойтись, и границы этому усмотрению можно установить только надлежащей организацией дисциплинарного производства.

Относительно несовместимости государственной службы с некоторыми частными занятиями до 1884 года наше законодательство ограничивалось запрещением служащим вступать в такие сделки и обязательственные отношения, которые могли бы поставить их интересы в противоречие с их служебным долгом. Все эти ограничения перечислены в ст. 721‑746 Уст. о службе. Так, служащим воспрещено участвовать в приобретении имуществ, продажа коих препоручена им от правительства, участвовать в казенных подрядах, входить в долговые обязательства с подрядчиками. С другой стороны, в ст. 744 было выражено общее дозволение “всем без изъятия лицам, состоящим на службе государственной, а равно женам и детям их беспрепятственно получать свидетельства купеческие и промысловые”. Но с 1884 года явился ряд узаконений, установивший еще ограничения относительно совместимости государственной службы с участием в торговых и промышленных товариществах и компаниях, а равно в общественных и частных кредитных установлениях. Все лица, состоящие на государственной службе, хотя бы по найму, если принимают участие в учреждении торговых и промышленных товариществ по участкам и компаний на акциях, кроме имеющих предметом только обработку на месте сельско-хозяйственных произведений принадлежащих тем же лицам имений или эксплуатацию минеральных богатств в тех же имениях, а также общественных и частных кредитных установлений, кроме обществ взаимного поземельного и городского кредита, ссудо-сберегательных касс, обществ потребителей и благотворительных, или принимающие во всех таких предприятиях какие-либо должности, кроме членов ревизионных комиссий, или исполняющие обязанности поверенных этих обществ или других, хотя бы временных поручений по их делам — обязаны немедленно доводить о том до сведения начальства. Начальство же обязано наблюдать, чтобы эти частные занятия не наносили ущерба служебным интересам и чтобы служащие не принимали участия в таких предприятиях, дела которых восходят в места служения этих лиц. Кроме этого общего правила, некоторым должностным лицам вовсе запрещены указанные формы участия в частных и общественных предприятиях. Запрещение это распространяется на всех лиц, занимающих должности не ниже третьего класса, а также и некоторые низшие должности, перечисленные частью в законе, частью в особых списках, составляемых министерствами и утверждаемых Высочайшею властью по положениям комитета министров. Лицо, нарушившее это правило, обязано подать в трехмесячный срок прошение об отставке: иначе оно увольняется от службы без прошения (ст. 734).

Как основною обязанностью служащих является исполнение порученной им должности, так главное их право составляет осуществление предоставленной им доли государственной власти. Все другие права предоставляются служащим, как средство обеспечения для них возможности надлежащего осуществления их главного права. Право на материальное обеспечение от казны имеет целью дать служащим возможность посвятить себя вполне служебной деятельности, занимая при этом в обществе соответственное своему служебному рангу положение. Право на особенную уголовную охрану их безопасности и достоинства обусловливает для них возможность беспрепятственного осуществления власти, могущая зауряд приводить их к столкновению с интересами и самолюбием частных лиц. Наконец, право на награждение имеет целью поощрять служащих к ревностному исполнению служебного долга.

Материальное обеспечение, получаемое служащими, не может быть рассматриваемо, как наемная плата, получаемая за выполняемые ими услуги, Размер получаемого служащими содержания вовсе не определяется эквивалентом рыночной стоимости этих услуг. Выполняемые должностными лицами услуги в большинстве случаев и не имеют никакой рыночной цены, не допускают оценки на деньги. Да и вообще материальное обеспечение дается служащим не за то, что они выполняют определенные услуги, а для того, чтобы они могли их выполнять: это не столько плата, сколько условие их деятельности. Поэтому и содержание, получаемое служащим, сообразуется не с количеством труда, от него требуемым, а с иерархическим положением его должности. Поэтому и размер содержания определяется не отдельными на каждый раз соглашениями, сообразующимися с отношением спроса и предложения, а общим законодательным постановлением, связывающим с каждою должностью один постоянный оклад. Так как содержание служащих имеет характер именно материального обеспечения их положения, а не простого вознаграждения, то оно слагается не только из содержания, получаемого на службе, но кроме того из пенсии, получаемой по оставлении службы и назначаемой не только самому служащему, но и его семье, насколько она состоит из членов, которые сами не могут обеспечить себе средств существования.

Сообразно с этим и наше законодательство предоставляет служащим во время прохождения службы право на содержание, при выходе в отставку — право на пенсии или единовременные пособия.

Содержание слагается из: 1) жалованья, 2) столовых денег и 3) квартирных денег. Значение этого различия трех элементов сводится к тому, что если лицо занимает две должности, оно во всяком случае получает квартирные лишь по одной из должностей (Уст. о сл., ст. 569) и что размер единовременных пособий определяется размером одного только жалованья (Уст. пенс., ст. 125).

Размер пенсии определяется у нас по общему правилу особой табелью окладов. Всех разрядов пенсий девять: пенсии первого разряда определяются в 1143 руб. 60 коп., пенсии девятого разряда — в 85 руб. 80 коп. (Уст. пенс., ст. 50). Пенсия размера полного оклада назначается за выслугу 35 лет, половинный же оклад — за 25‑летнюю службу (ст. 85). Для назначения пенсии за выслугу не менее 25 лет никаких других условий не требуется. За меньшие же сроки пенсии назначаются только в случае выхода в отставку по совершенно расстроенному на службе здоровью: для прослуживших же не менее 25 лет расстроенное здоровье обусловливает увеличение размера пенсии. Выходящие в отставку по расстроенному здоровью получают за 10 лет службы ⅙ оклада, за 20 — ⅔ и за 30 — полный оклад (ст. 87). Прослужившие менее 10 лет получают в таком случае только единовременное пособие в размере годового жалованья (ст. 6). Право на пенсии и пособия имеет не только сам служивший, но и его семья. Вдова получает пенсию в половину пенсии, следовавшей мужу; дети — по одной четверти. Если же остается вдова с тремя или более детьми или круглых сирот остается более четырех, вся семья все-таки получает не более полного оклада, следовавшего отцу. От этих общих правил существует, однако, много исключений, устанавливающих сокращенные сроки и усиленные размеры пенсий для служащих в отдельных ведомствах и в некоторых особых местностях.

Служебные обязанности должностных лиц могут зауряд приводить их к столкновениям с интересами частных лиц, возбуждающими недовольство и даже страсти, и потому представляется необходимым дать служащим особую усиленную уголовную охрану от тех преступлений, которые совершаются против них при исполнении и вследствие исполнения ими своих служебных обязанностей. Наше законодательство устанавливает, во-первых, усиленную наказуемость таких посягательств против должностных лиц; во-вторых, посягательства на честь должностных лиц не составляют так называемых частных преступлений, т. е. преследуются независимо от жалобы потерпевшего и раз возбужденное дело по обвинению в оскорблении должностного лица не может быть окончено примирением. Не довольствуясь этим, наше законодательство устанавливает также особый порядок предания суду самих должностных лиц по преступлениям по должности. Предание суду служащего зависит не от органов судебной власти, а от его начальства. По общему правилу, предание суду зависит от той же власти, от которой зависит и назначение на должность. Исключение установлено только для лиц, назначаемых Высочайшею властью на должности ниже третьего класса. Эти лица предаются суду первым департаментом сената.

Награды, жалуемые служащим, суть: 1) Высочайшее благоволение, 2) чины, 3) ордена, 4) аренды, 5) подарки от Высочайшего имени и 6) единовременные денежные выдачи (Уст. о сл.. ст. 664)⁴*. Главное значение из них имеют чины и ордена.

Чины наши ведут свое начало от изданной Петром I табели о рангах, 24‑го января 1722 года (№ 8890). Первоначально было установлено четырнадцать рангов или классов, но с упразднением чинов XI и ХIII класса теперь сохранилось всего двенадцать гражданских чинов⁵*. По петровскому законодательству чины соответствовали занимаемым служащими должностям, на что указывают и самые их названия. Но с течением времени это соответствие нарушилось и теперь чины не обусловлены занимаемой чиновником должностью. Сообразно с этим отдельные должности получили самостоятельную группировку по классам, так что различают класс должности и класс чина. Однако, соответствие между классом должности и классом чина не вовсе уничтожено. Отчасти оно еще сохранилось. Ст. 271 Уст. о сл. прямо постановляет, что чиновники получают чины соответственно классам, присвоенным их должностям, и практически это выражается в следующем. Во-первых, штатную должность по общему правилу может занимать только лицо, имеющее чин. Во-вторых, несоответствию между классом должности и чином положена определенная граница. Лицо, занимающее должность, может иметь чин не более, как одним классом выше класса должности, и не более, как двумя классами ниже класса должности (ст. 189). Лишь по некоторым ведомствам, например, учебному, допускается чинопроизводство двумя классами выше класса должности, но лишь до чина V класса.

Относительно порядка производства в чины различаются: 1) производство в первый классный чин, 2) производство в чины до V класса включительно за выслугу лет и 3) производство во все чины без изъятия за отличие. По общему правилу, в первый классный чин производят только по выслуге определенного срока в звании канцелярского служителя. Срок этот, смотря по различию сословного происхождения служащего и полученного им образования, колеблется от одного года (для потомственных дворян, окончивших курс средних учебных заведений) до двенадцати лет (для малолетних певчих, увольняемых из придворного хора за спадением голоса) (ст. 298‑325).

Дополнение. В настоящее время этот порядок производства в первый классный чин претерпел существенные изменения, в духе уравнения прав различных сословий. А именно, на основании Высочайше утвержденного 5 окт. 1906 г. Положения Совета Министров, производство в первый классный чин обусловлено одним лишь образовательным цензом. Канцелярские служители делятся на разряды в зависимости от полученного ими образования (п. 1). К первому разряду принадлежат окончившие курс в гимназиях или равных им учебных заведениях, а ко 2‑му — не достигшие сей степени образования (п. 2). Канцелярские служители 1‑го разряда производятся в чин 14‑го класса по выслуге одного года. Канцелярские служители 2‑го разряда, удовлетворяющие установленным для производства в чин 14‑го класса требованиям образовательной подготовки, производятся в сей чин по выслуге двух лет (п. 3). Собр. Узак. 6 окт. 1906 г. № 237 ст. 1700. См. дополнение далее.

Лица, не окончившие курса по крайней мере уездного училища, должны, предварительно получения первого чина, сдать особый экзамен в объеме курса уездного училища (ст. 297). Лица, окончившие гимназию с медалью, и студенты духовных семинарий, а также дети дворян и чиновников, окончивших курс петербургского или московского коммерческого училища, производятся в чин ХIV класса при самом поступлении на службу (ст. 132, 76 и 122), а получившие высшее образование производятся при поступлении на службу прямо в чины ХII, X, IX и даже VIII класса, смотря по различию учебных заведений и ученых степеней (ст. 57, 131, 117, 57 пр. 1, 107, 58, 68, 114, 105, 72 прим.). Само утверждение в первом полученном чине во всех этих случаях принадлежит департаменту Герольдии (ст. 279, 280, 282, 328, 329).

Производство в чины за выслугу лет допускается только в чине ХII‑V классов, и притом в чины XII‑VIII классов через три года, а в чины VII‑V классов через четыре года (ст. 826). Чиновникам, удостоившимся именного Высочайшего благоволения, сроки эти сокращаются на один год (ст. 691).⁶* Такое же сокращение может быть исходатайствовано начальством  и другим чиновникам, отличающимся трудами и дарованиями (ст. 327). Чины выше пятого класса даются только за отличие. Чин действительного статского советника — лишь после пятилетнего служения в чине пятого класса и при нахождении в должности того же класса. Чин тайного советника лишь по прослужении в чине четвертого класса десяти лет и при нахождении в должности того же класса. За выдающиеся заслуги допускается сокращение сроков для действительных статских не более, как на два года, а для тайных советников — три (ст. 328). Но и низшие чины могут быть получаемы не только за выслугу лет, а также и за отличие.

Из других наград за выслугу, лет даются еще только некоторые ордена и знак отличия беспорочной службы. За беспорочное с постоянным одобрением начальства прослужение сряду 12 лет в одной и той же должности жалуется орден св. Анны 3‑й степени (Учр. орд., ст. 459, п. 3). За 15‑летнюю с утверждения в классном чине деятельность в качестве домашнего учителя дается орден св. Станислава 3‑й степени (ст. 517). За беспорочную 35‑летнюю службу в классных чинах, хотя бы и в разных должностях, жалуется орден св. Владимира 4‑й степени. За беспорочную службу не менее 40 лет и за каждое следующее десятилетие жалуется знак отличия беспорочной службы (ст. 549). В выслугу на получение этого знака зачисляется служба по дворянским выборам, время пребывания в плену, время пребывания под судом, если оно окончилось оправданием, время пребывания в ополчении или милиции, время состояния в войсках чинов и ратников ополчения, служба домашних наставников и учителей (ст. 561).

Все другие награды жалуются только за отличие. Но и для наград за отличие установлены некоторые общие правила. Министры и главноуправляющие не входят с представлениями к награждению орденами св. Владимира первой степени, жалуемых по непосредственному Высочайшему усмотрению (ст. 122). В награждении орденами соблюдается такая очередь: Станислава 3 степ., Анны 3 степ., Станислава 2 степ., Анны 2 степ., Владимира 4 степ., 3 степ., Станислава 1 степ., Анны 1 степ., Владимира 2 степ., Белого Орла, Александра Невского, его же с бриллиантами (ст. 106). Для представления к орденам первых  степеней, ко второй степени Владимира, Белого Орла и Александра установлены такие сроки: Станислава три года, Анны и Владимира — четыре, Белого Орла и Александра Невского — пять (ст. 108). Ордена, могут получать Станислава и Анны второй степени только лица, состояния по должности и чину не ниже восьмого класса; Владимира четвертой степени состоящие в должности и чине не ниже седьмого класса, Владимира третьей степени состоящие по должности не ниже шестого, а по чину пятого класса; Станислава первой степени состоящие по должности не ниже пятого, а по чину не ниже четвертого класса; Анны первой и Владимира второй степени лишь состоящие по должности и по чину не ниже четвертого класса; Белого Орла состоящие по должности не ниже четвертого, а по чину третьего класса; Александра Невского состоящие по должности и чину не ниже третьего класса (ст. 111). Награды даются не чаще, как раз в три года; но это правило не распространяется на чины за выслугу лет, на ордена по статутам, на продолжение аренд без их увеличения, на обыкновенные подарки и на единовременные денежные выдачи (103). При выдающихся отличиях допускаются: сокращение трехлетнего между наградного срока; награждение через один орден до ордена Владимира третьей степени включительно; сокращение четырех и пятилетних сроков на два года (ст. 109). Губернские и уездные предводители награждаются независимо от чинов, лишь по классам должностей (ст. 112). Затем, для ежегодного числа наград установлена норма, составляющая известный процент общего числа служащих в ведомстве. Норма эта, различная для различных ведомств, а также для центральных и местных учреждений вообще, ниже одной трети: поэтому нигде все служащие не могут получать почетные награды каждые три года.

Удостаивание наградами за отличие зависит единственно от Высочайшей власти. Представления о таких наградах поступают на предварительное рассмотрение в Особый Комитет при Собственной Ее Величества Канцелярии⁷* (закон 27 февраля 1892 года).

Поступление на службу везде обставлено определенными условиями, более или менее обеспечивающими государственным учреждениям пригодный персонал.

Прежде всего определяется возраст для поступления на службу и для ее продолжения. Как слишком молодые, так и дряхлые от старости лица не пригодны к отправлению служебных обязанностей. Наше законодательство устанавливает требование определенного возраста только для поступления на службу. Принятым на службу можно быть не ранее достижения 14 лет; но начало действительной службы считается лишь с 16‑летнего возраста (ст. 14). Преклонный же возраст не может служить препятствием к продолжению службы.

Различие вероисповеданий или племени не препятствует поступлению на службу (ст. 4). Единственное исключение из этого составляет недопущение на гражданскую службу евреев, не получивших высшего образования (ст. 9, 40, 48, 49). Да и это ограничение не имеет особенного значения, так как и все вообще лица городских состояний не имеют по происхождению права поступать на государственную службу.⁸* Если бы, поэтому, из закона было исключено специальное ограничение для евреев, практически это выразилось бы лишь в том, что тогда бы, кроме евреев, получивших высшее образование, получили бы право поступать на службу также и евреи, окончившие гимназию с награждениями медалями.

Надо, впрочем, иметь в виду, что начальство не обязано принимать на службу всех имеющих право поступления на службу. Оно может отказать в том тому или другому отдельному лицу; оно может установить и некоторые общие правила для выбора лиц, допускаемых к занятию государственных должностей. Таким образом в нашей административной практике установилось в последнее время почти полное недопущение на службу евреев, и ограничение числа служащих католиков определенным процентным отношением к общему числу служащих.

Сословное расчленение населения, удерживаемое до сих пор нашим законодательством, отражается и на определении условий доступа к государственной службе. По общему правилу, поступать на государственную службу могут только дворяне, сыновья личных дворян и сыновья лиц, которые сами находились на государственной службе (ст. 5). Лица других состояний приобретают права государственной службы только получением высшего образования или окончанием курса средних учебных заведений с отличием. От этого правила, однако, с течением времени установлено множество исключений: частью для отдельных родов службы, частью для отдельных местностей.

Дополнение. Коренное изменение в изложенный здесь порядок внесено известным Именным Высочайшим указом 5 окт. 1906 г. (“об отмене некоторых ограничений в правах сельских обывателей и лиц других бывших податных состояний”).

В п. 1 этого указа постановлено: “Предоставить всем российским подданным безразлично от их происхождения за исключением инородцев (св. зак. т. IX изд. 1899 г. зак. сост., ст. 762), одинаковые в отношении государственной службы права, применительно к таковым правам лиц дворянского сословия, с упразднением всех особых преимуществ на занятие по определению от Правительства некоторых должностей в зависимости от сословного происхождения”. См. также пред. дополнение.

Чтобы должностные лица были действительно надлежащим образом подготовлены к исполнению возлагаемых на них обязанностей, необходимо, чтобы поступление на службу и определение к должностям было обставлено условиями, обеспечивающими наличность нужных сведений и должной опытности.

Наличность необходимых знаний обеспечивается установлением для поступающих на службу определенного образовательного ценза. Он может принимать разнообразные формы. Так, в Пруссии для всех сколько-нибудь значительных должностей, начиная с ландрата, соответствующего нашему уездному исправнику, требуется непременно университетское и притом даже юридическое образование и затем сдача двух государственных экзаменов, теоретического и практического. Во Франции не установлено подобной специализации образовательного ценза: к экзамену на занятие административных должностей допускается всякий окончивший курс общественных учебных заведений высшего разряда, все равно какой бы они ни было специальности. В Англии вовсе не требуется предварительного прохождения курса какого-либо учебного заведения. К конкурентным экзаменам на занятие должностей клерков допускаются все желающие.

Постановления нашего законодательства далеко недостаточно обеспечивают за персоналом служащих надлежащий уровень образования. Для поступления на службу канцелярским служителем достаточно уметь читать и писать и знать основы грамматики и арифметики (ст. 17), причем испытание для удостоверения в наличности таких познаний производится секретарями или другими лицами, управляющими письменными делами в том месте, куда экзаменующийся желает поступать (ст. 18). Для производства же в первый классный чин, как мы уже знаем, требуется экзамен в объеме курса уездного училища. А затем, для производства во все следующие чины и, следовательно, для назначения на все административные должности не требуется уже никакого другого образовательного ценза.

Довольствуясь, таким образом, очень низким образовательным цензом, законодательство наше, однако, косвенно старается побудить поступающих на государственную службу приобретать более высокое образование, связывая с ним некоторые преимущества в прохождении службы. Во-первых, высшее образование, а также окончание курса средних учебных заведений с отличием дает право поступления на государственную службу и тем лицам, которые не имеют его по сословному происхождению. Во-вторых, более высокое образование сокращает сроки выслуги на получение первого классного чина, а высшее образование дает право на утверждение прямо в чинах ХII, X, IX и для получившего степень доктора даже в чине VIII класса.

Поступающие на государственную службу должны образование получить непременно в России, по крайней мере, в возрасте от 10 до 18 лет. Лица, воспитывавшиеся в этом возрасте заграницей, лишаются права поступления на государственную службу, разве по каким-либо важным причинам на это последует особое Высочайшее разрешение (ст. 15).

Обеспечение практической опытности достигалось по петровскому законодательству тем, что чины соответствовали должностям, и что прохождение службы обязательно начиналось с первого чина, и дальнейшее производство шло в строгой последовательности. Служба в низших чинах подготавливала последовательно в занятию высших должностей. Теперь, когда нет уже более строгого соответствия между чинами и должностями, чинопроизводство уже не может более иметь того же значения. Между тем, в законе не было установлено ничего другого для обеспечения правильной практической подготовки к занятию государственных должностей. Законодательство наше даже относится отрицательно к предварительному практическому испытанию лиц, ищущих государственных должностей, заботясь о том, чтобы такое испытание не было слишком продолжительным: оно может длиться отнюдь не долее четырех месяцев (ст. 186).

Желающий поступить на службу издает просьбу на Высочайшее имя в то место, куда намерен определиться (ст. 176). Принятие же на службу зависит от различных властей, смотря по классу должности. На все должности первых четырех классов и на некоторые должности пятого класса служащие определяются Высочайшею властью; на должности пятого и шестого классов властью министров; на должности низших классов — в центральных учреждениях властью директоров департаментов, в местных — губернским начальством (ст. 174). Принятый на службу приводится к присяге (ст. 180).

Состоящий на службе может во всякое время просить об увольнении его (ст. 776), но увольняется не прежде сдачи своей должности лицу, поступающему на его место или кто будет для того назначен начальством (ст. 779). Увольнение зависит от той же самой власти, от какой и принятие на службу (ст. 785). Самовольно же никто не может оставить должности, не получив законного от нее увольнения (ст. 791)

Но, с другой стороны, наше законодательство не признает за служащими никакого права на должность или хотя бы на связанное с нею содержание. Чиновник, по убеждению начальства, неспособный к исправлению возложенной на него должности или почему-либо неблагонадежный, или сделавший вину, известную начальству, но такую, которая не может быть доказана фактами, может быть, по усмотрению начальства, от которого зависит определение к должности, уволен от службы без просьбы с его стороны и даже без объяснения причин увольнения (ст. 788, 838, п. 3). Хотя закон при этом оговаривается, что “начальством вменяется в обязанность приступать к подобному увольнению чиновников без просьбы их с достаточною осмотрительностью, при полном убеждении в неспособности или неблагонадежности чиновника, не допуская ни пристрастия, ни личности”, но, в виду полного отсутствия каких-либо практических гарантий действительного соблюдения этого благого совета, предоставленная начальству власть ставит подчиненных в безусловную от него зависимость. Уволенный от службы без объяснения причин, по так называемому третьему пункту, не может искать себе защиты против произвола начальства даже в путях монаршего милосердия: жалобы такого рода, приносимые на Высочайшее имя, оставляются по закону без рассмотрения.

Такое положение вещей нельзя признать нормальным. Существование бесконтрольной власти начальства над подчиненными прежде всего противоречит тому основному началу, провозглашаемому и нашим законодательством, что подчиненный исполняет лишь законные распоряжения начальника. Для этого подчиненному необходимо пользоваться некоторою самостоятельностью, чего, конечно, не может быть, если начальник может во всякое время уволить подчиненного без объяснения причин. Затем, такая необеспеченность положения служащих не может не отозваться на самом качестве служебного персонала. Чем необеспеченнее положение, тем менее привлекает оно лучшие силы общества и тем более заставляет служащих заботиться об обеспечении себя каким бы то ни было путем на случай неожиданного увольнения до выслуги пенсии. Только вполне уверенный в прочности своего положения чиновник может всецело отдаться добросовестному служению своему долгу. Конечно, возможны случаи, когда, без всякой вины со стороны служащего, сохранение его на данной должности становится неудобным. Это бывает, например, когда коренным образом изменяется система осуществления какой-нибудь задачи государственного управления или изменяется направление правительственной деятельности. Тогда как раз наиболее ревностные исполнители прежней системы или, наиболее рьяные представители старого направления делаются наиболее неудобными для правительства. Одни из них — привыкшие к установившейся рутине — естественно будут тормозить всякое новое начинание; другие, проводившие в своей служебной деятельности осужденные теперь политические принципы, легко могут, при изменившихся условиях общественной жизни, вызывать именно своею личностью недовольство общественного мнения и тем вредить успеху государственной деятельности. При таких условиях может явиться необходимость удалить ни в чем неповинного и вполне исправного человека. Но это может быть достигнуто и без предоставления начальству безотчетной над ним власти. Задачи соединения обеспеченного положения чиновников с возможностью для правительства, когда надо освобождаться от неудобных почему-либо, хотя и исправных служащих, наилучшим образом разрешены баварским и прусским законодательствами. Там за служащими признано право не на саму занимаемую ими должность, а на связанное с нею содержание. Начальство может по своему усмотрению удалять чиновника от должности, но оно не может лишить его без вины, признанной судебным или дисциплинарным порядком, присвоенного его должности содержания. Таким образом надлежащая свобода правительства в распоряжении служебным персоналом совмещается с сохранением полной материальной обеспеченности служащих.

Примечания:

¹* Нелидов. Юридические и политические основы государственной службы. 1874. Куплевасский. Государственная служба в теории и в действующем праве 1888.

²* Gönner. Der Staatsdienst aus dem Gesichtspunkte des Rechts und der Nationalökonomie betrachtet. 1808.

³* [Сказанное в тексте относится в настоящее время только к членам государственного совета, назначаемых к присутствованию в его департаментах. Учрежд. гос. сов. изд. 1906 г., ст. 71].

⁴* [К этим 6 видам наград надо присоединить: 7) звания личного и потомственного почетного гражданства; 8) медали; 9) кафтаны, 10) зачет в действительную государственную службу времени, проведенного в частных занятиях в правительственных и общественных установлениях; 11) предоставление прав, госуд. службы лицам, этими правами не пользующимся, и 12) несчитание судимости препятствием к наградам и другим преимуществам по службе. Прод. 1906 г. Т. III, Уст. Служб. ст. 664.]

⁵* XIV класса — коллежский регистратор; ХII — губернский секретарь; X — коллежский секретарь; IX — титулярный советник; VIII — коллежский асессор; VII — надворный советник; VI — коллежский советник; V — статский советник; IV — действительный статский советник; III — тайный советник II — действительный тайный советник; I — действительный тайный советник 1‑го класса или канцлер.

⁶* Статья эта отменена Именным указом 1 августа 1898 г. об утверждении правил об испрошении Высочайших наград (Собр. узак. 1898 г. № 97, ст. 1167).

⁷* [Комитет о службе чинов гражданского ведомства и о наградах.]

⁸* [См. последнее дополнение.]