§ 42. Представительство.

§ 42. Представительство

Под представительством в государственном праве разумеется участие в деятельности государственных учреждений представителей общества. Участие это устанавливается для обеспечения живой, непосредственной связи между деятельностью учреждений и текущими запросами общественной жизни. Сообразно с этим и организация представительного элемента в составе государственных учреждений определяется совершенно иными началами, нежели организация элемента профессионального.

Лица, участвующие в осуществлении функций государственной власти в качестве представителей общественных интересов, не могут и не должны видеть для себя в этой деятельности специальной профессии. Они не образуют из себя обособленного общественного класса, а остаются членами разнообразных общественных групп, представителями интересов которых они и служат. Но, как граждане государства, они заинтересованы в том, чтобы государство управлялось согласно действительным потребностям народной жизни, согласно разделяемым ими политическим принципам. От представительного элемента в противоположность профессиональному требуются не специальные знания и служебная опытность, а именно живая, непосредственная связь с обществом. Поэтому представительный элемент не может отличаться тем же постоянством, как профессиональный. Напротив, для выполнения своего назначения он должен, возможно чаще возобновляться, чтобы не обособиться от представляемого им общества. Точно так же представители должны быть поставлены в независимое положение от правительства, так как иначе они не могли бы свободно выражать и проводить интересы общественной жизни. Словом, если от чиновника требуется главнее всего уменье, от представителя — непосредственная связь с течениями общественной жизни.

Организация представительства в различных государствах и в различные исторические эпохи слагается весьма разнообразно, но все эти различия можно свести к трем основным типам: представительство по личному праву, представительство по назначению правительства и выборное представительство.

В настоящее время самой распространенной является система выборного представительства. Представительство по личному нраву находило себе широкое применение в средние века, когда общественная жизнь выливалась в определенные устойчивые, малоподвижные формы. Различие общественных интересов выражалось тогда в различии сословий, и в каждом сословии легко было на основании вполне объективных признаков указать лица, служившие естественными представителями сословных интересов. Высшее духовенство, родовитейшие и богатейшие дворяне, патрицианские роды, стоявшие во главе городских общин, в силу самого своего положения являлись лучшими представителями средневековой общественной жизни. Но при современных условиях жизни эта форма представительства оказывается совершенно непригодной и сохраняется лишь кое-где в виде остатков давно пережитой стадии общественного развития. Современная общественная жизнь отличается такою подвижностью, все имущественный отношения так изменчивы, личные качества и индивидуальные условия получили такое преобладающее значение, что теперь решительно невозможно наметить хотя бы сколько-нибудь определенные объективные признаки влиятельного и выдающаяся положения, придающего человеку значение естественного представителя той или другой общественной группы. К тому же, сами эти общественные группы, на которые распадаются, по различию основных интересов, современное общество, совершенно не уловимы по своей изменчивости и неустойчивости. Каждый день возникают новые интересы, выдвигаются новые комбинации интересов, слагаются новые их отношения. При таких условиях не может быть в современном обществе постоянных, устойчивых центров, в которых отражались бы, как в фокусе, к которому бы тяготели все главнейшие интересы жизни; не может быть и родов, главы которых постоянно, из поколения в поколение, служили бы представителями общественных интересов. Подвижность и изменчивость современной общественной жизни требуют такой же подвижной системы представительства.

Представительство по личному праву сохраняется теперь лишь в лице наследственных членов верхних палат и т. н. персоналистов, участвующих по личному праву в местных земских собраниях. Всего больше наследственных членов в английской палате лордов¹*. Кроме того, мы их находим в составе верхних палат Пруссии, Баварии, Вюртемберга, Саксонии, Бадена, Гессена, Австрии, Венгрии, Испании. Наследственными членами палаты признаются тут по большей части представители старых дворянских родов. Но в большинстве этих государств король может и вновь возводить в звание наследственных членов верхней палаты. Только в Саксонии. Бадене, Гессене и Испании королю не предоставлено этого права. Дворянские роды, представители которых имеют право заседать в палате при изменчивости современных имущественных отношений, очень часто оказываются пришедшими в полный упадок и не могущими сохранить за собою в обществе подобающее им место. Поэтому в Венгрии и Испании установлено законом не допускать такие обедневшие дворянские роды в осуществлению принадлежащего им права представительства.

Наше законодательство почти вовсе не знает такого представительства по личному праву. Лишь в виде частного исключения в состав астраханского комитета рыбных и тюленьих промыслов наряду с выборными представителями входят и представители по личному праву, именно, владельцы трех рыболовных участков: Кушелевского, Сапожниковского и Долгоруковского, а также Спасопреображенский монастырь, конечно, через уполномоченного.²* При пересмотре земского положения возбужден был  вопрос о введении в состав наших земских собраний наряду с выборными гласными персоналистов, под названием членов собрания. Предполагалось именно предоставить право присутствия в земских собраниях без выборов тем лицам, которые лично владеют таким пространством, на какое приходится по расчету один гласный. Это нововведение, совершенно не соответствующее всему складу русской жизни, встретило со всех сторон возражения, и в проекте, внесенном министром внутренних дел в государственный совет, его уже не было.

В пользу представительства по назначению от правительства приводят то, будто бы этой системой лучше обеспечивается надлежащий состав представителей. Раз правительство само призывает к участию в осуществлении определенной задачи государственного управления представителей общества, оно, конечно, не может не заботиться о том, чтобы призываемые им лица были действительно достойные и полезные деятели.

При таком порядке не может быть партийной борьбы, а следовательно, и не может сказаться влияние партийных интересов и страстей. К тому же выдающиеся личности нелегко находят себе признание со стороны массы. Толпа охотнее выбирает посредственностей, которые ей более по плечу, которых она лучше понимает. Правительство, напротив, скорее остановится именно на лучших, выдающихся личностях.

Эти соображения, однако, едва ли можно признать убедительными. Прежде всего, представители для выполнения своего назначения нуждаются в независимости от правительства. Они должны быть не послушными исполнителями правительственных предначертаний, а самостоятельными представителями общественных интересов. Между тем, назначаемый и сменяемый по усмотрению правительства представитель не может быть независим. Поэтому, систему назначения представителей правительство нередко соединяет с признанием функций представителя пожизненными. Так, в Италии члены верхней палаты, сената, назначаемые королем, сохраняют это звание пожизненно. Это, конечно, дает им большую самостоятельность. Но такой порядок представляет зато другое неудобство. В составе государственных учреждений при таких условиях легко могут оказаться, вместо представителей современных, текущих общественных интересов, представители давно пережитой стадии общественного развития. Такие представители, вместо того, чтобы предохранять деятельность государственных учреждений от застоя и рутины, наоборот, могут еще усилить эту естественную тенденцию всякого учреждения их постоянным и мало подвижным составом.

Что касается самых условий назначения представителей правительством, то нельзя упускать из виду, что хотя по идее своей правительство, как воплощение государственной власти, стоит действительно выше партийных интересов, отдельные временные представители правительственной власти, как члены того же общества, не могут уйти от влияния партийной борьбы. Но к влиянию партий тут присоединяется нечто, без сомнения, гораздо худшее — кумовство. Партия, какова бы ни была ее программа и ее тактика, охватив собою значительное число общественных деятелей, всегда и по необходимости представляет собою крупное общественное явление, составляет значительный фактор общественной жизни. Партию нельзя создать по произволу и капризу отдельного лица. Для образования партии необходима реальная основа в интересах и исторических условиях развития данного общества. Поэтому, если при выборе данного лица представителем партийные соображения возобладали над соображениями, относящимися к его личным достоинствам, это еще не лишает его значения общественного представителя. Он представитель партии, но такой, которая имеет жизненное значение для данного общества. Напротив, назначенный по кумовству ни в каком смысле не может быть признан действительным представителем общественных интересов — кумовство не имеет никакого общественного значения. Оно основывается на чисто личных и семейных связях. За ним не кроется никаких общественных интересов.

Наше законодательство устанавливает эту систему представительства, главным образом, в применении к различным совещательным учреждениям при органах управления. Так, представители различных отраслей промышленности в совете торговли и мануфактур³* и в совете по тарифным делам при министерстве финансов и в совете по железнодорожным делам при министерстве путей сообщения назначаются по представлению соответствующих министров Высочайшею властью. Земское положение 1890 г. применяет эту же систему правительственного назначения в несколько измененном виде к земским гласным от крестьян. Крестьяне избирают на волостных сходах кандидатов, обыкновенно по одному от каждой волости, из числа которых губернатор назначает по своему усмотрению потребное число гласных.⁴*

Наиболее распространенной и, без сомнения, лучшей системой организации представительства является система выборного представительства. При ней обеспечивается и самостоятельность представителей не меньше, чем при представительстве по личному праву. Но, вместе с тем, она не предполагает той устойчивой, определенной группировки общественных классов, какая имеется только при сословной организации общества. Выборное представительство дает возможность отражаться на составе государственных учреждений всем изменениям в общественных интересах, в общественном настроении. Поэтому, именно выборное представительство лучше всего соответствует главному назначению всякого представительства: охранению деятельности государственных учреждений от рутины и застоя и подчиненно ее жизненным интересам общества.

Но для того, чтобы выборное представительство могло дать такие результаты, надо, чтобы исход выборов не искажался искусственно самой организацией выборов. А между тем подробности организации выборов, группировка избирателей, распределение избирательных округов, условия участия в выборах, сама процедура голосования — все это в очень значительной степени может определить исход выборов независимо от действительной группировки населения по различно интересов и политических убеждений. Поэтому очень важно придать выборам такое устройство, которым не создавались бы искусственные препятствия возможности действительным интересам общества найти себе соответственное представительство.

Различие в организации выборов выражается прежде всего в различии самого основания представительства. Основой представительства может быть признано или все население государства, как одна безразличная, неорганизованная масса отдельных личностей, если и разделяемая на группы для избрания представителей, то не по качественным своим различиям, не по различию интересов, а исключительно по численному основанию, на приблизительно равные группы. Это так называемая механическая система выборов. Ей противополагают систему органическую, полагающую в основу представительства расчленение общества на органические качественно различные группы, сообразно различию основных интересов общественной жизни.

В основу органической системы выборного представительства может быть положено или различие сословий, или различие общественных классов по имущественному их положению. Так, действующее земское положение группирует земских избирателей по различию сословий: дворянского, городского и сельского; а прежнее положение, 1864 года, держалось группировки по различию имущественных интересов, соединяя в отдельные группы избирательные владельцев городских имуществ и торгово-промышленников, уездных землевладельцев и крестьян, владеющих землей на праве общинной собственности. Городовое положение 1870 года устанавливало группировку избирателей только по различию размера имущества, обложенного налогом в пользу города.

Сословная группировка избирателей в настоящее время, вследствие неудержимо все усиливающегося распадения сословий, не может дать действительно органической группировки сколько-нибудь соответствующей фактически существующему в обществе различию интересов и стремлений. Мы уже видели, что, несмотря на старания нашего законодательства удержать и укрепить сословное расчленение подданных, наши сословия на деле лишены всякого единства, целости, всякой внутренней сплоченности, представляя собою совершенно искусственное соединение самых разнородных элементов. Лицо, получившее почетное гражданство в силу происхождения от личного дворянина, конечно, по всем условиям своего общественного положения стоит гораздо ближе к личным дворянам, нежели к мещанам, а по установленной новым земским положением группировке избирателей ему приходится избирать гласных вместе с мещанами. В уездном населении, благодаря историческим условиям нашего землевладения, крестьяне и потомственные дворяне пока еще составляют довольно обособленные и сплоченные группы, и это несколько сглаживает неудобство сословной группировки. Но в городском населении сословное деление представляется уже в полном разложении, и сохраняемые в законе сословные рамки совершенно не соответствуют действительному складу жизни городского общества. Вот почему внесенное в проект нового городского положения предположение министерства внутренних дел о применении и к городским выборам сословного начала было решительно отвергнуто государственным советом.

Группировка избирателей по различию их имущественного положения не основывается, подобно сословной группировке, на устарелом и не соответствующем современным условиям жизни начале; но она представляет иного рода существенные неудобства. Во-первых, различие имущественного положения не легко поддается точному определению по внешним, объективным признакам. Тут всегда представляется опасность получить совершенно искусственное соединение в одну группу лиц, в действительности не имеющих общих интересов. Современные экономические отношения так сложны и так подвижны, что они совсем не укладываются в устойчивые, определенные формы. Во-вторых, и это еще важнее, экономическая группировка избирателей искусственно усиливает значение экономических условий. Раз избиратели группируются только по различию их имущественного положения, все другие различия этим самым как бы стираются. Различия в степени образования, в нравственных, религиозных, политических убеждениях, по необходимости, отступают на задний план. Между тем, такое подавление всех других интересов экономическими отнюдь не может быть признано желательным для государственной деятельности. Государство, как носитель нравственной идеи, напротив, должно стремиться к подчиненно экономических условий нравственным требованиям. Вот почему экономическая группировка избирателей применяется обыкновенно только к местным выборам, где хозяйственное интересы имеют сравнительно преобладающее значение. В общих же политических выборах такая группировка составляет редкое исключение.

Преобладающей теперь системой организации выборов является система механическая, при которой, сообразно началу гражданского равенства, все избиратели безразлично соединяются вместе для производства выборов. Если большее число избирателей или расселение их на значительном расстоянии делают неудобным соединение их вместе для производства выборов, они разделяются на территориальные группы так, чтобы в каждом округе было приблизительно равное число избирателей.

Механическая организация выборов сложилась под влиянием механического же воззрения, видевшая в обществе лишь внешнее сочетание совершенно однородных индивидов. Механическая теория общества совершенно игнорировала расчленение общества на разнородные общественные группы со своими особыми интересами, стремлениями, воззрениями. Общество рассматривалось не как расчлененное, сложное и разнородное целое, а как механический агрегат однородных личностей. Поэтому, индивидуальным интересам, индивидуальной воле противопоставлялись только общие интересы и общая воля всего общества, составлявшего население государства. Поэтому и представители должны, по учению этой механической теории, представлять единую народную волю. Если нельзя добиться общего согласия, воля большинства признается более верным выражением общей воли, более близким к ней приближением. Таким образом вполне последовательно признавалось, что только получивший большинство голосов может быть признан народным представителем, что только большинство и может притязать на то, чтобы иметь представителей.

Совершенно иначе ставится вопрос, если принять в соображение, что общество не однородно, что оно распадается на много разнообразных и разнородных групп, имеющих каждая свои особые интересы и стремления. Тогда народная воля не представится нам чем-то единым, однородным, простым, а окажется, напротив, что это нечто очень сложное, слагающееся из самых разнородных и даже противоположных элементов. И народное представительство при этом уже не может слагаться все из одних только представителей большинства, а должно составляться из представителей всех разнородных элементов, входящих в состав общества. Только при этом условии получим действительное представительство, в котором отразятся все разнообразные стремления и интересы, из коих слагается содержание общественной жизни.

Механическая организация выборов вовсе не удовлетворяет этому требованию. Если выбор совершается всеми избирателями совместно, представительство находит себе не все общество, а только исключительное большинство. Все те общественные течения, которые не захватывают собою абсолютного большинства избирателей, останутся вовсе без представителей, как бы ни были многочисленны приверженцы данного направления, какое бы важное значение ни получало оно в государственном быту. При избрании представителей совместно всеми избирателями все представители будут избраны одной и той же частью общества, составляющей большинство; все будут представители одних и тех же интересов, стремлений, убеждений, далеко не исчерпывающих собою всего содержания общественной жизни.

Если избиратели будут разделены по территориальным округам, то состав представителей не будет так безусловно однороден. Распределение различных общественных классов и политических групп по пространству государственной территорий никогда и нигде не бывает совершенно равномерным. Напротив, всегда в одной местности преобладает одна партия, один элемент общества, в других местностях — другие. Поэтому и большинство в различных избирательных округах составят не все представители одной и той же партии, располагающей большинством голосов в общем составе избирателей. Таким образом, если механическая организация выборов соединяется, как это обыкновенно и бывает, с множественностью округов, состав представительства получается более разнородным, включая в себя представителей различных партий в различных местностях, составляющих большинство.

Но при множественности избирательных округов оказывается другое неудобство: возможность искажения исхода выборов в зависимости от случайного очертания избирательных округов. Неравномерность распределения различных партий по различным  местностям государства, обусловливая и для представителей партии меньшинства возможность добиться избрания в некоторых округах, вместе с тем делает возможным представителям меньшинства оказаться в числе, превышающем число представителей большинства. Это может именно случиться при том условии, если партия большинства окажется скученной или составляющей почти сплошь все население нескольких избирательных округов, а партия меньшинства будет распределена равномерно между сравнительно большим числом избирательные округов. Например, если все избиратели стран разделяются между двумя соперничающими партиями так, что большинство располагает на выборах ⅔ голосов, а меньшинство ⅓, то партия меньшинства может при благоприятном распределении составить большинство ⁵/₉ в ⅗ всех избирательных округов и, следовательно, получить больше представителей, чем партия, составляющая в общем населении страны значительное большинство.⁵* Вообще меньшинство может избрать большинство представителей, если только его сторонники составляют больше У4 всех избирателей или больше Уз сторонников большинства. Это доказывается следующим образом. Обозначим общее число избирателей через а×(p+m), причем а — число округов, m — число избирателей меньшинства, p — число избирателей большинства, какое пришлось бы на каждый округ, если бы партии были распределены по отдельным округам совершенно равномерно. При этом очевидно m < p. Общее число избирателей меньшинства будет тогда a×m. Абсолютное большинство в каждом округе выразится через  (p+m)/2+1 или (p+m+2)/2. Чтобы узнать, в каком числе округов a×m избирателей могут составить большинство, надо a×m разделить на (p+m+2)/2 и тогда получим (2×a×m)/(m+p+2). Чтобы это число составляло большинство округов и чтобы, следовательно, меньшинство оказалось победителем в большинстве округов, надо, чтобы (2×a×m)/(m+p+2) > a/2, а это будет лишь при том условии, если (2×a×m)/(m+p+2) / a/2 = (4×m)/(m+p+2)>1.

Но при условии p > m, это невозможно лишь в том случае, если p+2 <3×m или (p+2)/3<m.

Мы предполагали, что число избирателей в отдельных округах совершенно одинаково. Но число избирателей никогда не бывает совершенно одно и то же. А между тем неравенство между отдельными округами в этом отношении еще расширяет рамки возможного искажения исхода выборов в зависимости от неравномерного распределения партий по пространству государственной территории. Невозможно так разделить страну на избирательные округа, чтобы все они имели равное число избирателей. Всегда окажутся округа, в которых избирателей не n, а n+p, причем p < n. А так как обыкновенно избирательными округами признаются уже существующие административное деление страны, то это неравенство числа избирателей может принимать очень значительные размеры. Если, например, в одних округах будет n избирателей, а в других 3×n/2, то в сравнительно невыгодных условиях окажется партия, сосредоточенная в многолюдных округах, потому что для избрания одного и того же числа представителей d ей понадобится сравнительно большее число голосов d×(3×n+4)/4, чем партии, сосредоточенной в малолюдных округах d×(n+2)/2.

Независимо от возможности таких извращений исхода выборов, механическая система в соединении с множественностью избирательных округов представляют еще и тот недостаток, что при ней в зависимости от случайностей местожительства отдельные избиратели могут быть фактически совершенно лишены представительства. При этой системе избиратель может получить себе представительство, если в том округе, где ему приходится голосовать, его партия составляет большинство. В противном случае его избирательное право превращается в голое право, не могущее дать никакого практического результата. Участвует он в голосовании или воздерживается от подачи голоса, исход выборов будет все один и тот же: избранным окажется представитель враждебной ему партии.

Это приводит нас к основному, главному недостатку механической системы выборов. Механическая система в сущности заключает в себе внутреннее противоречие самой идее представительства. Представлять можно только определенную волю или определенный интерес. Так опекун представляет интерес малолетнего. Так поверенный представляет волю своего доверителя. Так сословный делегат представляет определенные сословные интересы. Но невозможно представлять одному лицу пеструю смесь разнообразных и противоречивых  интересов и стремлений. Между тем, при механической организации выборов избирать представителя приходится кучкою людей, ничем внутренне между собой не связанных, ничего целого из себя не составляющих. Правда, народные представители признаются представителями не своих только избирателей, а всего народа в целом. Но такое представительство всего народа представителями, избранными отдельными группами граждан, могло бы получить себе действительное осуществление лишь в том случае, если бы эти отдельные представители представляли собою различные партии, интересы, течения, из коих слагается пестрое и изменчивое содержание народной жизни и притом сообразно действительному соотношению значения и силы этих элементов общественного быта. Мы знаем, что на деле при механической системе победа на выборах той или другой партии обусловливается вовсе не действительным соотношением их силы, а совершенно случайным очертанием избирательные округов.

Для того, чтобы народное представительство действительно представляло собою соответственное отражение всех течений, составляющих содержание народной жизни, механическая система выборов должна замениться так называемым пропорциональным представительством, пока еще мало находящим себе применения на практике, но в будущем долженствующим вовсе вытеснить собою представительство механическое.⁶*

Идея пропорционального представительства ведет свое начало главным образом от английского писателя Гэра, писавшего в пятидесятых годах настоящего столетия. Его идеи были в особенности популяризованы Дж. Ст. Миллем и в настоящее время нашли уже себе широкое распространение и обширную литературную разработку.

В основу пропорционального представительства положен тот принцип, что народное представительство для того, чтобы быть действительно народным, должно отражать в себе все разнообразные течения народной жизни. Право иметь представителей должно принадлежать не только большинству, но и всем другим партиям, составляющим меньшинство, в числе, пропорциональном сравнительной численности этих партий.

Партия, сторонники которой составляют ⅔ всех избирателей, должна избирать и ⅔ представителей; партия, насчитывающая в своих рядах всего ⅓ всех избирателей, и выбрать должна ⅓ всех представителей. Поэтому при пропорциональном представительстве для избрания требуется получение не большинства голосов, а такого числа голосов, которое равняется частному от деления общего числа избирателей на число подлежащих избранию представителей. Если общее число избирателей m, а число подлежащих избранию представителей n, то для того, чтобы быть избранным, надо получить  m/n голосов.

Пропорциональное представительство отличается от механического весьма существенными преимуществами. Прежде всего оно дает избирателям возможность свободно группироваться по сходству и различно их воззрений и интересов. Затем при нем не устанавливается исключительного представительства большинства, а и меньшинство находит себе соответственное своей численности представительство. Наконец, при этой системе устраняется возможность случайного извращения исхода выборов.

Практическое применение пропорционального представительства пока очень ограничено. Оно применяется только в Дании и Сербии. В Дании в 1855 году оно было введено для выбора членов верхней палаты. Сама процедура голосования устроена следующим образом: каждый избиратель пишет на своем избирательном бюллетене несколько имен в порядке желательного для него избрания того или другого кандидата, так что на первом месте пишется наиболее желательный кандидат, на втором менее желательный и т. д. Все бюллетени кладутся в урну, перемешиваются и вынимаются оттуда по жребию и сперва бюллетени считаются поданными за тех, чьи имена написаны на них первыми. Когда за кого-либо окажется поданным уже достаточное для избрания число голосов, а между тем будут еще бюллетени, в которых на первом месте значится то же имя, тогда с этих бюллетеней берется уже второе имя; если и это лицо окажется уже избранным, то третье и т. д. Таким образом ничей голос не пропадает, каждый будет участвовать в избрании более или менее желательного ему кандидата, и если голос его иногда зачтется не самому желательному для него кандидату, то только потому, что тот и так уже избран.

Эта датская система оставляет, однако, все-таки некоторое место влиянию случайности на исход выборов. Дело в том, что избрание того или другого из написанных на втором, на третьем и т. д. местах, зависит от того, в каком случайном порядке будут вынуты бюллетени из урны. Если предположим, что в урне имеется с именем а на первом месте вдвое больше бюллетеней, чем требуется для избрания, и что на втором месте на одной половине этих бюллетеней стоит имя б, а на другой половине имя — в, то избрание б или в зависит всецело от того, какие из бюллетеней будут вынуты из урны раньше.

В Сербии, по конституции 1888 г., пропорциональное представительство устроено так, что это влияние случайности совершенно устранено. Для этой цели там установлена система предварительной заявки кандидатов. Каждые 50 избирателей имеют право представить список кандидатов, причем кандидаты в списке располагаются в порядке убывающей их желательности для заявивших. Затем, в день выборов выставляется столько урн, сколько было заявлено списков кандидатов, и над урнами выставляются списки кандидатов, над каждой особый. Избиратели, ознакомившись со списками, опускают свои шары в ту урну, над которой окажется наиболее симпатичный им список кандидатов. Когда все избиратели подадут свои голоса, шары подсчитывают по отдельным урнам и из списка каждой урны признается избранными столько кандидатов, сколько раз число голосов, потребных для избрания, содержится в числе шаров, оказавшихся в урне.

В нашем законодательстве пропорциональное представительство вовсе не находит себе применения. Только при обсуждении в государственном совете проекта земского положения 1864 г. стоявший тогда во главе нашего кодификационного учреждения граф М. Корф предлагал применить эту систему выборов к избранию губернских гласных. Но предложение это не нашло себе поддержки, и затем не возобновлялось более.

Какова бы ни была установленная законом группировка избирателей, сам круг избирателей может быть уже или шире. Могут быть установлены более или менее широкие условия пользования избирательным правом.

Нигде и ни при каких выборах не допускается участие в выборах всего населения без исключения. Всегда для пользования избирательном правом требуется подданство, неопороченность по суду, совершеннолетие; обыкновенно — мужской пол. Если ограничения избирательного права ограничиваются только этими условиями, это называется общим избирательным правом или всеобщей подачей голосов (suffrage universel). Надо, однако, заметить, название это очень условно. И при так называемом общем избирательном праве едва ¼ населения пользуется избирательным правом. Так, во Франции при 37½ миллионах жителей избирателей 9 миллионов. В Германии то же число избирателей при 43 миллионах жителей. Если принять еще во внимание, что из числа имеющих избирательное право приблизительно только ⅔ действительно участвуют в выборах, то окажется, что и при общем избирательном праве выборы производятся всего только ⅙ всего населения, а большинство, дающее победу на выборах, немногим превышает ¹/₁₂.

Тем не менее, в большинстве государств принято не общее избирательное право, а установлены еще особые ограничения избирательного права. Для местных выборов ограниченное избирательное право составляет даже общее правило, из которого, сколько мне известно, единственное исключение составляет Франция.

Особые условия, ограничиваются общее избирательное право, весьма разнообразны. Основанием их установления служит опасение, что не все совершеннолетие и неопороченные по суду граждане способны сознательно и добросовестно пользоваться правом голоса на выборах. Избрание народного представителя, судьи, гласного имеет весьма важное значение для всего государства и потому, говорят, нельзя к участию в выборах допускать лиц, не располагающих достаточным для того умственным развитием, сознанием гражданского долга, пониманием вопросов  общественной жизни и надежными нравственными качествами. Однако, умственное развитие и нравственные качества не легко поддаются определению по внешним, объективным, сколько-нибудь легко распознаваемым признакам Поэтому на деле все ограничивается обыкновенно требованием лишь известной имущественной состоятельности, которая, думают, обеспечивает сама собой и умственное развитие, и надлежащие нравственные качества. Образование, дескать, требует значительных материальных затрат. Выработка сознательных политических и социальных убеждений предполагает досуг, и он возможен опять-таки лишь при имущественной обеспеченности. Бедняку невозможно также развить в себе и нравственную устойчивость. Гнет нужды слишком сильно склоняет его к сделкам с совестью ради материальной выгоды. Самый незначительный прирост дохода для нуждающегося уже настолько соблазнителен, что легко заглушает в нем требования нравственного долга. Таким образом, обусловливая предоставление избирательного права известным достатком, тем самым думают ограничить участие в выборах только более развитыми и более стойкими в нравственном отношении гражданами.

Но подобные доводы едва ли могут быть признаны убедительными. Достаток, конечно, облегчает образование и умственное развитие, но не может быть признан верным его признаком. При современной подвижности имущественных отношений переходы от богатства к бедности и обратно совершаются в одних и тех же семьях очень часто и быстро. Наживают же богатство чаще всего именно те, которые выше всего ставят именно корысть, а образование в таких семьях не может преуспевать. К тому же богатство наживается нередко не совсем чистыми средствами, и потому богатство далеко не всегда служит признаком нравственного достоинства.

В защиту ограничения избирательного права имущественным цензом выставляют и другие еще соображения. Говорят, что, кто сам не сумел нажить себе достатка, не сумел устроить своих собственных дел, не должен быть допускаем к делам государственным. Однако, неуменье разжиться никак не может быть признано доказательством неспособности к государственной деятельности. Хозяйственная сторона не есть вовсе самая важная, все определяющая в государственной жизни, и во всяком случае государственное хозяйство, как принудительное хозяйство, покоится на совершенно иных основаниях, нежели хозяйство частное. Государству никак не приходится наживать средства.

Имущественный ценз принимает разные формы. Избирательное право обусловливается или определенным размером имущества, или определенным доходом, или платежом определенных прямых налогов. Последняя из этих форм имущественного ценза носит также название податного ценза.

Ценз по доходу заслуживает предпочтения перед цензом по размеру имущества, так как тут избирательное право обусловливается не одним только фактом владения имуществом, но и более или менее производительной его эксплуатацией. Наше законодательство, однако, почти исключительно устанавливает ценз по размеру имущества. Так, для непосредственного участия дворян и лиц городского состояния в избрании земских гласных требуется владение или определенным количеством десятин, или вообще недвижимостью, ценою не менее 15.000 рублей.

В пользу податного ценза приводят еще и то соображение, что участвовать в управлении государством может только тот, кто платит на содержание государственного управления налоги и притом именно прямые налоги, так как при платеже прямых налогов каждому плательщику ясно, сколько платит он в казну. Но дело в том, что бедные платят государству относительно большую часть своего дохода, и не их вина, если, по соображениям финансовой политики, эти взносы взыскиваются с них не в форме прямых, а в виде косвенных налогов.

У нас податной ценз был установлен городовым положением 1870 года и притом в осложненной форме, так называемой трехклассной системы. Все плательщики определенных прямых налогов в пользу города (а именно, с недвижимости и со свидетельств гильдейских, промысловых, приказчичьих первого разряда) делились по количеству уплачиваемых ими налогов на три разряда, так что первый разряд составляли наиболее крупные плательщики, вместе платившие треть общей суммы налогов, второй разряд — средние плательщики, уплачивавшие также треть и, наконец, в третий разряд входили остальные, наиболее мелкие плательщики, вносившие остальную треть. При этом каждый разряд избирал равное число гласных в городскую думу, хотя численность была, конечно, не одинакова. Равное число представителей дается при этой системе не равному числу избирателей, а равной сумме налогов, каким бы числом избирателей она ни была уплачена. Другими словами, степень влияния отдельных избирателей сообразуется тут с количеством платимого налога.

Классная система, заимствованная составителями городового положения 1870 года от Пруссии, где она применяется как при городских, так и при парламентских выборах, должна быть признана одной из самых неудачных, так как при ней не достигается на деле и основное ее начало соответствия влияния с размером платежей налога. Избиратели, платящие одну и ту же сумму налога, могут оказаться в разных разрядах, смотря по тому, много или мало крупных плательщиков в их округе. Где имеются несколько очень крупных плательщиков, первый разряд будет крайне малочисленный; где особенно крупных плательщиков нет, он будет многочисленнее, и те самые плательщики, которые в первом случае попали бы во второй разряд, окажутся в первом.

Более последовательное и строгое осуществление идеи соответствия влияния каждого отдельного избирателя с количеством платимых им налогов представляет практикуемая у нас в Финляндии система плюрального голосования. В Финляндию она перешла  из Швеции и применяется, кроме того, в ограниченном виде в Англии при местных выборах. Система эта заключается в том, что избиратели имеют на выборах не одинаковое число голосов, а различное, соответственное количеству платимых ими налогов, так что крупный плательщик налогов может иметь 50 и более голосов. В Англии это плюральное голосование ограничено, так что ни один избиратель ни в каком случае не может иметь более 6 голосов.

Против ограничения избирательного права имущественным цензом в какой бы ни было форме говорить то веское соображение, что этим искусственно усиливается и так резко проявляющееся различие между имущими и неимущими. Крайнее неравенство экономических условий и вытекающая из этого зависимость неимущих от владельческих классов и так составляет самое больное место современного общества. А всякое искусственное усилие экономического неравенства неизбежно усиливает еще и так опасный антагонизм общественных классов.

При всякой форме имущественного ценза может оказаться, что люди, занимающие в обществе видное положение, пользующееся общим уважением, не подойдут под условия избирательного права и будут устранены от участия в выборах. Такое лишение достойных людей избирательного права только потому, что они не располагают имущественным цензом, еще более может вызывать недовольство привилегированным положением владельческого класса. В виду этого имущественный ценз иногда дополняется так называемым нравственным цензом, заключающимся в требовании наличности известного умственного развития. Оно установляется в двух различных формах: или как самостоятельное ограничение избирательного права, или как замена имущественного ценза. В первом случае только лица, обладающие определенным минимумом образования, допускаются к участию в выборах. В такой форме умственный ценз ограничивается обыкновенно требованием простой грамотности. Так, в Италии, кроме податного ценза, требуется от избирателей уменье читать и писать. Во втором случае для лиц, обладающих известным образованием или занимающих определенное общественное положение, устанавливается льгота от имущественного ценза, так что эти лица допускаются к участию в выборах, и не удовлетворяя имущественному цензу. Это так называемый capacités. Сюда относятся лица, получившие высшее или среднее образование, академические степени, занимающиеся свободными профессиями, выдвинувшиеся на государственной или общественной службе и т. п. Особенно широкое развитие такие льготы от имущественного ценза получили в Италии. В Португалии простая грамотность уже освобождает от требования имущественного ценза.

Раз существует имущественный ценз, установление таких льгот, конечно, весьма желательно и целесообразно, так как иначе от участия в выборах могли бы оказаться устраненными лица, обладающие действительно сравнительно высоким умственным и нравственным развитием, только потому, что они случайно не удовлетворяют данной условной форме имущественного ценза, напр., платежа прямого налога, обладания недвижимостью и т. п. Но сам по себе этот нравственный ценз сводится в сущности к тому же имущественному, так как получение высшего образования, занятие сколько-нибудь значительных должностей в решительном большинстве случаев предполагает известное материальное обеспечение, принадлежность к сравнительно достаточному классу. То же самое можно сказать даже о грамотности, если в стране не установлено даровое и обязательное элементарное обучение. В противном же случае требование грамотности не может ограничить общего избирательного права, так как тогда все обязательно грамотны. К тому же, нравственный ценз во всех своих формах крайне искусствен, потому что умственное и нравственное развитие менее чем что-либо подается определению по внешним, объективным признакам.

Таким образом, все ограничения избирательного права сводятся в сущности к имущественным ограничениям. Но, независимо от этого, всякое ограничение избирательного права, в чем бы оно ни заключалось, должно быть признано противоречащим самой идее представительства. Мы видели, что даже при общем избирательном праве правом голоса на выборах пользуется едва одна четвертая часть всего населения. Всякое ограничение избирательного права еще более суживает круг лиц, принимающих участие в избрании представителей. Другими словами, вместо представителей целого общества, при такой постановке избирательного права, получаются представители лишь незначительного искусственно обособленного и как бы привилегированного меньшинства. Большинство же населения все-таки остается совершенно чуждым деятельности государственных учреждений. Его потребности и стремления не находят себе в них представителей. Между тем, для того, чтобы выполнить свое назначение охранять государственные учреждения от рутины и отчуждения от текущих запросов народной жизни, представительство должно, конечно, отражать в себе все важнейшие течения общественной жизни. Как бы мы высоко ни ставили имущие и образованные классы общества, нельзя отрицать, что и бедняки, и невежественная масса составляют важный фактор общественной жизни, что и они влияют на ее направление, что и они имеют свои потребности и стремления. Раз не все элементы общества найдут себе представительство, между государственными учреждениями и обществом всегда будет некоторая рознь, между ними не будет должной внутренней связи, солидарности, доверия. А всякий антагонизм общества деятельности государственных учреждений не может не отзываться крайне вредно на успехе государственных мероприятий. К тому же, государство по самому существу своему призвано служить не отдельным общественным классам, а быть организацией всего народа, как одного целого.

По всем этим соображениям, общее избирательное право должно быть признано предпочтительнее всяких его ограничений. И в действительности мы видим, что в законодательстве всех современных государств замечается постепенное и неуклонное приближение к общему избирательному праву. Ограничения избирательного права, бывшие прежде весьма значительными и распространенными, все суживаются, и во многих государствах уже установлена всеобщая подача голосов.

Все сказанное относится к праву избрания или так называемому активному избирательному праву. Но иногда устанавливают также и ограничения права избираемости, или пассивного избирательного права. Ограничения эти, однако, менее распространены. Раз так или иначе определен круг лиц, допускаемых к участию в выборах, нет основания стеснять свободу их в подаче голоса. Получение кандидатом большого числа голосов есть лучшая гарантия его достоинства, как представителя, чем какие-либо формальные условия. Поэтому обыкновенно относительно права избираемости ограничиваются теми условиями, какие устанавливаются при общем избирательном праве. Но иногда устанавливаются и особые условия. Чаще всего — более высокий возраст.

Кроме группировки избирателей и определения условий участия в выборах для организации выборного представительства, имеет также значение определение и самого порядка выборов. Тут являются вопросы о том, избирается ли в каждом отдельном избирательном округе по одному только представителю (scrutin individuel, single site system, индивидуальные выборы) или по нескольку (scrutin de liste, general vote, коллективные выборы); производится ли голосование свободное, или же голосованию подлежат только заранее заявленные кандидаты; подаются ли голоса открыто или тайно; наконец, установлены ли прямые или косвенные выборы.

При индивидуальных выборах избирательных округов, конечно, больше, чем при коллективных и они меньше, малочисленнее. Неравномерность в распределении партий по пространству территории тут сказывается поэтому гораздо сильнее, и потому при таком порядке выборов получается более разнообразный состав представительства. Каждая сколько-нибудь значительная партия может рассчитывать, что хоть в одном из многих мелких округов она окажется располагающей большинством голосов. Вместе с тем при индивидуальном голосовании гораздо более обеспечивается самостоятельность и сознательность подачи голоса отдельными избирателями. Каждый без особенного труда может назвать одного, по его мнению, достойного быть представителем. Но когда требуется назвать несколько таких лиц, то многие избиратели оказываются не в состоянии сделать сознательный выбор достаточного числа достойных и известных им людей и потому подают свои голоса или случайно, или по чужой указке за лиц, им неизвестных. Большая сознательность подачи голосов при индивидуальных выборах обусловливается еще и тем, что, при малом сравнительно числе избирателей и более тесном их сожитии, им легче столковаться между собой, чем в больших округах при коллективных выборах. Если тем не менее некоторыми законодательствами принята система коллективных выборов, то это объясняется следующими соображениями. Во-первых, при индивидуальных выборах, дающих возможность и мелким сравнительно фракциям добиться кое-где победы, боятся получить слишком пестрый состав представительства, без достаточно сильного, сплоченного большинства, на которое можно было бы с уверенностью опереться министерству. Во-вторых, в мелких округах опасаются чрезмерного влияния на выборы чисто местных отношений, не имеющих никакого общего государственного значения, или даже влияния прямо личных отношений.

Поэтому тут легко могут оказаться избранными лица, ничем не выдающиеся, лишенные достаточной широты кругозора для плодотворной государственной деятельности — только по личным их связям с избирателями. Но, очевидно, оба эти соображения имеют главное значение не для местных, а для парламентских выборов.

Наше законодательство, хотя знает только местные выборы, держится системы коллективных выборов в самой крайней форме. Только для выбора кандидатов в земские гласные от крестьян установлены индивидуальные выборы. На каждом волостном сходе по правилу собирается только по одному кандидату. Во всех других случаях выборы у нас коллективные, и притом совместно избирается очень большое число представителей. На земских выборах все гласные от дворян и все гласные от городских обывателей избираются совместно. На городских выборах соединяются в одно избирательное собрание даже все вообще городские избиратели. Только при особенной многочисленности избирателей допускается разделение их на несколько избирательных собраний по участкам города, с тем однако, чтобы на каждый участок приходилось избирать по нескольку гласных. При таких условиях у нас зауряд одному избирательному собранию приходится избирать совместно до 20‑30 гласных. Такой порядок представляет весьма существенные неудобства. Он неизбежно приводит к господству в земском и городском управлении одной партии, сумевшей правдой или неправдой подобрать на единственном избирательном собрании хотя бы самое незначительное большинство. Если все гласные избираются совместно, то достаточно какой-либо группе местных воротил иметь хотя бы большинство всего одного голоса, она уже избирает сполна весь состав городской думы, и меньшинство, как бы оно ни было значительно, лишается вовсе представительства. При индивидуальных выборах не могло бы быть ничего подобного. Тогда бы, конечно, в различных немногочисленных избирательных собраниях большинством голосов располагали бы разные партии и все они нашли бы себе представительство в думе.

Там, где применяются коллективные выборы, иногда принимаются особые меры для предоставления возможности и меньшинству получать представителей. Для этой цели могут служить два приема: применяется или ограниченное, полураздельное голосование, или кумулятивное голосование.

Ограниченное или полураздельное голосование, применявшееся впервые в Англии в период 1867‑1884 гг. (по мысли лорда Кернса), затем в Италии (от 1882 до 1895 г.) принято ныне в Португалии, Испании и некоторых других государствах; заключается оно в том, что отдельные избиратели подают голоса не за полное число подлежащих избранию от данного округа представителей, а за меньшее. Например, если избранию подлежат пятеро, то каждый избиратель пишет на своем бюллетене не пять, а четыре или три имени. При таком порядке меньшинство может добиться избрания одного или двух представителей. Если, например, избирателей 1.000, партию большинства составляют 600 избирателей, а партию меньшинства — 400, то при праве каждого избирателя писать 3 имени большинство располагает 1.800 голосами, меньшинство — 1.200. Если при таких условиях большинство задумало бы разделить свои голоса между пятью кандидатами, они получили бы только 360 голосов, т. е. меньше, чем кандидаты меньшинства, разделившие свои голоса между тремя лицами, получившими потому по 400 голосов.

Кумулятивное голосование, предложенное англичанином Ло, состоит в том, что каждому избирателю предоставляется по своему усмотрению или подать свои голоса за разных лиц — тогда он пишет на бюллетене столько имен, сколько требуется избрать представителей от данного округа, или сосредоточить, аккумулировать, все свои голоса на одном лице, и тогда он пишет на бюллетене одну и ту же фамилию столько раз, сколько у него голосов. Если в округе 1,000 избирателей, из них 600 составляют одну партию, 400 — другую, и требуется избрать трех представителей, то большинство имеет 1.800 голосов; меньшинство — 1.200. При таких условиях большинство может провести только двух кандидатов, потому что, если оно станет проводить трех, его кандидаты получат лишь по 600 голосов, а меньшинство, вотируя за одного, может дать 1.200 голосов. Напротив, если и большинство, и меньшинство станут проводить по два, кандидаты большинства встанут впереди кандидатов меньшинства, ибо получать по 900, а те лишь по 600 голосов.

При свободном голосовании, применяющемся, например, во Франции и Германии, избиратели свободны писать на подаваемых ими листках какие им угодно имена, без всякого ограничения. Когда все листки поданы, сосчитывают, сколько за кого подано голосов, и избранным признается получивший абсолютное большинство. Если никто не получит такого большинства, получившие наибольшее число голосов подвергаются перебаллотировке. При системе кандидатур дело начинается с предварительного заявления кандидатов и затем голосованию подвергаются только заявленные кандидаты. В Бельгии для этого каждому избирателю вручается уже готовый бюллетень с напечатанными на них именами заявленных кандидатов. Кандидаты разных партий печатаются отдельными колоннами и красками разных цветов. Затем избиратель черным штемпелем отмечает имена тех, за кого он желает подать голос. Русское законодательство во всех случаях предполагает систему кандидатур, но само голосование устанавливает в форме баллотирования шарами, так что последовательно баллотируются предлагаемые к избранию один за другим. Эта система менее удобна, чем бельгийская, так как на исход выборов может иметь большое влияние сама очередь, в какой производится голосование. Система кандидатур должна быть предпочтена свободному голосованию. Он упрощает самую процедуру выборов, обеспечивая более верное образование абсолютного большинства и, что еще важнее, делает сами выборы более сознательными, так как предварительные заявки кандидатов, конечно, вызывают обстоятельное обсуждение доводов за и против их избрания. Но для этого необходима свобода избирательных сходок: необходимо, чтобы кандидатура подготавливалась и обсуждалась гласно, открыто, с возможностью для каждого высказать свое мнение. Иначе, как это бывает на наших местных и сословных выборах, подготовка кандидатур совершается различными темными и окольными путями, часто весьма некрасивыми, но за безгласностью не поддающимися контролю общественного мнения.

Сама подача голоса может быть тайная или открытая. Как у нас, так и в решительном большинстве современных государств установлено тайное голосование. Причина этого предпочтения тайной подачи голосов в том, что при ней обеспечивается большая свобода и независимость голосующих.

Во всем, что до сих пор было говорено о выборах, предполагалось, что все избиратели непосредственно участвуют в избрании представителей. Но иногда устанавливаются т. н. косвенные или двухстепенные выборы: избиратели выбирают сами только выборщиков, а уж те — представителей. Такой порядок выборов применяется, как мы видели, к избранию президента северо-американского союза. У нас тот же порядок принят для выборов кандидатов в земские гласные от крестьян. Кандидаты эти избираются волостными сходами, составленными из выборных от сельских обществ.

Устанавливая косвенные выборы, думают достичь большей обдуманности выборов, так как избрание представителей предоставляется при этом не всем избирателям, а только тем, которые сами будут отличены избранием своих сограждан. В действительности, однако, этой цели установление косвенных выборов не достигает, потому что при этом неизбежно ослабляется интерес к выборам. Выборщиков выбирают всегда с гораздо меньшею внимательностью, чем представителей, так как выборы эти имеют и меньшее значение. А раз выборы не возбуждают в избираемых достаточного интереса, они производятся небрежно, и потому получается широкий простор влиянию случайности. Еще лучше поэтому та форма косвенных выборов, когда избрание представителей производится выборщиками, не специально для этой цели выбираемыми.

Примечания:

¹* См. § 8.

²* [Действующий закон, определяющий состав Астраханского комитета рыбных и тюленьих промыслов, не содержит указаний на привилегии, упоминаемые в тексте. См. ст. 753 Уст. сельск. хозяйства.]

³* [В настоящее время при министерстве торговли и промышленности, учрежденном по указу 27 окт. 1905 г.]

⁴* [Это правило отменено. Избранным крестьянами кандидатам предоставлено самостоятельное избрание из своего состава положенного числа гласных. Указ 5 окт. 1906 г. п. 5.]

⁵* По следующему расчету: если а число округов, n — число избирателей в каждом округе, то меньшинство по предположению располагает a×n/3 голосов. Чтобы узнать, в каком числе округов a×n/3 избиратели могут составить большинство ⁵/₉ , надо a×n/3 разделить 5×n/9, получим 3×a/5.

⁶* См. мою брошюрку: Пропорциональные выборы. 1896 г.