А. Мероприятия прямого регулирования заготовок

1. Политика заготовок в первое время войны

Хотя урожай 1914 г. по сравнению со средним за пятилетие 1909—1913 гг. и был пониженный, но очень незначительно: урожайность зерновых хлебов оказалась ниже средней всего на 9 %, а валовой сбор — на 5 % ⁷². Резкое сокращение экспорта за границу вполне и с избытком компенсировало этот недобор хлебов по сравнению со средним сбором их за предшествовавшее пятилетие. Отсюда понятно, что деловые хозяйствующие круги в области товарного оборота хлебов с началом войны были обеспокоены мыслью — удастся ли успешно и полностью реализовать урожай 1914 г., были заняты мыслью об отыскании новых рынков для хлебов взамен утерянных. Наступившая в начале войны некоторая депрессия цен и опасение дальнейшего их понижения побудили многие кредитные учреждения даже усиленно развивать ссудные операции, чтобы дать возможность производителю выждать время и избежать реализации урожая при пониженной конъюнктуре.

Настроению деловых хозяйственных кругов вполне отвечало мнение широких общественных слоев населения. Если судить по данным текущей прессы, то становится ясно, что в обществе не было и мысли о каких-либо серьезных продовольственных затруднениях армии и страны. Запасы наши огромны и неисчерпаемы. Таково общее и во всяком случае господствующее общественное мнение. Поэтому казалось, что заготовку хлебов для армии необходимо ставить так, чтобы при посредстве ее прийти на помощь непосредственно к производителю и дать ему возможность выгоднее реализовать урожай. Последнее убеждение было широко распространенным в самых различных слоях страны. Таким образом, руководящей идеей при построении государственных заготовок (в главной части этой работы, в части, выпавшей на долю Министерства земледелия) явилось стремление, минуя посредника, по возможности ближе подойти к производителю непосредственно, или широко привлекая «земские учреждения, сельскохозяйственные и кредитные общественные организации» ⁷³. Такой путь заготовок к тому же, казалось, гарантировал и более дешевую заготовку для казны.

Под воздействием этих руководящих идей совершилась, между прочим, отчасти и уже известная нам передача главнейшей части дела государственных заготовок Министерству земледелия ⁷⁴. Однако на практике уполномоченные, конечно, не могли осуществить указанную общую директиву полностью и в различных районах в различной степени, но всюду повели заготовку всеми следующими тремя путями: 1) путем непосредственного приобретения хлебов от крестьян и землевладельцев, 2) путем приобретения от кооперативов, 3) путем приобретения от хлеботорговцев. Для организации непосредственных заготовок от производителей уполномоченные принуждены были создавать собственную агентуру и организацию. Когда организация уполномоченных более или менее сложилась, канцелярия главноуполномоченного послала им запрос об организации заготовок. На запрос ответили 30 уполномоченных. Оказалось, что общий состав организации их достигает 2299 человек.

Для того чтобы при непосредственных заготовках ближе подойти к производителю и в особенности чтобы организовать сборку хлебов мелкими партиями, уполномоченным пришлось озаботиться организацией соответствующих ссыпных пунктов. К кампании 1916/17 г. число ссыпных пунктов, работающих по приемке хлеба мелкими партиями, возросло по губерниям: Вологодской, Самарской, Симбирской, Екатеринославской, Саратовской, Полтавской, Витебской, Уфимской, Пензенской, Орловской, Казанской, Бессарабской, Вятской, Черниговской, Воронежской, Тульской, Тобольской, по Области Войска Донского, Акмолинской и району Средней Волги в общем до 1284. Наибольшее число их приходится на Уфимскую губ. — 378 ⁷⁵.

Однако уполномоченные, как мы уже говорили, ведут заготовку и через комиссионеров. Комиссионеры были привлечены к заготовкам по имеющимся сведениям в губерниях: Подольской, Вологодской, Самарской, Симбирской, Орловской, Казанской, Вятской, Воронежской, Таврической, Тобольской, Томской, в Области Войска Донского, в районах Троицкой и Московско-Казанской железных дорог и в районах Средней Волги.

В качестве комиссионеров привлечены более всего кооперативы, затем хлеботорговые фирмы и элеваторы.

Таковы самые общие черты организации заготовок уполномоченными. Но, как легко понять из предыдущей главы, организация уполномоченных не была единственной, ведущей заготовки.

Наряду с уполномоченными заготовки производятся в начале войны, хотя и в незначительных размерах, интендантством и отдельными воинскими частями, преимущественно через посредников ⁷⁶.

Наконец, в деле заготовок выступают также органы самоуправления и находящиеся в большинстве случаев, как мы видели, при них местные продовольственные органы ⁷⁷. Они ведут заготовку или самостоятельно, или через кооперативы, или через частно-торговый аппарат. На вопрос о работе местных продовольственных органов отчасти проливает свет анкета Центрального комитета общественных организаций (относящаяся к июлю 1916 г.). По данным 115 ответов местных продовольственных органов, они ведут заготовку ⁷⁸: только собственными силами в 43 случаях, собственными силами и силами других общественных организаций — в 2, собственными силами и силами правительственных организаций — в 12, собственными силами, силами других общественных организаций и правительственных органов — в 3, только силами других общественных организаций — в 13, только силами правительственных органов — в 11, только силами частной торговли — в 12, прочие комбинации сил без участия собственных — в 19, всего только собственными силами и с участием других сил — в 60, другими силами без участия собственных — в 55, собственными силами и всеми другими — в 115 случаях.

Под общественными организациями здесь разумеются преимущественно кооперативы. Из этих данных ясно, что местные продовольственные органы ведут заготовку большей частью комбинированными силами — собственными и силами других организаций. Очень часто заготовка ведется также просто силами «других организаций».

Итак, в начале войны со стороны главнейшей заготовительной организации — организации Министерства земледелия проявляется тенденция вести заготовки самостоятельно, оттесняя частноторговых посредников. Это чрезвычайно характерная тенденция. Однако к услугам частноторгового аппарата прибегать все же приходится. Приходится прибегать и к помощи кооперации. На кооперативный аппарат с самого начала войны в области заготовок слагается даже относительно более положительный взгляд (несмотря на преследования кооперации в порядке полицейском), и кооперативный аппарат привлекается к заготовкам в одних районах больше, в других меньше, в зависимости от конкретных условий, и в частности от усмотрения уполномоченных, от силы самой кооперации и частной торговли. Но кооперативный аппарат в деле сборки хлеба был организацией все же слишком молодой и слабой.

2. Зависимость организации заготовок от организации хранения запасов и мероприятия по регулированию хранения

Исходя из руководящей и легшей в основание организации заготовок мысли, нужно было прийти к заключению, что заготовки необходимо производить по возможности осенью. Только при этом условии еще можно было надеяться на получение хлебов непосредственно от производителя, и притом относительно дешево для государства, хотя и выгодно, благодаря устранению посредников, для производителя. В пользу такой политики преимущественно осенних заготовок говорило также побуждение заготовлять хлеб, когда его на рынке много и когда можно заготовить его без особого риска толкнуть при этом цены к излишнему росту.

В официальном докладе Совещанию уполномоченных 1—3 июля 1915 г.⁷⁹ мы находим признание, что опыт заготовок 1914— 1915 гг. вполне подтвердил правильность только что изложенных соображений ⁸⁰. Однако ясно, что осуществление заготовок в большой мере осенью, и притом от производителей, тесно зависит от организации хранения запасов. Съезд начальников движения в Москве 24—25 июля 1915 г. высказался вполне определенно, что подвоз по рельсам или хранение на железнодорожных путях 200 и более млн. пудов хлеба в случае их быстрой осенней заготовки совершенно неосуществимы ⁸¹ . Поэтому вопрос хранения в случае значительной осенней заготовки требовал своего особого решения.

Острота вопроса о хранении запасов была понята уже в начале первой кампании 1914—1915 гг., когда выяснилось, что задание на заготовку и сама заготовка опережает отправки хлебов в армию. И ведомство земледелия ⁸² уже тогда начало принимать меры по регулированию хранения.

К началу июля 1915 г. вместимость зернохранилищ, находившихся в распоряжении ведомства земледелия, измерялась следующими величинами (в тыс. пуд.) ⁸³.

Если сравнить эту емкость зернохранилищ с размером заданий по заготовкам для армии, то станет ясной неосуществимость очень значительной заготовки осенью и, следовательно, объективная невозможность значительных заготовок непосредственно от производителя. Это было признано в конце кампании 1914— 1915 гг.

Вот почему в начале кампании 1915—1916 гг. вновь выдвигался вопрос о мерах урегулирования хранения запасов. В течение 1915 — 1916 гг. сеть зернохранилищ в значительной мере была расширена и к началу кампании 1916 — 1917 гг. в распоряжении ведомства земледелия были зернохранилища следующей емкости (в тыс. пуд.) ⁸⁴:

Хотя сеть зернохранилищ, как это видно из приведенных данных, и расширялась значительно, тем не менее вопрос хранения не был разрешен. Отчет Управления делами Особого совещания по продовольствию, представленный съезду уполномоченных 25— 31 августа 1916 г., отмечает, что благодаря расстройству железнодорожных перевозок очень часто одни зернохранилища пустуют, а другие не справляются с работой. Съезд признал необходимым дальнейшее значительное расширение складочных помещений ⁸⁵.

3. Тенденция к изменению политики заготовок в отношении заготовительного аппарата

Из предшествующего изложения отчасти уже ясно, что без широкого участия в заготовках частноторгового аппарата обойтись было в сущности невозможно по целому ряду соображений.

Во-первых, потому, что собственный аппарат уполномоченных был явно недостаточен; во-вторых, потому, что не был достаточен для этой задачи и привлеченный в той или иной мере кооперативный аппарат; в-третьих, потому, что было не урегулировано хранение запасов, и благодаря этому, с одной стороны, работа частноторгового аппарата с его зернохранилищами была сама по себе высокоценна, а с другой — была неосуществима быстрая осенняя заготовка хлебов у производителя и запасы хлебов неизбежно оказывались в руках торгового класса.

Под влиянием всех этих факторов мы наблюдаем некоторое изменение взглядов и действий руководящих заготовкой кругов на организацию заготовительного аппарата. Согласно отчету за кампанию 1915—1916 гг. Управления делами Особого совещания, выяснились недостаточность и слабость организации уполномоченных для ведений трудной работы по заготовкам. Вот почему, отмечает отчет, уполномоченным было настоятельно рекомендовано привлечение комиссионеров, т. е. кооперативов и частноторгового аппарата ⁸⁶.

Но вместе с тем мотив подойти ближе к производителю, минуя посредника, постепенно утрачивает свою непреложность и господствующее значение. Вместе с ростом размеров и трудности заготовок все более выдвигается другой мотив — мотив обеспечения успеха этих заготовок. И с этой точки зрения созданный новый бюрократический заготовительный аппарат подвергается переоценке. Признается, чем далее, тем более его недостаточность. Признается, чем далее, тем более, наряду с уже признанной мыслью о широком привлечении кооперации мысль о таком же широком использовании на комиссионных началах и торгового аппарата ⁸⁷.

Однако если так изменились руководящие идеи политики заготовок, то далеко не так шли события действительной заготовительной работы.

С ходом войны и развитием регулирующей деятельности государства хлебные торговые обороты в стране сократились и торговый аппарат фактически постепенно замирал ⁸⁸. Уже в апреле 1915 г. Всероссийский чрезвычайный съезд представителей биржевой торговли и сельского хозяйства ⁸⁹ определенно отметил, что торговый класс, наиболее сведущий в деле заготовок, фактически отстраняется от них⁹⁰.

Оттеснение частноторгового аппарата в действительности было, хотя его не следует особенно и преувеличивать. Закупки уполномоченных были произведены (в % к общему количеству заготовок):

Иначе говоря, хотя роль посредников и падает, но она все же очень значительна ⁹¹.

Но во всяком случае пред нами вырисовывается интересное положение. В начале войны, когда торговый аппарат страны был в целости, его как бы не хотели сознательно и планомерно привлекать; по мере же того, как мысль о привлечении частноторгового аппарата постепенно укрепилась и принимались меры в виде словесных распоряжений о привлечении его, сам этот аппарат в лучших своих частях деградировал и разлагался. И объективно мы оставались при хронически слабом заготовительном аппарате.

4. Тенденция к унификации и объединению заготовительного аппарата

Мы уже отмечали наличие нескольких ведущих заготовки организаций с самого начала войны. На этой почве создавалась конкуренция заготовляющих организаций. Конкуренция ведомств, особенно земледелия и военного, наглядно обнаруживала свои отрицательные стороны, затрудняя заготовки и поднимая цены. Поэтому уже в течение кампании 1914/15 г. со стороны ведомства земледелия мы наблюдаем попытки устранить эту конкуренцию путем сношения с Главным интендантским управлением ⁹², воздействовавшим в свою очередь на начальников снабжения фронтов. Однако таким путем единство заготовки не было достигнуто ⁹³.

Поэтому вопрос о единстве заготовительного аппарата был поставлен на Совещании уполномоченных главноуправляющего землеустройством и земледелием 1 — 3 июля 1915 г.⁹⁴ Он был поднят опять на знаменитом Совещании в Ставке Верховного главнокомандующего ⁹⁵ 11 июля 1915 г..⁹⁶ Постановлением Совещания заготовка хлебов была всецело предоставлена ведомству земледелия, даже на театре войны, за исключением из него войсковых районов, которые были выделены в ведение исключительно военного ведомства. Несмотря на все это, военное ведомство, в частности главнокомандующие, из опасений за снабжение вверенных им войск, не решались на практике совершенно отказаться от самостоятельных заготовок. Поэтому командировки представителей отдельных воинских частей в центральную и южную Россию для самостоятельных заготовок продолжались. Продолжалось и многовластие в заготовительной деятельности.

17 августа 1915 г. было учреждено Особое совещание по продовольствию. Получив соответствующие задания и права, Особое совещание очень скоро столкнулось с вопросом о координации заготовительной деятельности отдельных учреждений и ведомств.

Прежде всего председатель Особого совещания входит в сношения с начальником штаба Верховного главнокомандующего о недопустимости параллельных заготовок со стороны военного ведомства. Начальник штаба телеграммой 13 ноября 1915 г. сделал распоряжение о недопущении воинскими частями параллельных заготовок в районах, где работает ведомство земледелия. 10 декабря 1915 г. он подтвердил запрещение параллельных закупок и одновременно сообщил главнокомандующим армиями, что на будущее время все заготовки, производимые представителями войсковых частей действующей армии во внутренних районах, не будут приниматься железными дорогами к перевозке и будут реквизироваться Министерством земледелия ⁹⁷. Таким путем Особому совещанию удалось более или менее уничтожить дуализм заготовок вне войсковых районов, переводя заготовку из рук военного ведомства в руки ведомства земледелия.

Ту же тенденцию объединения заготовительной деятельности видим мы в отношениях ведомства земледелия с невоенными учреждениями. Здесь необходимо прежде всего указать на отношения с продовольственной частью Министерства внутренних дел ⁹⁸. В заседании 5 сентября 1915 г. Особое совещание рассматривало «план продовольственной помощи в 1915/16 г. из средств общего по империи продовольственного капитала ⁹⁹ земледельческому населению» и постановило признать: 1) что заготовка продовольственных и семенных продуктов, если она и должна вестись в кампанию 1915/16 г., то через организацию Главного управления земледелия и землеустройства, закупающую хлеб для армии, 2) что закупка предполагаемых 30 млн. пуд. ржи является преждевременной ввиду значительных избытков запасов ржи, заготовленной для армии и распыленной в эвакуируемой (в то время) полосе юго-западной России ¹⁰⁰.

Далее необходимо сказать о согласовании заготовительной деятельности уполномоченных и органов местного самоуправления. Ввиду обостряющейся продовольственной нужды органы местного самоуправления выступили с самостоятельными заготовками, в особенности начиная с середины зимы 1914/15 г. Уже Совещание уполномоченных 1—3 июля 1915 г. выдвинуло идею централизации заготовок. Но эта идея требовала осуществления. Управление делами Особого совещания вошло в комиссию о мерах борьбы с дороговизной при этом же Совещании с особым докладом по этому вопросу. Комиссия признала, что заготовки местных учреждений за счет продовольственных капиталов безусловно должны производиться через уполномоченных. В прочих случаях местным учреждениям во избежание конкуренции лишь рекомендуется входить в соглашение с уполномоченными о районах заготовок и ценах. В этом духе 24 ноября 1915 г. и был разослан соответствующий циркуляр уполномоченным и обращение к местным земским и городским учреждениям ¹⁰¹.

Наконец, отметим, что и на порядке снабжения беженцев из района военных действий отчасти сказалась тенденция к объединению заготовок. На период 1915 г. и часть 1916 г. падает огромная волна беженцев. Попечение об устройстве беженцев на местах водворения падало на Министерство внутренних дел. Чтобы устранить возможность конкуренции уполномоченным в заготовке хлебов, Особое совещание в заседании 29 августа 1915 г. нашло более рациональным предоставлять местным учреждениям для снабжения беженцев преимущественно продукты, эвакуируемые из пограничной полосы, а также продукты из запасов для армии ¹⁰².

Таким образом, мы определенно отмечаем тенденцию к установлению единства заготовляющих органов, тенденцию к унификации ведения дела заготовок в руках ведомства земледелия. Однако эта тенденция, как правило, не доходит до своего конца, а имеет частичный и половинчатый характер.

5. Распределение заготовок по губерниям

Говоря о непосредственном регулировании заготовок, необходимо указать еще на одну форму этого регулирования, которая является также характерной для централизованного руководящего аппарата. Как таковой, аппарат этот должен был и имел тенденцию выступать в отдельных районах страны более или менее организованно, предъявляя к отдельным районам такие требования по заготовкам, которые каждому из них по объективным условиям были по возможности под силу. В связи с этой тенденцией стоит практика центрального руководящего органа по соглашению с местными уполномоченными производить примерную разверстку предполагаемого к заготовке количества хлебов по губерниям. Такая разверстка была произведена на Совещании уполномоченных 1—3 июля 1915 г. для кампании 1915/16 г. ¹⁰³ и на съезде уполномоченных 25—31 августа 1916 г. для кампании 1916/17 г. ¹⁰⁴ (См. эти разверстки в приложении ко второй части № 1). В основу ее кладутся данные урожайной статистики. Далее, если возможно, учитывается накопленный опыт заготовок. Наконец, на нее оказывает некоторое влияние борьба между уполномоченными как представителями различных районов: а) представители потребляющих районов стремятся так или иначе увеличить общее количество хлебов, подлежащих разверстке; наоборот, представители производящих районов стремятся это общее количество скорей понизить, b) одновременно представители отдельных производящих районов имеют тенденцию препятствовать повышению количества хлебов, приходящихся по разверстке на свои районы.

Из сказанного о факторах, определяющих разверстку заготовок, становится понятной некоторая случайность встречающихся в ней цифр. Так, по разверстке кампании 1915/16 г. на Томскую губ. падает овса 6 млн. пуд., на Тобольскую — та же сумма, а по разверстке 1916/17 г. на Томскую — лишь 2 млн. пуд., на Тобольскую — уже 8 млн. пуд. Это с одной стороны ¹⁰⁵. С другой — мы не видим, чтобы при разверстке принималась во внимание товарность хлебов. Товарность хлебов — это чрезвычайной важности условие успеха заготовок. Между тем разверстка заготовок часто стоит вне соответствия с количествами товарного хлеба, поступавшего на рынок в той или иной губернии. Так, по разверстке на 1916/17 г. получается, например, следующая картина (в тыс. пуд.) ¹⁰⁶: