§ 25. Правительство и опека

§ 25. Правительство и опека

Так как вступление на престол во всех государствах, за исключением одной только Испании, не обусловлено наличностью дееспособностн, то царствующим может оказаться лицо недееспособное. Да и в самой Испании только недееспособные вследствие душевной болезни устраняются от вступления на престол, а недееспособные по малолетству вступают все-таки на престол, следовательно, и там могут быть случаи царствования недееспособных.

Кроме того, могут быть случаи временной неизвестности наследника: во-первых, когда по кончине не имеющего детей государя его вдова остается беременной, решение вопроса о том, кто должен вступить на престол, зависит от того разрешится ли вдова скончавшегося государя от бремени живым ребенком и, если живым, сыном или дочерью? Во-вторых, когда право на престол окажется принадлежащим лицу не того вероисповедания, какое требуется, как необходимое условие вступления на данный престол: покуда от него не получен ответ, согласен ли он переменить свое вероисповедание, не известно, может ли он вступить на престол.

Возможность таких случаев делает необходимым временное, пока длится недееспособность или неизвестность, осуществление функций недееспособного или неизвестного монарха другим лицом — правителем или регентом. В большинстве государств существуют законы, наперед общим образом определяющие поводы и порядок назначения регентства и его устройство. Только в Англии нет такого закона, поэтому каждый раз, когда является в том надобность, издаются специальные законы о регентстве на частный случай. Когда, в 1788 году, Георг III впал в безумие, в парламенте возникло разногласие. Вожаки оппозиции, Фокс и Шеридан, утверждали, что умственное расстройство должно быть приравнено к гражданской смерти и на престол должен ipso jure взойти наследник. Питт, напротив, находил, что болезнь не может лишить короля власти и должно ограничиться только назначением регентства по постановлению парламента. Скорое выздоровление короля положило конец этому разногласию. Но когда затем, в 1811 году, король вновь и уже окончательно впал в безумие, восторжествовал взгляд Питта. Был издан статут парламента (51 Geo III, с. 1), на котором подпись короля заменилась приложением большой государственной печати. Регентом назначался принц Валлийский (позднее Георг IV) с обязательством сделать декларацию против папства, не выезжать из Англии, не жениться на папистке. Регенту предоставлялись права короля с некоторыми, однако, ограничениями: он не имел права назначать новых пэров, изменять порядка престолонаследия, Act of Uniformity и акта, обеспечивающего пресвитерианское устройство в Шотландии. В царствование Вильгельма IV был издан статут, назначавший, на случай вступления королевы Виктории на престол раньше достижения ею 18 лет, регентшей ее мать, вдовствующую герцогиню Кентскую, но королева имела немного больше восемнадцати лет, когда вступила на престол и потому регентства не было. Когда же она вышла замуж и явилась возможность рождения у нее детей, был издан статут парламента (3 and 4 Vict., с. 42), которым, на случай недостижения старшим ребенком Виктории во время ее кончины совершеннолетия, регентом назначался ее муж, принц Альберт, с условием не переходить в католичество и не жениться на католичке. И этому регентству не пришлось осуществиться, так как старший сын королевы задолго до ее смерти уже достиг совершеннолетия.

В германских государствах, в Швеции, Австрии регентом делается ближайший к царствующему совершеннолетий агнат. В Бельгии (Конст. 81, 82) регентство назначается палатами, образующими для того одно собрание. Власть регента вверяется обязательно одному лицу (ст. 83). В Голландии регентство установляется особым о том законом (Конст. ст. 37, 38, 40). Если имеется совершеннолетий наследник престола, то в случае регентства по поводу душевной болезни короля он по праву регент. Если нет совершеннолетнего наследника, то палаты избирают свободно, кого хотят. В Италии регентство предоставляется ближайшим агнатам (Конст. 12); если их нет — королеве-матери (ст. 14). Тот же порядок применяется и при регентстве по поводу душевной болезни короля, но, если имеется совершеннолетний наследник престола, он по праву своему регент (ст. 16). В Испании право быть регентом принадлежит прежде всего отцу или матери короля, если их нет — ближайшему агнату, если и их нет, кортесы избирают одного, троих или пятерых регентов (Конст. ст. 67, 68, 70). При регентстве по поводу душевной болезни короля регентом по своему праву делается совершеннолетий старший его сын; если такового нет, избирают регента кортесы (ст. 71). В Португалии регентство принадлежит ближайшему родственнику короля, достигшему 25 лет (Конст. ст. 92). Если такового нет, регентство составляется из трех лиц, избираемых общими кортесами (ст. 93). В случай душевной болезни короля, регентом делается совершеннолетий его наследник; если такового нет — выбирают кортесы трех (ст. 96).

В некоторых государствах власть регента ограничена: так, в Бельгии во время регентства не допускается никакого изменения конституции (Конст. ст. 84); в Баварии все назначения во время регентства, кроме судебных должностей, временны и, кроме того, регент не имеет права ни отчуждать коронных имуществ, ни распоряжаться вакантными феодами, ни учреждать новых должностей (Конст. ст. 18); в Саксонии изменения конституции во время регентства допускаются не иначе, как с согласия семейного совета, состоящего из всех совершеннолетних агнатов герцогского дома (Конст. ст. 12); в Вюртемберге регент не может создавать новых высших должностей и званий, орденов, придворных должностей, не может уволить члена тайного совета иначе, как по судебному решению. Изменения конституции, производимые во время регентства, имеют силу лишь на время регентства, вакантные феоды не могут быть вновь раздаваемы (Конст. ст. 15).

В других государствах власть регента ничем не ограничена.

Русские Основные Законы, ст. 19¹*, предусматривают только один повод к установлению правительства: несовершеннолетие императора. И это тем более странно, что безумие правителя в ст. 24²* тех же Основных Законов предусмотрено. Не предусмотрен также случай временной неизвестности монарха. Между тем, именно во время составления Свода Законов был издан манифест 22 августа 1826 года³*, устанавливавший правительство на случай кончины Императора Николая I раньше достижения его наследником совершеннолетия, и, вместе с тем, предусматривавший возможность надобности в установлении правительства, по случаю временной неизвестности наследника престола: “если бы, по кончине Нашей и по кончине наследника в несовершеннолетии, не оставалось другого сына Нашего, а любезная супруга Наша осталась бы в беременности, то до разрешения Ее Величества от бремени любезный брат Наш Великий Князь Михаил Павлович да будет правителем Государства”. К тому же, при самом вступлении на престол Императора Николая I произошла временная неизвестность наследника престола. Вследствие заявленной цесаревичем Константином Павловичем в письме на имя Императора Александра I от 14 января 1822 года решимости, по поводу брака своего с полькой Грудзинской, получившей после брака титул княгини Лович, отречься от прав своих на престолонаследие, 16 августа 1823 года был составлен и подписан Александром I манифест о признании наследником престола Великого Князя Николая Павловича. Но манифест не был обращен к исполнению и не был обнародован, а положенный в Московском Успенском соборе и в трех копиях в Государственном Совете, Сенате и Синоде, сохранялся в тайне. Поэтому, когда в Петербург пришла весть о кончине Александра I, только один князь Голицын находил нужным привести в исполнение манифест 16 августа 1823 года. Все другие находили, что надо присягнуть Императору Константину, законному наследнику престола согласно Акту 5 апреля, не допускавшему завещательных распоряжений престолонаследия. Особенно энергично отстаивал этот взгляд граф М. А. Милорадович, бывший тогда петербургским генерал-губернатором, облеченный на время отсутствия Государя особыми полномочиями власти. В Записках декабристов сохранились указания, что по получении 24 ноября известия о болезни Александра I, Николай Павлович пригласил к себе 25‑го вечером председателя Совета, князя П. В. Лопухина, князя А. Б. Куракина и графа М. А. Милорадовича и напомнил им о манифесте, назначавшем Его наследником престола. Милорадович отвечал ему, что “он не может и не должен никак надеяться наследовать брату Александру в случае его смерти; что законы Империи не дозволяют располагать престолом по завещанию; что притом завещание известно только некоторым лицам, а неизвестно в народе”. То же самое он повторил и в Совете, когда, по настоянию князя Голицына, прочли принесенный в золотом ковчежце на бархатной подушке манифест, “только из уважения к покойному” и в заключение адмирал Н. С. Мордвинов встал и сказал: “Теперь пойдемте присягать Императору Константину Павловичу”, чему все подчинились. В Сенате присягнули Константину по словесному предложению генерал-прокурора, князя Лобанова-Ростовского. Милорадович велел привести к присяге Константину дворцовый караул. Караул от первого батальона Преображенского полка отказался присягать, сомневаясь в достоверности известия о смерти и только когда пришел Николай Павлович и объявил, что он сам присягнул Константину, принес присягу.

На посланный ему запрос цесаревич Константин не давал никакого определенного ответа. Не вступал на престол но оставался в Варшаве и не давал также формального подтверждения своего отречения от престола. Таким образом, в течение 24 дней оставалось неизвестным, кто будет Императором. Неопределенность такого положения очень волновала умы и представляла большие опасности для общественного спокойствия. В таких условиях Николай Павлович, считая себя только великим князем, оказался вынужденным принять на себя высшее руководство государственным управлением, как бы в качестве правителя, и кончил тем, что, в виду упорного нежелания Константина вступить на престол, собрал 13 декабря государственный совет и объявил ему манифест о восшествии своем на престол.

Потребность в правительстве может у нас явиться также и в том случае, когда наследником престола окажется в женской линии лицо инославного исповедания. Как мы уже знаем, такое лицо может вступить на русский престол только приняв православие. Поэтому некоторое время придется выжидать его заявления о желании или нежелании изменять свою религию. Впрочем, наличная многочисленность мужского потомства Императора Николая I — восемнадцать великих князей и князей императорской крови, Александра II —семь великих князей и Александра III — всего 25 представителей мужских линий в возрасте от 66 до 7 лет — делает маловероятным подобного рода случай.

Для сокращения случаев регентства, представляющего собою во всяком случае ненормальный порядок управления государством, всегда уменьшают срок совершеннолетия монарха. В решительном большинстве современных монархий установлен по примеру золотой буллы германского императора Карла VI, Aurea Bulla, с. VII, § 4, для совершеннолетия монархов восемнадцатилетний возраст. Только в России и Испании установлен более ранний срок совершеннолетия — шестнадцатилетний (Осн. Зак., ст. 18⁴*; Исп. Конст. ст. 66).

По русскому законодательству, назначение правителя и само устройство правительства “зависит от воли и усмотрения царствующего императора, которому для лучшей определенности следует учинить выбор сей на случай Его кончины” (Осн. Зак., ст. 21⁵*), “ибо оному должны быть известны обстоятельства и люди” (ст. 30)⁶*. Следовательно, царствующий Император ни в чем не стеснен, ни в выборе правителя, ни в устройстве правительства.

Обыкновенно при вступлении на престол лица, не имеющего еще совершеннолетнего наследника, правитель и устройство правительства определяются особым манифестом, причем правителем назначается старший дядя несовершеннолетнего наследника. Так правителями были последовательно назначаемы Великие князья Михаил Павлович, Константин Николаевич и Владимир Александрович. Таков установившийся и вполне разумный обычай. Но в законе нет препятствия к назначению и других лиц, хотя бы и не принадлежащих к Императорскому дому. Однако, так как в ст. 21 говорится о назначении правителя, то, во всяком случае, должен быть назначен один правитель, а не несколько. При вступлении на престол Императора Николая II манифеста о правительстве не было издано, так как старший брат Императора и вместе его наследник уже имел тогда более шестнадцати лет.

Только на случай, если бы после скончавшегося императора не осталось никакого распоряжения о правительстве, Основные Законы устанавливают в ст. 22‑29⁷* правила о назначении правителя и устройстве правительства. Правила эти имеют, следовательно, только диспозитивную силу, и, притом, во всем своем составе. Я никак не могу согласиться с профессорами Романовичем-Славатинским и Эйхельманом, совершенно произвольно распространяющими действие некоторых из этих правил и на случаи назначения правителя по усмотрению скончавшегося императора и тем придающим им прецептивную силу. Проф. Романович-Славатинский⁸* утверждает, в прямое противоречие подлинной редакции ст. 30⁹*: “назначение Совета и выбор его членов полагается в недостатке другого распоряжения”, будто постановления относительно устройства состава совета правительства обязывают и царствующего монарха при определении порядка установления правительства в случае его кончины ранее достижения наследником совершеннолетия. Проф. Эйхельман¹⁰* со своей стороны, считает обязательным и при установлении правительства по усмотрению царствующего государя правило, изложенное в ст. 24¹¹*. Между тем, эта статья, перечисляя поводы к перемене правителя, указывает только два: 1) безумие правителя и 2) вступление вдового в брак. Из пункта второго очевидно, что он относится только к правителю, назначенному, согласно ст. 22¹²*, за отсутствием иного распоряжения, в лице отца или матери императора, которые при вступлении их сына на престол всегда, конечно, окажутся вдовыми. По установившейся же практике установления правительства по личному усмотрению царствующего государя, не имеющего совершеннолетнего наследника, правителями назначались всегда старшие дяди наследника, которые все были не вдовые, а женатые, и потому п. 2 ст. 24¹¹* к ним вовсе не приложим.

По диспозитивным правилам статей 22‑29¹³* право быть правителем принадлежит прежде всего отцу или матери императора. Отцу, очевидно, лишь тогда, когда на престол вступаете несовершеннолетий сын царствовавшей императрицы. Отчим или мачеха исключаются из сего (ст. 22).¹²* За неимением отца или матери правительство принадлежит ближнему к наследию престола совершеннолетнему родственнику Императора без различия пола (ст. 23)¹⁴*.

Относительно срока совершеннолетия лица, призываемого к правительству, закон наш не дает никакого указания. Между тем, как мы увидим из рассмотрения Учреждения Императорской Фамилии, сроки совершеннолетия различных членов Императорского дома различные: для наследника — 16 лет, для членов, величаемых Высочеством — 20 и для величаемых Светлостью — 21. В виду отсутствия в законе специального постановления о предельном возрасте правителя, приходится решить вопрос в том смысле, что срок совершеннолетия определяется для лица согласно тому, наследник ли оно престола, величается Высочеством или Светлостью. Но практически такое решение довольно неудобно. Наследник престола у нас совершеннолетен в 16 лет и за отсутствием отца или матери несовершеннолетнего императора он первый делается правителем. Но это может привести к тому неудобству, что при 14—15‑летнем монархе правитель будет 16‑летний. Для трудной должности регента следовало бы скорее требовать более высокий возраст, чем простое совершеннолетие.

В Основных Законах ничего не сказано о вероисповедании правителя. Значит ли это, что и не православный может быть правителем? Едва ли это так: как мог бы инославный осуществлять “хранение догматов господствующей веры и блюстительство правоверия?” (Осн. Зак., ст. 42).¹⁵*

Правитель осуществляет всю полноту власти, принадлежащей государю. Основные Законы совершенно согласно с преобладающим в современных конституциях началом не устанавливают никаких ограничений власти правителя. Но право власти остается за государем. Правитель осуществляет власть за него от его имени. Сообразно с этим он и не носит императорского титула и не величается императорским величеством. Так как Основные Законы не устанавливают для правителя особого титула, то он должен пользоваться лично ему принадлежащим, по происхождению или по прежнему служебному положению, титулом.

Основные Законы не указывают также, пользуется ли правитель присвоенными государю неприкосновенностью и безответственностью. Но уже возможность осуществления функций власти монарха предполагает сама собой эти условия.

О безответственности регента изо всех существующих конституций говорит только одна Португальская (ст. 99), но она разумеется везде сама собой, так как функции власти монарха, которые должен за него осуществлять правитель, — функции безответственной власти. Во время правительства ответственность правителя и фактически не может быть осуществлена, так как нет в государстве учреждения, имеющего право привлекать правителя к ответственности и судить. Но и по прекращении правительства правитель не может быть привлечен за свои действия, так как это по самому понятию суть действия безответственной монархической власти. У нас можно сослаться и на исторический пример. Когда на время малолетства Петра II была установлена Екатериною I администрация, в седьмом пункте ее тестамента прямо указывалось, что “великий князь имеет по окончании администрации ни от кого никакого ответа не требовать”.¹⁶* Несовершеннолетие государя требует установления не только правительства, но даже и опеки для попечения о личности и имуществе государя. Если правительство назначается по диспозитивным правилам ст. 22‑29¹⁷*, то опека соединяется с правительством в одном лице, но совет правительства до опеки не касается (ст. 22, 23, 28)¹⁸*. Если же правительство установляется по усмотрению царствующего государя, то от него зависит соединить его с опекой. Обыкновенно опека назначается особо, в лице матери государя.

Перемена в лице правителя совершается, кроме случаев кончины, когда правитель подвергнется безумию и когда он вдовый вступит в новый брак (Осн. Зак., ст. 24).¹⁹*

Примечания

¹* Ст. 41 сб. зак. т. I, ч. 1, изд. 1906 г.

²* Ст. 46.

³* П. С. З. № 537.

⁴* Ст. 40, Св. Зак. т. I, ч. 1, изд. 1906 года.

⁵* Ст. 43, т. 1, ч. 1 Св. Зак., изд. 1906 года.

⁶* Ст. 52.

⁷* Ст. 44—51.

⁸* Система, I, стр. 110.

⁹* Ст. 52.

¹⁰* Das kaiserlich russische Thronfolge und Hausgesetz im Archiv für öffentliches Recht, hrsghn von Laband und Störk. В. III , S. 127.

¹¹* Ст. 46, т. І, ч. 1 Св. Зак., изд. 1906 года.

¹²* Ст. 44.

¹³* Ст. 44‑51.

¹⁴* Ст. 45.

¹⁵* Ст. 64, т. І, ч. 1 Св. Зак., изд. 1906 года.

¹⁶* П. С. З., № 5070.

¹⁷* Ст. 44‑51, т. I, ч. 1 св. зак., изд. 1906 г.

¹⁸* Ст. 44, 45, 50.

¹⁹* Ст. 46.