§ 40. Понятие и устройство государственных учреждений.

§ 40. Понятие и устройство государственных учреждений

Отдельные акты властвования не могут быть, конечно, осуществляемы иначе, как людьми, составляющими государство, а для того чтобы эти акты действительно ими совершались всегда, когда того, требуют интересы государств и совершались притом так, как того требуют эти интересы, а не по личному усмотрению отдельных деятелей, необходимо поставить лиц, обязанных к осуществлению актов властвования, и наделить их возможностью пользоваться потребными к тому материальными средствами и саму деятельность их поставить в такие условия, при коих она бы приспособлена была к действительному осуществлению интересов государства. Поэтому, государственное учреждение следует определить, как организованное приспособление личных и материальных сил к осуществлению определенных актов государственной власти, независящее в своем существовании от составляющих его личностей. Каждое государственное учреждение непременно предполагает сочетание личных и материальных сил, так как акты властвования могут быть осуществлены только людьми, и притом для осуществления их необходимы материальные средства. Поэтому, каждое учреждение состоит из людей и располагает определенным имуществом. В том, что государственные учреждения представляют приспособления этих сил к осуществлению актов государственной власти, выражается их государственный характер. Далее, учреждение есть организованное приспособление, так как не всякое случайное служение осуществлению задач государства образует учреждение, а только постоянное и определенное. Наконец, бытие учреждения не зависит от составляющих его личностей, которые могут меняться, не нарушая тем единства и непрерывного существования самого учреждения.

Государственные учреждения очень разнообразны. Одни из них служат непосредственными органами власти, так как они никаким другим учреждением не уполномочиваются к осуществлению актов властвования, а опираются в своей силе и деятельности непосредственно на закон и бытовые условия государственной жизни. Таким органом в неограниченной монархии является монарх, и только он один, в монархии конституционной — монарх и избирательные собрания, в республике  представительной — одни избирательные собрания, в республике непосредственной — непосредственное народное собрание. Все другие учреждения действуют по уполномочию этих непосредственных органов государственной власти и потому могут быть названы посредственными органами власти.

И те, и другие государственные учреждения, и непосредственные, или основные, и посредственные, или производные, могут иметь довольно сложную организацию, сами расчленяясь на несколько различных органов. В каждом учреждении имеется непременно орган, наделенный решающей властью. Но орган решающий может, так сказать, обрастать другими органами, только содействующими ему в осуществлении его решающей власти. Содействующие органы могут выполнять разнородные функции. Они или подготавливают решение, собирая фактические данные и делая справки с законами, или подают советы решающему органу, или, наконец, приводят в исполнение уже принятое решение. Сообразно с этим содействующие органы могут быть разделены на подготовляющие, совещательные и исполнительные.

Обращаясь к устройству собственно решающих органов, мы находим три системы их организации. Во-первых, решительная власть может быть вручена одному определенному органу, как, например, у нас издание законов всецело предоставлено решительной власти государя. Во-вторых, решительная власть может быть предоставлена не одному какому-нибудь органу, а совместно двум или нескольким, так что каждый в своем решении обусловлен решением другого. Так, в конституционной монархии законодательство осуществляется совместно королем и двумя палатами парламента. Так, в уголовном суде карательная власть осуществляется совместно коллегией коронных судей и коллегией присяжных заседателей. При этом в законодательстве все три органа, король, верхняя палата и нижняя палата, решают все один и тот же вопрос об издании закона в полном его объеме, а в уголовном суде вопрос о приговоре расчленяется на вопрос о виновности и вопрос о наказании, и каждая коллегия решает только один из этих вопросов. Наконец, в-третьих, несколько решающих органов могут быть поставлены друг к другу в соотношение инстанций. В таком случае власть решения предоставляется собственно одному органу, но решение его не признается окончательным, а может быть, по требованию заинтересованных сторон, пересмотрено другим органом, образующим высшую инстанцию. Но низшая инстанция не получает от этого значения лишь подготовляющего органа. Она постановляет настоящее, самостоятельное решение, которое за не обжалованием его в определенный срок получает окончательную силу, и высшая инстанция не может принять к своему рассмотрению дела, еще не рассмотренного в низшей инстанции. Обыкновенное число инстанций — две или три.

Предоставление решающей власти совместному или последовательному осуществлению нескольких органов имеет то значение, что этим обусловливается более надежное соблюдение законности и предотвращается возможность произвола, пристрастия, односторонности. Согласное решение нескольких независимых друг от друга учреждений представляет, конечно, больше гарантий справедливости и целесообразности, меньше шансов ошибок и злоупотреблений. Если же органы, совместно или последовательно осуществлявшие определенный акт властвования, окажутся несогласными между собою относительно данного предложения, оно будет в силу этого самого отвергнуто.

Отдельно взятые решающие органы могут быть устроены или единолично, или коллегиально. При единоличном устройстве решающая власть вверяется одному определенному лицу. При коллегиальном устройстве власть решения предоставляется совокупности нескольких лиц.

Решения коллегиальных учреждений могут быть приняты или единогласно, или по большинству голосов. Единогласные решения, конечно, предпочтительнее потому, что вернее выражают общее мнение коллегии. Но практически требование единогласия представляет большие неудобства. Добиться, единогласия очень часто оказывается невозможным, а между тем государственная жизнь не терпит: государственные учреждения должны действовать. Если же принять за правило: дело, по которому не состоялось единогласия, считать решенным отрицательно, то на деле это может свестись к решению всех дел каким-нибудь одним членом коллегии, не соглашающимся с мнением остальных. Поэтому требование единогласия, как у нас, в старых департаментах сената, или в Англии, для коллегии присяжных, составляет редкое исключение.

Вместо единогласия обыкновенно довольствуются решением по большинству голосов. Большинство может быть двоякого рода: относительное и абсолютное. Абсолютным большинством называется такое число голосов, которое хотя бы одним больше половины всех голосующих. Это будет так называемое простое большинство. Но иногда требуется решение не иначе, как большинством ⅔ или ¾ всех голосующих. В таком случае имеется квалифицированное большинство.

Для относительного большинства требуется только, чтобы данное мнение соединяло за собою больше голосов, чем всякое другое мнение, хотя бы число этих голосов было и меньше половины общего числа голосующих.

Относительное большинство не составляет большинства коллеги. Оно может образоваться из самой незначительной части членов коллегии. Если голосующих 20, а различных мнений 19, то уже мнение 2‑х членов, т. е. ¹/₁₀ всей коллегии составит относительное большинство. Поэтому, по общему правилу; требуется в коллегиях решение дел абсолютным большинством. Но вовсе устранить решение по относительному большинству все-таки нельзя, нельзя потому, что невозможно обеспечить образования абсолютного большинства по каждому делу.

К обеспечению образования абсолютного большинства ведут две меры: составление коллегии из нечетного числа членов и такая постановка вопросов, предлагаемых на голосование, чтобы они допускали лишь безусловные ответы: да или нет. При этих условиях непременно сложится абсолютное большинство, так как более двух мнений не может оказаться, и за одно из них, при нечетном числе голосующих, непременно выскажется больше голосов, чем за другое. Но эти меры применимы лишь к тем случаям, когда решению коллегии подлежит вопрос о том, сделать что-либо в данном случае или нет, когда поэтому можно удовольствоваться и отрицательным решением. Но не все дела, решаемые коллегиями, такого рода. Бывает и так: в необходимости что-либо сделать нет сомнения, а коллегии предстоит решить, что именно надо сделать. В таких случаях отрицательным решением нельзя удовольствоваться. Нужно, во что бы ни стало, положительное решение. Между тем все способы заставить членов коллегии давать лишь безусловные ответы: да или нет, ведут к возможности отрицательного решения. Способов этих собственно два. Можно этого достигнуть расчленением вопроса так, чтобы все частные различия во мнениях были предложены на голосование в виде отдельных вопросов на простые элементы, его составляющие, и голосованием каждого из элементарных вопросов отдельно. Можно также ставить вопросы целиком, но так, чтобы на голосование предлагать лишь определенные, заранее формулированные предложения. И, конечно, в том и другом случае все голосуемые вопросы могут оказаться отвергнутыми большинством голосов. Поэтому, в тех случаях, когда отрицательные решения не допускаемы, приходится довольствоваться и относительным большинством.

Два указанных способа добиться хотя бы и отрицательного решения, но непременно по большинству голосов, далеко не безразличны. При одном и том же составе коллегии может получиться совершенно различное решение вопроса, смотря по тому, какой будет применен способ постановки вопросов. Возьмем для примера обсуждение в коллегии вопроса об издании лесоохранительного закона. Предположим, что коллегия состоит из 300 членов; все признают желательным издание закона, но сто полагают предоставить осуществление лесоохранительных мер правительственным учреждениям, сто других — земству, сто третьих — тоже земству, но с ограничением действия закона лишь некоторыми местностями. Если каждое из этих трех предположений подвергнуть голосованию целиком, то все они окажутся отвергнутыми большинством ⅔ и законопроект придется признать провалившимся. Если же, напротив, мы расчленим вопрос и порознь будем голосовать вопросы: 1) о желательности издания лесоохранительного закона, 2) об органах, которым поручить его осуществление, и 3) о пространстве его применения, то, напротив, закон будет издан, осуществление его поручено органам самоуправления и действие распространено на все государство. Конечно, последний результат более соответствует действительным желаниям большинства коллегии и потому расчленение сложных вопросов на их элементы должно быть признано единственным правильным способом постановки вопросов.

Сомнение в этом может возникнуть лишь относительно тех случаев, когда голосуются мотивы решения. Тут может случиться так, что практический результат голосования отдельных частных вопросов будет противоречить общему желанию коллегии. При обсуждении, положим, вопроса о предании суду должностного лица голоса могут разделиться так, что одни отвергают сам факт, подавший повод к возбуждению дела; другие, допуская его истинность, не видят в нем признаков преступления; третьи считают его уже покрытым давностью, но все сходятся в том, что предание суду не должно иметь места Если голосовать общий вопрос о предании суду — он будет отвергнут. Если же голосовать отдельные вопросы, то результат обратный, так как тогда большинством ⅔ будет последовательно признано, что давность не истекла, что деяние предусмотрено уголовным законом и что есть основание предполагать его действительное совершение. На первый взгляд может показаться странным такой результат раздельного голосования отдельных элементов вопроса. Но странность эта только кажущаяся, в чем легко убедиться, если обратить внимание на значение обязанности мотивировать коллегии свое решение. Не всегда такая мотивировка требуется. Когда коллегия, решая обсуждаемый вопрос, осуществляет тем совершенно свободную, дискреционную власть, мотивировки не требуется. Так, например, не требуется мотивировка в законодательных постановлениях. Поэтому при обсуждении законопроектов и не голосуются никогда мотивы. Голосование мотивов имеете смысл лишь в тех случаях, когда коллегия призвана применять закон так, чтобы решения ее являлись лишь логическими выводами из постановлений применяемого закона. Спорными при этом могут быть лишь вопросы о применимости закона к данному случаю и об его понимании. Но раз установлено по большинству голосов надлежащее толкование закона и признана его применимость к данному случаю, решение получается само собой, как логический вывод из применения закона к обсуждаемому случаю. А логические выводы не могут быть голосуемы потому, что они для всех очевидны и не зависят от усмотрения членов коллегии.

Как бы ни постановлялось решение коллегии, единогласно или по большинству голосов, оно должно быть все-таки постановляемо при участии всех членов коллегии. Только тогда оно может считаться решением целой коллегии, а не отдельных только членов ее. И члены, остающиеся в меньшинстве, своим участием в прениях и даже в самом голосовании, оказывают известное воздействие на членов, образовавших большинство, сдерживая их увлечения, склоняя их к уступкам, заставляя их, во всяком случае, внимательнее отнестись к делу и к своему мнению. Но безусловное соблюдение этого требования участия в разрешении каждого дела непременно всех членов коллегии на практике не осуществимо. Присутствие того или другого члена в том или другом заседании может оказаться невозможным или крайне затруднительным по многим причинам, и законодательству нельзя не считаться с такого рода условиями. Поэтому для рассмотрения дел или организуются частные присутствия из неполного, но точно определенного числа членов коллегии, например, суд функционирует обыкновенно в составе присутствий всего из трех членов, хотя общее число членов суда гораздо больше. В таком случае уже безусловно требуется наличности раз определенного числа членов, ни меньше, ни больше. В других случаях, например, в законодательных собраниях, в земских собраниях, в городских думах, нашем сенате устанавливается только minimum числа членов, при наличности которых заседание коллеги считается состоявшимся. Число членов, составляющее такой minimum, обозначается техническим термином quorum, или полносудное число. Если в законе для данного учреждения не установлено определенного quorum — tres faciunt collegium. Такова повсеместная практика. У нас закон в некоторых случаях прямо устанавливает, как quorum наличность трех членов, например, для департаментов государственного совета¹* (Учреждение государственного совета ст. 10, примеч.) и для общих губернских учреждений (т. II, ч. I Общ. учр. губ., ст. 156). Но обыкновенно quorum определяется не абсолютным числом, а относительным: требуется половина плюс один член. Так, земское положение 1890 года ст. 74 требует для quorum наличности половины всех членов земского собрания. Старое же положение 1864 г. определяло quorum всего в одну треть членов.

Из этого же начала необходимости участия в решении дел всех членов коллегии вытекает само собой, что при расчленении вопроса на составные элементы в решении всех частных вопросов должны участвовать все члены коллегии без исключения, все равно, окажутся ли они в большинстве или меньшинстве при голосовании предыдущих основных вопросов. Если какой-либо член коллегии высказался против обсуждаемого предложения в принципе, это не лишает его права и не освобождает от обязанности участвовать в обсуждении и голосовании вопросов о детальных подробностях одобренного в принципе большинством вопреки его мнению предложения. В практике законодательных собраний это никогда не возбуждало сомнений. Те, кто при первом чтении законопроекта выскажутся против проекта во всем объеме, при втором чтении могут говорить и голосовать по вопросу об определении подробностей того же самого проекта. В этом нет ничего несообразного. Напротив, только при этом условии окончательный результат обсуждения и голосования выразит действительное настроение законодательного собрания. Общее мнение коллегии, выражающееся в ее решении, должно выражать собою как бы равнодействующие всех различных мнений, разделяемых отдельными членами. Между тем, если бы члены, оставшиеся в меньшинстве, по основному вопросу, были бы устранены от дальнейшего участия в обсуждении деталей вопроса, влияние их мнений на окончательный результат обсуждения было бы окончательно уничтожено. Понятно, что член, высказавшийся вообще против издания какого-либо закона, при обсуждении его деталей выскажется за более умеренную форму, более ограниченное применение, более слабую санкцию. Более умеренные сторонники предложения найдут себе поддержку в принципиальных противниках проекта против крайних приверженцев. Если, например, предполагается установить наказуемость какого-нибудь деяния, дотоле не предусматривавшаяся уголовным законом, то принципиальные противники предложения, оставшись в меньшинстве, будут, конечно, стоять за установление возможно меньшего наказания и увеличат собою число сторонников более мягкой санкции. При устранении же всех принципиальных сторонников от обсуждения деталей, в большинстве могли бы легко оказаться сторонники суровой санкции.

Некоторое сомнение возбуждает применение этого правила разве только к судебным делам, где членам коллегии приходится последовательно решать вопросы факта и вопросы права, причем существование права обусловлено наличностью факта. Может показаться, что член, отрицающий сам факт, не может уже участвовать в обсуждении и решении вопроса о праве, которое обусловлено отрицаемым им фактом. Каким образом, отрицая факт, придавать не существующему, по моему мнению, факту ту или другую юридическую квалификацию? Но сомнения эти лишены действительных оснований. Во-первых, и отрицая факт, можно участвовать в обсуждении и решении вопроса об его юридической квалификации, так как вопрос права может быть поставлен условно: если признать такой-то факт совершившимся, то какую следует придать ему юридическую квалификацию? Во-вторых, решение, постановленное большинством судебной коллегии, обязательное для всех в государстве, должно быть, конечно, точно так же обязательно и для членов самой этой коллегии, оставшихся в меньшинстве. Если мнение данного члена отвергнуто большинством, он должен, как и все, подчиниться решению большинства и в дальнейшей своей служебной деятельности руководствоваться не своим личным мнением, а тем, что принято большинством.

Коллегиальная и единоличная организация, каждая имеет свои выгоды и невыгоды. Коллегиальная организация обходится дороже, так как для одного и того же дела требует большого числа людей. Делопроизводство при ней медленнее, что обусловливается участием в обсуждении и решении многих лиц, между которыми не устранимы разногласия и споры, требующие, конечно, времени. К тому же коллегиальное производство не может обойтись без определенных форм, более или менее сложных, делающих деятельность коллегии менее подвижной. Затем, решения коллегиальные почти всегда являются результатом компромисса противоречивых воззрений членов коллеги, в силу чего в них не может найти себе полное и последовательное выражение один определенный взгляд. Единоличная организация проще, дешевле и обеспечивает большую подвижность и энергию. Но решающее значение в выборе той или другой формы организации имеет осуществимость или неосуществимость ответственности должностных лиц за их служебную деятельность. При единоличной организации лицо, которому предоставлена решающая власть, естественно несет лично и ответственность за все принятые им решения. При коллегиальной организации ответственность за принятые решения, собственно, ни на кого в отдельности не падает, так как все решения суть решения коллегии, а не отдельных ее членов. Даже члены, составившие большинство, не могут быть признаны всецело ответственными за состоявшееся решение, так как ни одно решение не слагается без некоторого влияния и меньшинства, принимавшего участие в обсуждении вопроса. Таким образом, коллегиальные решения имеют как бы безличный характер, и по тому самому личная ответственность за них почти вовсе не может иметь места. Для установления строгой и действительной личной ответственности необходима единоличная организация. Поэтому единоличная организация придается обыкновенно тем учреждениям, которые призваны осуществлять функции, требующие быстроты, энергии, соображения с потребностями каждой данной минуты и, с особенностями каждого индивидуального случая и потому не могущие быть наперед подробно регулируемы общими правилами, а предполагающие широкую долю дискреционной власти. Обеспечением законности осуществления таких функций может служить только строгая и действительная ответственность. Таковы функции активной администрации, призванной к непосредственному осуществлению отдельных задач управления. Но государственная деятельность представляет и другого рода функции, где все определено наперед общими правилами, где требуется не столько быстрота и энергия, сколько осмотрительность, обдуманность, всесторонность, беспристрастие, спокойствие, объективность. Все эти качества гораздо полнее обеспечиваются коллегиальной организацией, нежели единоличной. Потому коллегиальная организация дается обыкновенно законодательным, судебным и контролирующим учреждениям.

Назначение подготовляющих органов заключается в подготовке данных для решения, излагаемых в докладе. Такова функция канцелярий, или бюро. Учреждения, слагающаяся из единоличного решающего органа и подготовляющего органа, называются поэтому бюрократическими.

Совещательные учреждения содействуют выработке решения, освещая вопрос своими мнениями с различных сторон. Совещательные учреждения слагаются обыкновенно из нескольких лиц, но отличаются от коллегий тем, что сами не решают дела, а только высказывают по ним свои мнения. По своему составу они представляют три различных типа. Советы правительственные составляются из лиц, состоящих на государственной службе, имеющих за собой только служебный опыт. Советы экспертов, или сведущих людей, составляются из лиц, обладающих какими-либо особыми специальными познаниями, научными или техническими, опираясь на которые, они и подают свои мнения, Наконец, советы представительные составляются из представителей общественных, местных, сословных, корпоративных или иных интересов.

Органами исполнительными служат главным образом вооруженная сила и органы исполнительной полиции. Но, кроме того, при отдельных учреждениях имеются и особые исполнительные органы, каковы, например, судебные приставы, акцизные надзиратели, пограничная стража, лесные объездчики и т. п.

Примечание:

¹* [Здесь имеется в виду госуд. совет до реформы 20 февр. 1906 г. В учрежд. госуд. совета издания 1906 г. не содержится постановлений относительно quorum в департаментах.]