В. Меры косвенного регулирования заготовок

6. Установление твердых цен на хлеба

Одним из косвенных мероприятий, т. е. мероприятий, обращенных на рынок в целях создания благоприятных условий для успеха непосредственной заготовки, явились твердые цены на хлеба. Однако твердые цены по существу преследовали две задачи: а) задачу облегчения заготовок хлебов и Ь) задачу задержания роста цен на хлеба. Ввиду важности и самостоятельности задачи нормировки и сдержек цен мы рассмотрим природу твердых цен и методы установления их ниже особо в связи с нормировкой цен вообще.

7. Запреты вывоза

В целях удержания продуктов в районах заготовок и облегчения производства этих заготовок государственная власть прибегала, между прочим, и к запретам вывоза предметов продовольствия. Причем, как показывает практика, запреты вывоза устанавливались не только в районах избытков, но и в районах недостатков. Они устанавливались здесь не в целях заготовок, а скорее в целях способствования самообеспечению местного населения и в целях удержания роста цен.

В довоенное время и в первое время войны, согласно п. 3 ст. 10 «Правил о местностях, объявленных на военном положении», право устанавливать запреты вывоза продовольственных средств, фуража и других продуктов принадлежало командующим армиями, и притом в местностях, объявляемых на военном положении ¹⁰⁷. Именным высочайшим указом от 29 августа 1914 г. это право запретов вывоза было предоставлено в местностях, объявленных на чрезвычайной охране, командующим военных округов (а в отношении военно-морского ведомства — морскому министру¹⁰⁸). Иначе говоря, территория и круг лиц, имеющих право устанавливать запреты вывоза, были значительно расширены ¹⁰⁹. Таковы были нормы, действовавшие до издания Положения 17 февраля 1915 г.

Обращаясь к практике запретов вывоза в рассматриваемый период (поскольку случаи их нам известны), нужно сказать, что нам известно 10—15 таких случаев их применения. Эта относительно бедная практика запретов вывоза вызвала двойственное отношение к себе. С одной стороны, протесты и ходатайства об отмене запретов, например ходатайство челябинского Биржевого комитета; с другой стороны, возникающие и усиливающиеся затруднения в заготовках, особенно в заготовках овса, возбуждают на местах, например в губерниях Московской, Полтавской, Тульской, Рязанской и др., движение в пользу усиления запретов. Это движение нашло свой широкий отклик на совещании уполномоченных Министерства земледелия 3—5 февраля 1915 г. Движение в пользу усиления регулирующих мер, и в том числе в пользу запретов вывоза, привело к изданию Положения 17 февраля 1915 г.¹¹⁰

Положение 17 февраля внесло несколько новых начал в область установления запретов вывоза. Во-первых, оно расширяло это право и на территории, не находящиеся на каком-либо исключительном положении. Во-вторых, оно устанавливало необходимость действий военной власти в этой области по соглашению с гражданской, впервые делая последнюю причастной к установлению запретов вывоза. В-третьих, оно воспрещало иначе как с разрешения правительства вывоз продовольственных и фуражных припасов за границу ¹¹¹.

Действие Положения 17 февраля было чрезвычайно сильно. По стране прокатилась волна запретов вывоза продовольственных и кормовых продуктов. Трудно указать местность, где бы в той или иной форме не практиковались запреты. Вместе с широкой практикой запретов вывоза рельефно выявились их особенности и их экономическое значение ¹¹².

Запреты вывоза, как меры регулирования заготовок, представляют по своему характеру довольно пеструю картину. Прежде всего отдельные запреты вывоза простирают свое влияние на очень различные территориальные единицы, начиная с отдельных селений, пунктов, переходя к уездам, губерниям и округам. Далее, во многих случаях запреты вывоза из той или иной местности сопровождаются запретами скупки определенных товаров, запретами торговли ими. Запреты вывоза издаются местными властями без всякой согласованности с властями окружающих районов.

В силу указанных характерных черт влияние запретов вывоза на народное хозяйство было чрезвычайно ощутительно и тяжело. Народное хозяйство, построенное на системе сложного разделения труда и обмена, представлявшее собой единый и целостный как бы «организм», потоком охарактеризованных запретов было разбито на осколки, на мертвые лоскутки, которые, однако, не имели возможности вести свое оторванное существование. Административные районы далеко не совпадают с районами экономического оборота. И мы видим, как сплошь и рядом районы мукомолья отрезались этими запретами от районов, питавших их зерном, центры потребления — от ближайших соседних пунктов их снабжения. Нечего говорить уже, что торговому обороту такими мерами наносился тягчайший удар. И торговый класс не замедлил заявить об этом, выступив с рядом протестов против Положения 17 февраля, с рядом пожеланий о его пересмотре¹¹³.

Но не только торговый класс чувствовал тяжелые удары запретов вывоза: их чувствовало все население, иногда очень остро. Вот почему многие запреты отменялись уже через неделю—две. Причем это не мешало новому установлению их. И эти частные установления и отмены запретов вносили еще большую путаницу в сферу хлеботорговых отношений. Если допустить, что с точки зрения только заготовок запреты вывоза, быть может, и давали известный плюс, то с точки зрения экономического оборота и всего дела снабжения требовалось во всяком случае скорейшее упорядочение их применения.

По закону 17 августа 1915 г. об учреждении Особого совещания по продовольствию, согласно п. 9 ст. 10, председатель Совещания также получил право устанавливать запреты вывоза продовольственных продуктов из страны или отдельных местностей. А согласно ст. 17 закона командующие войсками военных округов имели право устанавливать запреты вывоза уже только с разрешения председателя Особого совещания и после обсуждения в Совещании. Таким образом этот закон продолжил дело Положения 17 февраля 1915 г.: гражданская власть в отношении регулирования снабжения стала выше военной и получила непосредственное право устанавливать запреты вывоза или, наоборот, не допускать установления их. В то же время председатель Особого совещания становился как бы главным фокусом мероприятий по регулированию. Казалось бы, согласованность мероприятий была обеспечена. Но в действительности задача оказалась сложнее, особенно по отношению к району театра военных действий. Командующие войсками округов театра военных действий, как подчиненные главнокомандующим армиями, имели право устанавливать и в действительности устанавливали запреты вывоза без разрешения председателя Особого совещания. После безрезультатного сношения с военным министром и согласно решению Особого совещания от 19 ноября 1915 г. председатель Особого совещания вошел по вопросу о согласовании с докладом к государю. Доклад, получивший утверждение 23 ноября, определенно подчеркивает, что главные начальники снабжения армий в тыловых (а не в войсковых) районах могут устанавливать запреты вывоза лишь после сношения с председателем Особого совещания ¹¹⁴.

Хотя и после этого доклада факты сепаратных запретов вывоза в районах театра военных действий продолжались, но, несомненно, прежней оргии их с этого времени уже не существовало.

8. Реквизиции

Реквизиции мы рассматриваем здесь как мероприятия, принимаемые в целях урегулирования заготовок. В зависимости от того, как различные реквизиции способствуют этой цели, их можно разделить на два вида. Есть реквизиции, которые можно рассматривать как путь непосредственного получения того или иного предмета в руки власти. Сюда относятся преимущественно реквизиции военные. Наряду с этим за время войны выработался особый вид реквизиции или, точнее, угрозы реквизицией. В такой форме реквизиция выступает лишь как устрашающий фактор и как стимул к сбыту населением предметов продовольствия на установленных условиях и тем призвана способствовать улучшению заготовок. Но одновременно реквизиция, очевидно, является стимулом и вообще к выполнению выставленных властью условий заготовок, например, твердых цен.

Развитие норм о реквизициях аналогично развитию норм о запретах вывоза.

Согласно ст. 10 «Правил о местностях, объявляемых на военном положении», командующему армией было, между прочим, предоставлено и право назначить общие и частные реквизиции ¹¹⁵. Высочайше утвержденным Положением Военного совета от 31 июля 1914 г. это право реквизиции было подтверждено и расширено на период мобилизации ¹¹⁶. Далее, именным высочайшим указом от 29 августа и 8 декабря 1914 г. оно было распространено на командующих военными округами (в отношении предметов, необходимых для военно-морского ведомства — на морского министра) местностей, объявленных на положении чрезвычайной охраны ¹¹⁷. Таким образом, до сих пор право реквизиций принадлежит только военному ведомству. При этом реквизиция рассматривается как прямой путь получения необходимых предметов. Мы не имеем точных данных о случаях применения реквизиций. Но по имеющимся у нас данным применение их было относительно редко.

Упоминавшимся выше Положением 17 февраля 1915 г. командующие войсками всех военных округов вне театра войны были также облечены правом по соглашению с гражданскими властями назначать реквизиции ¹¹⁸. Реквизиции назначаются в том случае, если недостаточно предложение продовольственных продуктов на рынке; производятся они по особо устанавливаемым реквизиционным ценам и в случае необходимости реквизиции хлеба обращаются в первую очередь на торговые запасы его.

В этом Положении наряду с расширением права реквизиций вообще (оно распространено на военные округа, хотя бы и не объявленные на исключительном положении) мы видим также некоторое расширение прав гражданских властей в области производства реквизиций. Но права эти находятся еще в зародыше и не эмансипировались от более сильных прав военных властей. Мы видим в нем также хотя и не вполне ясный намек на реквизицию скорей как на угрозу применить ее в случае отказа выполнить условия заготовки, например в случае отказа сбывать хлеб (недостаток продуктов продовольствия на рынке). По существу же реквизиция остается и здесь в основе способом прямого получения продовольственных продуктов в руки власти.

Обращаясь к практике реквизиций после 17 февраля, нужно сказать, что о применении их на театре военных действий военными властями у нас нет точных сведений. Но по всем данным случаи применения их остаются не частыми. Случаи применения реквизиций вне театра военных действий были также редки. Достаточно указать, что из заготовленных Министерством земледелия в кампанию 1914/15 г. 303 млн. пуд. продовольственных продуктов всего около 225 тыс. пуд., или 0,1 %, заготовок, было реквизированных ¹¹⁹. Однако случаи применения реквизиций все же были и они, конечно, производили определенное давление на торговый оборот и вызывали стремление торгового класса сузить круг применения реквизиций.

Положением об Особом совещании от 17 августа 1915 г. права гражданской власти в области применения реквизиций были значительно расширены. Право реквизиции оказалось и в руках гражданской и в руках военной власти. Но так как осуществление военных реквизиций проводится теперь через гражданские власти, то председатель Особого совещания юридически получил высшее право в области реквизиций, получил также право назначать особые комиссии для обсуждения вопросов, связанных с осуществлением военных реквизиций (Положение об Особом совещании, ст. 16). Таким образом юридически между военными и гражданскими властями в деле реквизиций была установлена также прочная связь ¹²⁰.

Далее, за рассматриваемый период уже совершенно определенно выявляется двойственная природа реквизиций: реквизиции как путь прямого получения тех или иных предметов и реквизиция как угроза, как стимул к поставкам продуктов и к соблюдению твердых цен. Во втором своем качестве право реквизиции подтверждается во всех постановлениях председателя Особого совещания о твердых ценах, которые устанавливались начиная с 5 октября 1915 г. Во всех этих постановлениях мы читаем, что в случае отказа продавцов сдать продукты по твердым ценам применяется реквизиция продуктов с понижением твердых цен на некоторый процент¹²¹. Практика реквизиций и за этот период остается относительно небогатой. Так, по данным, правда недостаточно полным, журналов Особого совещания за период с октября 1915 по февраль 1916 г. мы насчитали всего 50—60 случаев реквизиций хлебных продуктов.